Patrimonio enti ospedalieri: a chi spetta la proprietà?

Un Comune e un’Azienda Ospedaliera si contendono la proprietà di alcuni terreni provenienti da un ente ospedaliero disciolto. La Corte d’Appello aveva dato ragione all’Azienda Ospedaliera, qualificando i beni come patrimonio indisponibile e quindi non usucapibili. Il Comune ha proposto ricorso in Cassazione, sostenendo che i beni gli erano stati trasferiti senza vincoli. La Corte di Cassazione, con ordinanza interlocutoria, ha ritenuto la questione complessa e meritevole di approfondimento, rinviando la causa a una pubblica udienza per la decisione finale sul destino del patrimonio enti ospedalieri.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 22 agosto 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Patrimonio Enti Ospedalieri: La Cassazione Chiamata a Decidere su Proprietà Contese

La gestione e la proprietà del patrimonio enti ospedalieri disciolti a seguito delle riforme sanitarie rappresentano una questione legale complessa e di lunga data. Con un’ordinanza interlocutoria, la Corte di Cassazione ha deciso di approfondire in pubblica udienza una controversia tra un Ente Locale e un’Azienda Sanitaria, segnalando la delicatezza e la rilevanza dei principi di diritto coinvolti.

I Fatti del Caso

La vicenda trae origine dalla soppressione di un Ente Ospedaliero negli anni ’80. All’epoca, parte del suo patrimonio immobiliare fu trasferita in proprietà a un Comune, senza alcun apparente vincolo di destinazione. Anni dopo, l’Ente Locale scopriva che gli stessi beni erano stati inclusi nel patrimonio di una nuova Azienda Ospedaliera, costituita con un decreto regionale.

Il Comune si è quindi rivolto al Tribunale per far accertare il proprio diritto di proprietà, sostenendo che il trasferimento a suo favore fosse valido e che i successivi atti regionali e aziendali fossero illegittimi. L’Azienda Ospedaliera, d’altro canto, rivendicava la titolarità dei beni in base alla normativa sulla riforma sanitaria, che destinava il patrimonio degli ex enti al Servizio Sanitario Nazionale.

Il Percorso Giudiziario e il Patrimonio Enti Ospedalieri

In primo grado, il Tribunale ha accolto la domanda del Comune, riconoscendolo proprietario dei terreni. La decisione si basava sull’interpretazione della Legge n. 833/1978, istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale, la quale non prevedeva un trasferimento automatico di tutti i beni degli enti disciolti, specialmente in assenza di un collegamento funzionale con le attività sanitarie.

La Corte d’Appello, tuttavia, ha ribaltato completamente la sentenza. I giudici di secondo grado hanno sostenuto che, fin dal 1974, la normativa di settore aveva imposto un vincolo di destinazione su tutto il patrimonio enti ospedalieri, rendendolo di fatto indisponibile e non suscettibile di possesso utile ai fini dell’usucapione. Secondo la Corte, tali beni sono per legge sottratti al commercio e funzionali al pubblico servizio sanitario, a prescindere dal loro uso effettivo.

La Decisione della Corte di Cassazione e le Motivazioni

Il Comune ha impugnato la sentenza d’appello dinanzi alla Corte di Cassazione, sollevando tre motivi di ricorso. In sintesi, ha contestato l’errata interpretazione delle norme sul trasferimento dei beni, l’assenza di un provvedimento specifico che costituisse il patrimonio vincolato e la possibilità di usucapire i beni anche se considerati “da reddito”. L’Azienda Ospedaliera ha resistito con un controricorso, presentando anche un ricorso incidentale.

La Suprema Corte, con l’ordinanza in esame, non ha emesso un verdetto finale. Ha invece ritenuto che le censure sollevate dal ricorrente non fossero manifestamente infondate e che la questione giuridica sottostante fosse sufficientemente complessa da richiedere una discussione approfondita in una pubblica udienza. La decisione di rinviare la causa evidenzia la mancanza di un orientamento consolidato e la necessità di ponderare attentamente gli interessi pubblici in gioco. Il Collegio ha quindi disposto il rinvio a nuovo ruolo per la trattazione pubblica della causa.

