Potere sanzionatorio Consob: i termini per agire

La Corte di Cassazione ha annullato una sentenza che aveva cancellato una sanzione a un ex direttore di banca. Il caso riguarda il potere sanzionatorio Consob e la decorrenza dei termini per la contestazione. La Suprema Corte ha stabilito che il termine non decorre dalla semplice conoscenza generica di un problema, ma dal momento in cui l’Autorità completa l’istruttoria necessaria a verificare la specifica violazione, distinguendo tra ‘constatazione’ e ‘accertamento’ del fatto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 settembre 2025 in Diritto Bancario, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Potere sanzionatorio Consob: quando scatta il termine per la contestazione?

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha offerto chiarimenti cruciali sul potere sanzionatorio Consob, in particolare su quando inizi a decorrere il termine perentorio per la contestazione degli illeciti. La decisione sottolinea una distinzione fondamentale tra la semplice conoscenza di un fatto e il suo completo accertamento, rafforzando la discrezionalità dell’autorità di vigilanza nella gestione delle indagini. Questo principio è fondamentale per garantire l’efficacia della vigilanza sui mercati finanziari, evitando che procedimenti complessi vengano invalidati per un’interpretazione troppo restrittiva dei termini procedurali.

I fatti del caso: dalla sanzione all’annullamento in Appello

La vicenda trae origine da una sanzione pecuniaria di 50.000 euro inflitta dall’autorità di vigilanza a un ex direttore generale di un noto istituto di credito. La contestazione riguardava la violazione delle norme sulla prestazione dei servizi di investimento, in particolare per la mancata adozione di iniziative idonee a garantire una corretta mappatura della rischiosità delle obbligazioni subordinate emesse dalla banca stessa.

L’ex dirigente aveva impugnato la sanzione, eccependo in via preliminare la decadenza dell’autorità dal suo potere sanzionatorio. A suo dire, l’autorità era a conoscenza dei fatti problematici relativi alla banca già dal 2013 o al più tardi dall’inizio del 2014, ma aveva avviato il procedimento sanzionatorio solo nell’ottobre 2016, ben oltre il termine di 180 giorni previsto dalla legge.

La Corte d’Appello aveva accolto questa tesi, annullando la sanzione. Secondo i giudici di merito, le comunicazioni intercorse tra l’autorità di vigilanza e la Banca d’Italia, nonché le relazioni della stessa banca, erano sufficientemente allarmanti da imporre l’avvio di un’indagine ispettiva molto prima del 2016. La protratta inerzia dell’autorità era stata quindi ritenuta una violazione dei termini di legge.

Il ricorso in Cassazione e il potere sanzionatorio Consob

L’autorità di vigilanza ha presentato ricorso in Cassazione, contestando la decisione della Corte d’Appello su più fronti. Il motivo centrale del ricorso era l’errata applicazione delle norme sui termini per l’esercizio del potere sanzionatorio Consob. L’autorità ha sostenuto che la Corte d’Appello aveva commesso un errore fondamentale: confondere la conoscenza di una generica e grave situazione della banca (legata a un’operazione di aumento di capitale) con l’acquisizione degli elementi specifici necessari a comprovare la violazione delle regole di comportamento nella vendita di strumenti finanziari ai clienti.

In sostanza, secondo la ricorrente, una cosa è la vigilanza sulla trasparenza dei prospetti informativi per un aumento di capitale, un’altra è la vigilanza sulla correttezza delle procedure di profilatura della clientela nella vendita di obbligazioni. I giudici di merito avrebbero erroneamente considerato le informazioni relative alla prima attività come sufficienti a far scattare il termine per contestare illeciti relativi alla seconda.

Le motivazioni della Suprema Corte: ‘Constatazione’ e ‘Accertamento’ non sono la stessa cosa

La Corte di Cassazione ha accolto i motivi principali del ricorso, cassando la sentenza d’appello e rinviando la causa per un nuovo esame. Il cuore della motivazione risiede nella netta distinzione tra due concetti: la ‘constatazione del fatto’ e l”accertamento del fatto’.

