Patrocinio a spese dello Stato: fase cautelare autonoma

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 30481/2025, ha stabilito che nei giudizi amministrativi la liquidazione dei compensi per il patrocinio a spese dello Stato deve riconoscere un compenso autonomo per la fase cautelare. La Corte ha accolto il ricorso di un avvocato, chiarendo che tale fase non può essere assorbita in altre, come quella istruttoria, data la sua specifica previsione nelle tabelle ministeriali. È stato inoltre confermato che il Ministero dell’Economia è il soggetto passivo corretto in questi procedimenti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Patrocinio a Spese dello Stato: La Cassazione Chiarisce l’Autonoma Liquidazione della Fase Cautelare

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato un tema di grande importanza per gli avvocati che assistono clienti ammessi al patrocinio a spese dello Stato, specialmente nei giudizi amministrativi. La Suprema Corte ha stabilito un principio fondamentale: la fase cautelare possiede una sua autonomia e, pertanto, il relativo compenso deve essere liquidato separatamente, senza poter essere assorbito in altre fasi processuali. Analizziamo insieme i dettagli di questa importante decisione.

I Fatti del Caso: Un Legale si Oppone alla Liquidazione delle Spese

La vicenda trae origine dall’opposizione presentata da un avvocato contro un decreto di pagamento emesso dal TAR del Lazio. Il legale aveva assistito un’associazione ammessa al patrocinio a spese dello Stato e riteneva che il compenso liquidato fosse inadeguato. Il Tribunale di Roma, in sede di opposizione, aveva parzialmente accolto le ragioni del professionista, ricalcolando i compensi sulla base di uno scaglione di valore più elevato. Tuttavia, nella sua decisione, il Tribunale aveva omesso di riconoscere un compenso specifico per la fase cautelare, nonostante fosse stata espressamente richiesta e svolta.

La Questione della Legittimazione Passiva nel Patrocinio a Spese dello Stato

Prima di entrare nel merito della questione principale, la Corte di Cassazione ha esaminato il motivo di ricorso del Ministero dell’Economia e delle Finanze. Il Ministero sosteneva di non essere il soggetto corretto da convenire in giudizio (difetto di legittimazione passiva), indicando come responsabile la Giustizia Amministrativa in virtù della sua autonomia finanziaria.

La Suprema Corte ha dichiarato inammissibile questo motivo, confermando un orientamento ormai consolidato. Sebbene gli organi della giustizia amministrativa godano di autonomia finanziaria, il soggetto passivo nel rapporto di debito relativo ai compensi del patrocinio a spese dello Stato è e rimane il Ministero dell’Economia e delle Finanze. È quest’ultimo, infatti, che in ultima analisi provvede al rimborso delle somme anticipate, rendendolo il titolare passivo dell’obbligazione.

Il Cuore della Decisione: L’Autonomia della Fase Cautelare

Il punto centrale dell’ordinanza riguarda il ricorso incidentale dell’avvocato, che lamentava il mancato riconoscimento del compenso per la fase cautelare. Il Tribunale aveva escluso tale voce assumendo una sua “non autonoma rilevanza”.

La Corte di Cassazione ha accolto questo motivo, ritenendolo fondato. La decisione si basa su un’analisi chiara della normativa di riferimento, in particolare del D.M. 55/2014, che regola i parametri per i compensi professionali. La tabella n. 21, specifica per i giudizi davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), prevede espressamente e in modo distinto la “fase cautelare” accanto alle altre fasi (studio, introduttiva, istruttoria/trattazione e decisionale).

Le Motivazioni della Suprema Corte

Secondo la Corte, la previsione esplicita e separata all’interno della tabella ministeriale conferisce alla fase cautelare una dignità autonoma che non permette di considerarla assorbita in altre fasi, come quella istruttoria. Il giudice dell’opposizione, pur avendo il potere di rideterminare l’intero compenso, non poteva escludere aprioristicamente la remunerazione per questa fase. Avrebbe invece dovuto verificare se l’attività cautelare fosse stata effettivamente svolta e, in caso affermativo, procedere alla sua liquidazione.
L’errore del giudice di merito è stato quindi di natura giuridica: aver negato l’autonoma rilevanza di una fase che la normativa parametrica individua come distinta e meritevole di un compenso specifico. La Corte ha cassato la decisione su questo punto, rinviando la causa al Tribunale di Roma per una nuova valutazione.

Le Conclusioni e le Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza rafforza la tutela del lavoro svolto dagli avvocati nell’ambito del patrocinio a spese dello Stato. Il principio affermato ha importanti implicazioni pratiche:

1. Chiarezza nella liquidazione: I giudici sono tenuti a liquidare separatamente ogni fase processuale prevista dalle tabelle ministeriali, inclusa quella cautelare nei giudizi amministrativi.
2. Valorizzazione dell’attività difensiva: Viene riconosciuto il valore dell’attività svolta nella fase cautelare, che spesso è cruciale per la tutela dei diritti del cittadino.
3. Certezza per i professionisti: Gli avvocati hanno una maggiore certezza sul loro diritto a vedere remunerata ogni singola fase del procedimento in cui hanno prestato la loro opera, anche quando assistono clienti meno abbienti con il beneficio del patrocinio statale.

Chi è il soggetto tenuto a pagare i compensi per il patrocinio a spese dello Stato nei giudizi amministrativi?
Secondo la giurisprudenza consolidata della Corte di Cassazione, il soggetto obbligato al pagamento è il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in quanto titolare passivo del rapporto di debito, nonostante l’autonomia finanziaria degli organi della giustizia amministrativa.

La fase cautelare in un giudizio amministrativo deve essere liquidata separatamente dalle altre fasi?
Sì. La tabella n. 21 allegata al D.M. 55/2014, che disciplina i compensi per i giudizi davanti al TAR, prevede la “fase cautelare” in modo distinto e autonomo. Pertanto, non può essere assorbita in altre fasi e deve essere oggetto di una liquidazione separata, a condizione che l’attività sia stata effettivamente svolta.

Cosa deve fare il giudice dell’opposizione a un decreto di pagamento per il patrocinio a spese dello Stato?
Il giudice dell’opposizione deve verificare la correttezza dell’intera liquidazione sulla base dei criteri legali. Non è vincolato alle singole contestazioni, ma ha il potere-dovere di rideterminare il compenso complessivo, con il solo limite di non superare la somma totale richiesta dall’istante. In questo processo, deve riconoscere e liquidare tutte le fasi processuali autonomamente previste dalla normativa.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 30481 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 30481 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 19/11/2025

ORDINANZA

sul ricorso n. 17189/2023 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, c.f. 80415740580, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall’ Avvocatura Generale RAGIONE_SOCIALEo Stato ricorrente

contro

COGNOME avv. NOME, c.f. CODICE_FISCALE, in proprio ex art. 86 cod. proc. civ.

contro

ricorrente, ricorrente in via incidentale avverso l ‘ordinanza del Tribunale di Roma R.G. 31157/2022 , depositata il 26-6-2023, udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del 1211-2025 dal consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

1.Con ricorso ex artt. 170 d.P.R. 115/2002, 15 d.lgs. 150/2011 e 702-bis cod. proc. civ. depositato il 2-5-2022 avanti il Tribunale di Roma l’avvocato AVV_NOTAIO COGNOME ha proposto nei confronti del RAGIONE_SOCIALE opposizione al decreto di pagamento n. 3298/2002 emesso dal TAR Lazio a suo favore, in

OGGETTO:

patrocinio a spese RAGIONE_SOCIALEo Stato in giudizio avanti al TAR

RG. NUMERO_DOCUMENTO

C.C. 12-11-2025

relazione a ll’ attività difensiva svolta per l’ RAGIONE_SOCIALE ammessa al patrocinio a spese RAGIONE_SOCIALEo Stato, nel giudizio R.G. 16270/2019 conclusosi con sentenza n. 7974/2021 del medesimo TAR.

L’ordinanza depositata il 26-6-2023 del Tribunale di Roma, rigettata preliminarmente l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dal RAGIONE_SOCIALE, ha rilevato l’erronea individuazione RAGIONE_SOCIALEo scaglione di riferimento, in quanto la causa era compresa nello scaglione da Euro 52.000,00 a Euro 260.000,00 e ha determinato i compensi per la fase di studio, per la fase introduttiva, per la fase di trattazione/istruttoria e per la fase decisionale per complessivi Euro 14.640,00, che ha ridotto alla metà ex art. 130 d.P.R. 115/2002; per l’effetto ha liquidato l’importo di Euro 7.320,00, oltre spese generali al 15%, iva e cpa e ha condannato il RAGIONE_SOCIALE anche alla rifusione RAGIONE_SOCIALEe spese del giudizio.
2. Il RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione sulla base di unico motivo.