La Corte ha chiarito che il termine di 180 giorni per la contestazione non decorre dal momento in cui l’autorità acquisisce il fatto nella sua ‘materialità’ (ad esempio, venendo a conoscenza di una generica criticità), ma da quando completa l’attività istruttoria necessaria a verificare la sussistenza dell’infrazione. L’accertamento è un processo complesso che richiede la raccolta e la valutazione di elementi specifici, e non può essere identificato con la semplice ricezione di una segnalazione.

Inoltre, la Cassazione ha ribadito un principio cardine: spetta all’autorità amministrativa, e non al giudice, decidere se, come e quando avviare un’attività di indagine. Il giudice può solo verificare ex post se il provvedimento sanzionatorio sia stato adottato in un tempo ragionevole, ma non può sostituirsi all’autorità nella valutazione ex ante della necessità di un’indagine. La Corte d’Appello, stabilendo che l’autorità avrebbe dovuto attivarsi entro una certa data (febbraio/marzo 2014), ha invaso la sfera di discrezionalità amministrativa, confondendo il proprio ruolo con quello dell’organo di vigilanza.

Le conclusioni: i principi di diritto e l’impatto pratico

In conclusione, la Suprema Corte ha stabilito che la Corte d’Appello dovrà riesaminare la questione della tempestività della contestazione attenendosi ai seguenti principi:

1. Distinzione tra conoscenza e accertamento: Il dies a quo per il termine di contestazione coincide con il completamento dell’istruttoria e non con la mera acquisizione della notizia di un possibile illecito.
2. Discrezionalità dell’autorità: La scelta dei tempi e dei modi dell’indagine spetta all’autorità di vigilanza, e il sindacato del giudice è limitato alla ragionevolezza del tempo impiegato, non alla decisione stessa di avviare l’indagine.
3. Specificità dell’illecito: La conoscenza di irregolarità in un settore (es. trasparenza sull’aumento di capitale) non implica automaticamente la conoscenza di illeciti in un altro settore (es. adeguatezza nella vendita di prodotti finanziari).

Questa ordinanza consolida l’autonomia e la discrezionalità delle autorità di vigilanza, proteggendole da annullamenti basati su una visione formalistica dei termini procedurali. Si garantisce così che possano svolgere indagini complesse senza la pressione di una ‘clessidra’ che scatta al primo, e spesso vago, segnale di allarme.

Da quando inizia a decorrere il termine di 180 giorni per la contestazione di una violazione da parte dell’autorità di vigilanza?
Il termine non inizia dalla semplice acquisizione del fatto nella sua materialità, ma dal momento in cui l’autorità ha completato l’attività istruttoria finalizzata a verificare la sussistenza o meno dell’infrazione. In altre parole, decorre dal momento dell’ ‘accertamento’ e non della mera ‘constatazione’ del fatto.

La conoscenza di una generica situazione di difficoltà di una banca obbliga l’autorità di vigilanza ad avviare immediatamente un’indagine ispettiva su tutti i fronti?
No. La Corte ha chiarito che la conoscenza di problemi relativi a un’area di vigilanza (come la trasparenza su un aumento di capitale) non fa scattare automaticamente l’obbligo di indagine né il decorso dei termini per illeciti relativi a un’altra area (come la correttezza nella vendita di prodotti finanziari).

Un giudice può sostituirsi all’autorità di vigilanza nel decidere quando e come avviare un’indagine?
No. Spetta esclusivamente all’autorità amministrativa decidere se e quando avviare un’indagine. Il giudice ha il compito di controllare ex post se il provvedimento sanzionatorio sia stato adottato in un tempo ragionevole, ma non può imporre ex ante i tempi e i modi dell’attività ispettiva, invadendo la discrezionalità dell’autorità.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 8433 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 8433 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 31/03/2025

ORDINANZA

sul ricorso n. 21911/2019 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in Roma INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOMECODICE_FISCALE che la rappresenta e difende unitamente a ll’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE.

– Ricorrente –

Contro

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in Roma INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende.

– Controricorrente –

Avverso la sentenza della Corte d’appello di Firenze n. 1229/2019 depositata il 23/05/2019.

Udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME nella camera di consiglio del 17 dicembre 2024.

Sanzioni CONSOB

Rilevato che:

NOME COGNOME ha proposto opposizione, ex art. 195, comma 4, TUF, avverso la sanzione amministrativa pecuniaria di € 50.000, applicata da Consob con delibera n. 20067 del 12/07/2017, per avere, quale direttore generale della Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio (‘BPEL’ , ‘Banca Etruria’ ), violato gli artt. 21, comma 1, lett. a), TUF, 40, Regolamento Intermediari, in relazione alla rischiosità delle obbligazioni bancarie subordinate emesse.

La condotta contestata, a decorrere dal 03/08/2012 e fino al 31/12/2014, riguardava la mancata adozione di iniziative finalizzate a garantire idonea, coerente e aggiornata mappatura degli strumenti finanziari emessi da BPEL, con conseguente assenza di effettività di misure che ne consentissero di valutare l’adeguatezza in relazione al profilo di rischio e alle esigenze dei clienti.

Preliminarmente rispetto ai motivi di opposizione relativi al merito della sanzione, il ricorrente ha eccepito la decadenza di Consob dal potere sanzionatorio ex art. 195, TUF: la contestazione è stata formulata nel 2016, con riferimento a fatti dei quali Consob era a conoscenza da alcuni anni, avendo ricevuto nel 2013 o al più nel febbraio 2014 la documentazione della Banca d’Italia relativa all’ispezione svolta da quest’ultima nei confronti dell ‘istituto di credito aretino.
Costituendosi in giudizio, Consob ha replicato all’eccezione di decadenza dal potere sanzionatorio per tardività della contestazione e ai motivi di merito.

La CDA di Firenze in accoglimento dell’opposizione, ha annullato la sanzione e ha condannato l’autorità di vigilanza alle spese.

Il nucleo argomentativo della decisione è il seguente: sulla base degli atti di causa è dimostrato che da luglio 2012 o, quantomeno, da

maggio 2013, era nota a Consob la problematicità dell’operazione di aumento del capitale BPEL, segnalata a seguito di ispezione disposta da Banca d’Italia, con nota del 24/07/2012, nella quale si faceva specifico riferimento alla necessità di elaborare un nuovo piano finanziario; il 5 dicembre e il 6 dicembre del 2013 Banca d ‘Italia aveva informato Consob più nel dettaglio, al fine di consentirle l’esercizio delle ‘ proprie attribuzioni ‘, circa i rilievi emersi da ll’ispezione e le iniziative di vigilanza adottate; a febbraio-marzo 2014, BPEL aveva inviato a Consob una relazione che, laddove ritenuta non coerente con i rilievi di Banca d’Italia, avrebbe dovuto, quantomeno da quella data, imporre l’instaurazione della procedura sanzionatoria poi avviata solo nell’ottobre 2016; è inspiegabile e infondata la tesi difensiva di Consob di avere avuto contezza, soltanto nel maggio 2016, della reale gravità della situazione della banca, dato che era chiaro, per gli ‘ allarmanti termini ‘ adoperati negli atti scambiati a seguito dell’ispezione di Banca d’Italia del 2013 , che sin da quel momento (o, al più tardi, a febbraio/marzo 2014) si doveva iniziare un’indagine sulla trasparenza e veridicità dell’offerta al pubblico delle azioni di aumento capitale emesse dall’ ente creditizio. Ragion per cui la verifica ispettiva, avviata solo nel 2016, deve ritenersi iniziata tardivamente in violazione del termine di giorni 180, fissato dal citato art. 195, comma 1, TUF.
Consob ha proposto ricorso per cassazione, affidato a cinque motivi.