NOME COGNOME ha resistito con controricorso, proponendo anche due motivi di ricorso incidentale.

In prossimità RAGIONE_SOCIALE‘adunanza in camera di consiglio il ricorrente incidentale ha depositato memoria illustrativa.

All’esito RAGIONE_SOCIALEa camera di consiglio del 12-11-2025 la Corte ha riservato il deposito RAGIONE_SOCIALE‘ordinanza.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALEA DECISIONE

1.Con il proprio motivo di ricorso il RAGIONE_SOCIALE deduce ‘ violazione e/o falsa applicazione degli artt. 183, 185 e 251, in combinato disposto tra loro, del D.P.R. n. 115 del 2002, in relazione all’art. 360 comma 1 n. 3 c.p.c.’ e lamenta che sia stata rigettata la sua eccezione di difetto di legittimazione passiva; sostiene che il Tribunale non abbia colto la portata innovativa RAGIONE_SOCIALE‘eccezione, volta a individuare la legittimazione passiva RAGIONE_SOCIALEa Giustizia

Amministrativa , in quanto viene in rilievo l’autonomia finanziaria RAGIONE_SOCIALEa giustizia amministrativa risultante dalle previsioni degli artt. 183, 185 e 251 d.P.R. 115/2002 e art. 53-bis legge 186/1982; quindi sostiene che sussista, se non una legittimazione passiva sul piano del rapporto sostanziale, una legitimatio ad processum utile a estendere il giudicato alla Giustizia Amministrativa.

1.1.Il motivo è inammissibile ex art. 360-bis cod. proc. civ., in quanto l’ordinanza impugnata ha deciso la questione in modo conforme alla giurisprudenza RAGIONE_SOCIALEa Suprema Corte e gli argomenti del ricorrente non offrono alcun elemento per mutare o confermare l’orientamento.

Già Cass. Sez. U 29-5-2012 n. 8516 (Rv. 622818) ha evidenziato in motivazione (pag.5) come i compensi dei soggetti patrocinati a spese RAGIONE_SOCIALEo Stato tendano per definizione a incidere sullo Stato, genericamente qualificato ‘erario’ dagli artt. 131 e 132 d.P.R. 115/2002 e che (pag. 12) tale accezione evoca riferimento a esponente RAGIONE_SOCIALEo Stato-amministrazione; le Sezioni Unite in questa sentenza hanno posto il principio secondo il quale parte necessaria del giudizio di opposizione ex art. 170 d.P.R. 115/2002 deve individuarsi nel titolare passivo del rapporto di debito oggetto del procedimento, da individuare in base alla previsione RAGIONE_SOCIALE‘art. 185 co. 1 d.P.R. 115/2002, con la conseguenza che nei procedimenti di opposizione alla liquidazione inerenti a giudizi civili e penali è parte necessaria il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEa Giustizia. Nel solco RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite, Cass. Sez. 6-2 16-11-2021 n. 34602 (Rv. 662831-01) ha evidenziato come l’art. 185 citato preveda che le aperture di credito per la regolazione e il rimborso dei pagamenti siano disposte per il processo amministrativo e contabile dal RAGIONE_SOCIALE, secondo le modalità previste dai regolamenti concernenti la disciplina RAGIONE_SOCIALE‘autonomia finanziaria di Consiglio di Stato, di Tribunali Amministrativi Regionali e Corte dei Conti (nello stesso senso Cass. Sez. 2 6-4-2023 n.9466 e n.9468, non
massimate, pag. 3, per tutte). Il dato che Consiglio di Stato e Tribunali Amministrativi Regionali siano dotati di autonomia finanziaria e anticipino le somme in esecuzione del decreto ex art. 82 d.P.R. 115/2002, come valorizzato dal ricorrente, non comporta che gli oneri relativi al patrocinio a spese RAGIONE_SOCIALEo Stato gravino definitivamente sugli stessi, a fronte dei rimborsi effettuati da parte del RAGIONE_SOCIALE , che è per questo da individuare quale titolare passivo del rapporto oggetto del procedimento di opposizione ex art. 170 d.P.R. 115/2002.
2.Con il secondo motivo di ricorso incidentale, da esaminare logicamente per primo, il ricorrente incidentale deduce ‘ violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 112 c.p.c. in relazione all’art. 360 n. 4 c.p.c.’ ed evidenzia che nel provvedimento oggetto di opposizione era stato riconosciuto l’importo di Euro 505,00 per la fase cautelare; quindi la fase cautelare aveva trovato giusto autonomo rilievo, seppure l’importo quantificato era irrisorio e il giudice RAGIONE_SOCIALE‘ opposizione, decidendo di non liquidare alcunché per tale fase pur in assenza di qualsiasi contestazione, ha violato il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.
2.1.Il motivo è infondato, non potendosi configurare violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 112 cod. proc. civ.