NOME COGNOME ha resistito con controricorso. Consob ha depositato una memoria in prossimità dell’udienza.

Considerato che:

Il primo motivo -‘Nullità della sentenza per difetto assoluto di motivazione. Violazione dell’art. 132, secondo comma, n. 4 c.p.c. (art. 360, n. 4, cod. proc. civ.)’ censura la carenza assoluta della

motivazione in merito alle ragioni dell’annullamento della delibera n. 20067 del 2017.

Ed infatti, mentre questa delibera sanziona l’inosservanza delle regole di comportamento nella prestazione dei servizi di investimento nei confronti della clientela (art. 21, comma 1, lett. a), TUF, e art. 40 del regolamento Consob n. 16190 del 2007), la decisione della Corte di Firenze argomenta sull’accertamento delle violazioni in materia di trasparenza e veridicità dell’offerta al pubblico delle azioni di aumento capitale emesse dalla BPEL, oggetto di un diverso provvedimento sanzionatorio (delibera Consob n. 20069 del 2017, coeva ma distinta dalla delibera Consob n. 20067 del 2017).
Il secondo motivo -‘Falsa applicazione dell’art. 195 del d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 e dell’art. 14, commi 2 e 6, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (art. 360, n. 3 c.p.c.)’ in subordine rispetto al motivo precedente, denuncia l’errore della CDA di Firenze che ha fondato la decisione di annullamento non già ponendo l’accento sul momento in cui Consob ha acquisito e valutato gli elementi informativi atti a comprovare la violazione degli obblighi in materia di adeguatezza delle operazioni svolte per conto dei clienti ( sub specie della necessaria profilatura delle obbligazioni subordinate), bensì ponendo l’accento sul momento in cui l’autorità di vigilanza, sul presupposto di una relazione di BPEL risalente a marzo 2014, avrebbe dovuto instaurare la procedura sanzionatoria, poi tardivamente avviata (soltanto) nell’ottobre del 2016.
Il terzo motivo -‘Violazione degli artt. 5 segg. e 94 e segg. del D.Lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 e conseguente falsa applicazione dell’art. 195 del medesimo decreto legislativo e dell’art. 14, commi 2 e 6 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (art. 360, n. 3 c.p.c.)’ in subordine rispetto al motivo precedente, deduce l’illegittimità della decisione nella parte in cui sostiene che il controllo preventivo sui

prospetti informativi e la vigilanza sugli intermediari bancari nell’attività di commercializzazione di strumenti finanziari di propria emissione sono due momenti di un’unitaria attività di supervisione, con la conseguente cumulabilità e inscindibilità – ai fini della verifica del rispetto del termine imposto dall’art. 195, comma 1, TUF – delle attività di indagine poste in essere dall’autorità di vigilanza nei due settori di attività.

4. Il quarto motivo -‘Omesso esame del fatto che solo l’11 dicembre 2015 la Consob ha iniziato la propria attività di indagine sul rispetto degli obblighi di profilatura delle obbligazioni emesse da BPEL, indagine conclusasi il 20 giugno 2016 (fatto decisivo e oggetto di discussione tra le parti, art. 360, n. 5), c.p.c.)’ – in via subordinata rispetto al motivo precedente , ascrive alla Corte territoriale l’omesso esame del fatto che la documentazione considerata dalla CDA non recava informazioni circa il rispetto, da parte di RAGIONE_SOCIALE, delle norme di correttezza nella prestazione dei servizi di investimento aventi ad oggetto obbligazioni subordinate emesse dalla stessa banca, sicché la Corte di Firenze avrebbe dovuto valutare la tempestività delle contestazioni prendendo in esame esclusivamente: la prima richiesta dell’11/12/2015, con la quale Consob chiedeva a Nuova Banca dell’Etruria e del Lazio dati e notizie con riguardo all’attività di RAGIONE_SOCIALE, nel frattempo posta in liquidazione coatta amministrativa; la seconda richiesta del 15/04/2016, finalizzata ad acquisire la documentazione contrattuale e la modulistica relative agli ordini di acquisto o sottoscrizioni degli strumenti finanziari in questione; la terza richiesta del 10/06/2016, finalizzata ad acquisire, sempre con riferimento all’attività di distribuzione delle obbligazioni subordinate emesse da BPEL, i verbali delle sedute del c.d.a., del comitato esecutivo e del collegio sindacale dal 01/07/2012 al 10/02/2015, cui la cui banca
rispondeva con note pervenute il 17/06/2016 e il 20/06/2016, ossia centosei giorni prima della notificazione dell’atto di incolpazione.