E’ già stato enunciato e si deve dare continuità al principio secondo il quale il ricorso ex art. 170 d.P.R. 115/2002 avverso il decreto di liquidazione del compenso del difensore RAGIONE_SOCIALEa parte ammessa al patrocinio a spese RAGIONE_SOCIALEo Stato non è atto di impugnazione; è atto di introduzione di procedimento contenzioso, nel quale il giudice adito ha il potere-dovere di verificare la correttezza RAGIONE_SOCIALEa liquidazione in base ai criteri legali e a prescindere dalle prospettazioni RAGIONE_SOCIALE‘istante, con l’unico obbligo al fine del rispetto RAGIONE_SOCIALE‘art. 112 cod. proc. civ. – di non superare
la somma richiesta (Cass. Sez. 6-2 22-1-2018 n. 1470 Rv. 64737901).

3.Con il suo primo motivo il ricorrente incidentale deduce ‘ violazione e falsa applicazione del D.M. n. 55/2014, art. 4 co.1, III capoverso e RAGIONE_SOCIALEa tabella n.21 al medesimo decreto allegata in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c.’ e lamenta che non sia stato riconosciuto il compenso per la fase cautelare, che pure era stato espressamente richiesto nell’importo di Euro 2.225,00 con riferimento alle cause di valore indeterminabile di complessità media; evidenzia che l’art. 4 D.M. 55/2 014 richiama espressamente le tabelle allegate e che la tabella n.21 per i giudizi avanti al TAR riconosce autonoma rilevanza alla fase cautelare.
3.1.Il motivo è fondato.

Premesso che l’art. 4 co.1 D.M. 55/2014 rinvia, al fine RAGIONE_SOCIALE a determinazione dei compensi, alle tabelle allegate, la tabella n.21 allegata al D.M. 55/2014 relativa ai ‘giudizi innanzi al Tribunale amministrativo regionale’ prevede in modo distinto rispetto alle altre quattro fasi (di studio, introduttiva, istruttoria/di trattazione e decisionale) , al n.5, la ‘fase cautelare’ ; a fronte di tale specifica previsione, si esclude che la fase cautelare svolta nel corso di giudizio avanti al TAR possa essere ricom presa nel disposto RAGIONE_SOCIALE‘art. 4 co.5 lett.c) D.M. 55/2014, secondo il quale sono comprese nella fase istruttoria ‘i procedimenti comunque incidentali’. Ne consegue che il giudice RAGIONE_SOCIALE‘opposizione, rideterminando i compensi sulla base RAGIONE_SOCIALEo scaglione esatto, non avrebbe potuto escludere il compenso per la fase cautelare sulla base RAGIONE_SOCIALE‘assunto RAGIONE_SOCIALEa sua ‘non autonoma rilevanza’ ; avrebbe dovuto accertare se e con lo svolgimento di quale attività la fase cautelare fosse stata svolta e di conseguenza riconoscere il relativo compenso.
4 .L’ordinanza impugnata è cassata limitatamente al motivo accolto, con rinvio al Presidente del Tribunale di Roma in persona di diverso magistrato, il quale farà applicazione del principio esposto e statuirà anche sulle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il secondo motivo di ricorso incidentale, dichiara inammissibile il ricorso principale e rigetta il secondo motivo di ricorso incidentale; cassa l’ordinanza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia al Tribunale di Roma in persona di diverso magistrato anche per la statuizione sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEa seconda sezione civile RAGIONE_SOCIALEa Corte suprema di cassazione il 12-11-2025

Il Presidente

NOME COGNOME

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