Il quinto motivo -‘Nullità della sentenza e/o del procedimento per violazione dell’art. 115 c.p.c. (art. 360, comma 1, n. 4 c.p.c.)’ -in via di estremo subordine, stigmatizza il fatto che la motivazione della sentenza impugnata è viziata da diversi errori di percezione commessi dalla CDA di Firenze nella valutazione del materiale di causa, in particolare nelle argomentazioni relative ad una asserita ‘conoscenza’, da parte di Consob, dal luglio 2012 o quantomeno dal maggio del 2013, della problematicità dell’aumento di capitale segnalata dopo l’ispezione della Banca d’Italia, con nota del 24/07/2012.
6. Il primo motivo non è fondato.

Non ricorre la prospettata carenza strutturale della motivazione in quanto la sentenza qui impugnata reca una motivazione chiara e sintetica, ancorché (come si dirà) erronea in diritto, che soddisfa senz’altro il requisito del ‘minimo costituzionale’, come delineato dalla giurisprudenza di questa Corte (tra le altre, Cass. Sez. U. 27/12/2019, n. 34476, la quale cita, in motivazione, Cass. Sez. U., 07/04/2014, n. 8053; Sez. U. 18/04/2018, n. 9558; Sez. U. 31/12/2018, n. 33679).
Il secondo e il terzo motivo, suscettibili di esame congiunto per connessione, sono fondati, con assorbimento del quarto e del quinto motivo.

La Corte si è già occupata dell’impugnativa della delibera n. 20067 del 2017: nello specifico, il Collegio condivide e intende dare continuità a Cass. nn. 34695, 34472, 34466, 34465 del 2023 (in termini, Cass. nn. 9022/2023, 17673/2022, 21171/2019), nonché a Cass. nn. 28256/2024, 28222/2024, 26783/2024 che, nel cassare con rinvio alcune sentenze della CDA di Firenze di annullamento di

tale delibera Consob, hanno tracciato le coordinate – normative e giurisprudenziali – della materia della vigilanza.

Nel caso in esame, la Corte di Firenze ha ritenuto tardiva la contestazione in ragione del fatto che, in sostanza, sulla scorta della documentazione prodotta dalle parti, a causa degli allarmanti termini adoperati negli atti scambiati a seguito dell’ispezione di Banca d’Italia del 2013, sin da quel momento o al più da febbraio/marzo 2014, Consob avrebbe dovuto avviare una verifica ispettiva nei confronti della banca aretina.

La decisione del giudice fiorentino non mette a fuoco la fattispecie concreta: la contestazione riguarda la violazione degli obblighi dell’intermediario in punto di valutazione dell’adeguatezza degli strumenti finanziari offerti al cliente (art. 40 Reg. Intermediari) e non la violazione degli obblighi di trasparenza e di veridicità del cd. prospetto equity ( offerta al pubblico di azioni finalizzate all’aumento del capitale).

La sanzione irrogata con la delibera n. 20067 del 2017 scaturisce dall’attività di vigilanza sull’operato di BPEL/intermediaria, vigilanza finalizzata alla verifica della trasparenza e correttezza dei comportamenti, i cui obiettivi sono: la salvaguardia della fiducia del sistema finanziario; la tutela degli investitori; la stabilità e il buon funzionamento del sistema finanziario; la competitività del sistema finanziario.

Ciò precisato, la sentenza impugnata reputa intempestivo l’accertamento dell’autorità di vigilanza soffermandosi su alcuni aspetti – che per la CDA descrivono la generale grave situazione in cui versava BPEL – che, a suo avviso, avrebbero dovuto indurre Consob ad intraprendere una procedura ispettiva.

La Corte di Firenze – senza confrontarsi con la discrezionalità che caratterizza l’esercizio del potere di vigilanza, correlato al l’assoluta

rilevanza del sistema bancario nel panorama economico-finanziario del Paese – detta i tempi di tale attività, stabilisce il ‘come’ (con lo strumento della vigilanza ispettiva) e il ‘quando’ (a l più tardi entro febbraio/marzo 2014) Consob avrebbe dovuto attivarsi, e conclude che la Commissione è decaduta dal potere di accertamento per la sua protratta inerzia.

Ritiene il Collegio che, ai fini della verifica della tempestività della contestazione, la Corte di merito avrebbe dovuto esaminare gli elementi oggettivi che hanno portato alla ‘risoluzione’ di Banca Etruria attenendosi ai seguenti principi di diritto in tema di vigilanza, articolati nei precedenti sezionali sopra indicati:

(i) il momento dell’accertamento – ai fini della decorrenza del termine di centottanta giorni per la contestazione ex art. 195, comma 1, TUF -che presuppone un’attività istruttoria, non coincide con quello dell’acquisizione del fatto nella sua materialità da parte dell’autorità di vigilanza, ma è quello in cui l’autorità ha completato l’attività istruttoria finalizzata a verificare la sussistenza o meno dell’infrazione. In altre parole: «co nstatazione del fatto» e «accertamento del fatto» sono due concetti diversi;
(ii) l’accertamento dell’illecito amministrativo in materia di intermediazione finanziaria non s’identifica nella fine dell’attività ispettiva o commissariale, ma si colloca in un momento successivo, da valutare a seconda delle particolarità della fattispecie;

(iii) spetta all’autorità amministrativa, e non al giudice, decidere se avviare o meno un’attività di indagine; al giudice compete esclusivamente controllare se il provvedimento sanzionatorio sia stato adottato in un tempo ragionevole e, a tal fine, deve valutare la superfluità ex ante , e non la congruità ex post , dell’indagine amministrativa prodromica all’adozione del provvedimento sanzionatorio;

(iv) nel caso in cui (come nella specie) intervengano le due autorità di supervisione, Banca d’Italia e Consob, si deve presumere, fino a prova contraria, che l’autorità non ispezionante sia in grado di apprezzare le irregolarità riscontrate dall’altro organo di vigilanza quando riceve da quest’ultimo i rilievi ispettivi o i provvedimenti sanzionatori adottati dall’autorità procedente;

(v) nel caso in cui (come nella specie: BPEL è stata sottoposta a risoluzione e, quindi, nel corso del 2015, ad amministrazione straordinaria e a liquidazione coatta amministrativa), all’esito della verifica ispettiva da parte di Banca d’Italia, l’intermediario sia sottoposto ad amministrazione straordinaria, si presume iuris tantum che Consob sia in grado di apprezzare le irregolarità riscontrate da Banca d’Italia nel momento in cui riceve i rapporti periodici dei commissari straordinari o del comitato di sorveglianza, o quando le vengano comunicati i provvedimenti sanzionatori adottati da Banca d’Italia, rilevanti anche ai fini della vigilanza sulla trasparenza e sulla correttezza dei comportamenti degli intermediari demandata alla Commissione.
In conclusione, accolti il secondo e il terzo motivo, rigettato il primo motivo, assorbiti il quarto e il quinto motivo, la sentenza è cassata, in relazione ai motivi accolti, con rinvio al giudice a quo per un nuovo esame della controversia sulla base dei principi di diritto sopra enunciati, e anche per provvedere alla liquidazione delle spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso nei termini di cui in motivazione, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’appello di Firenze, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di cassazione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della 2^ Sezione Civile,

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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