Conclusioni

L’ordinanza interlocutoria della Cassazione lascia aperta la questione cruciale sulla sorte del patrimonio enti ospedalieri e sulla sua qualificazione giuridica. La futura sentenza di merito avrà importanti implicazioni per numerosi enti locali e aziende sanitarie in tutta Italia, che si trovano a gestire situazioni simili derivanti dalle stratificate riforme del sistema sanitario. Si attende quindi la decisione della pubblica udienza per avere un chiarimento definitivo su chi sia il legittimo proprietario di questi beni e se possano essere acquisiti per usucapione.

Qual è l’oggetto principale della controversia?
La controversia riguarda il diritto di proprietà su alcuni beni immobiliari (terreni) che originariamente appartenevano a un ente ospedaliero disciolto e che sono ora rivendicati sia da un Comune che da un’Azienda Ospedaliera.

Perché la Corte d’Appello ha dato ragione all’Azienda Ospedaliera?
La Corte d’Appello ha ritenuto che l’intero patrimonio degli enti ospedalieri disciolti fosse soggetto a un vincolo di destinazione al pubblico servizio sanitario imposto per legge fin dal 1974. Di conseguenza, ha qualificato i beni come parte del patrimonio indisponibile dello Stato, rendendoli non commerciabili e non acquisibili per usucapione.

Cosa ha deciso la Corte di Cassazione con questa ordinanza?
La Corte di Cassazione non ha deciso nel merito la controversia. Ha emesso un’ordinanza interlocutoria con cui, riconoscendo la complessità delle questioni sollevate, ha rinviato la causa a una pubblica udienza per un esame più approfondito prima di emettere una sentenza definitiva.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 20493 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 20493 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 21/07/2025

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 15258/2021 R.G. proposto da:

COMUNE DI MONTEFORTE IRPINO, rappresentato e difeso dell’avvocato COGNOME ;

– ricorrente –

contro

AZIENDA RAGIONE_SOCIALE SAN NOME COGNOME, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME

– controricorrente e ricorrente incidentale -nonché contro

REGIONE CAMPANIA, COMUNE COGNOME, AZIENDA SANITARIA LOCALE AVELLINO;

– intimati –

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO DI NAPOLI n. 4138/2020, depositata il 01/12/2020;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 04/06/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

CONSIDERATO CHE:

1. Con atto di citazione ritualmente notificato nei confronti della Regione Campania, dell’Azienda Ospedaliera ‘ San Giuseppe Moscati ‘ di Avellino e della ASL di Avellino, il Comune di Monteforte Irpino riassumeva il giudizio incardinato con precedente ricorso dinanzi al TAR Campania -Napoli, chiedendo al Tribunale di Avellino di disapplicare: a) il decreto del Presidente della Giunta Regionale Campania n.9276 del 04.06.19 96, nella parte in cui erano stati trasferiti all’A.O. ‘G. Moscati ‘ di Avellino alcuni terreni facenti parte del patrimonio del Comune di Monteforte; b) l’atto deliberativo n. 26 del 12 .04.1996 dell’ASL -AV nominato con D.P.G.R.C. n.13430/95 e n. 119/96 Commissario liquidatore delle cessate UU.SS.LL. n. 3 di Atripalda e n.4 di Avellino; c) la deliberazione del D.G. dell’A.O. San Giuseppe COGNOME n. 550 del 15/5/98 e della sua nota del 21.11.1995; dichiarare il diritto del Comune di Monteforte Irpino a vedersi riconosciuto come legittimo proprietario dei beni e terreni in questione, come tali rientranti nel patrimonio del Comune senza vincolo di destinazione, il tutto con vittoria di spese.
A sostegno della sua pretesa, esponeva il Comune che nel 1982, allorquando era stato deciso il trasferimento dei beni dal disciolto Ente Ospedaliero Generale Zonale INDIRIZZO, veniva redatto apposito verbale in cui era stato inventariato il patrimonio mobiliare ed immobiliare che dall’ente ospedaliero transitava al Comune in proprietà, senza alcun vincolo di destinazione, distinto da patrimonio trasferito alla USL; di avere appreso, in data 01.07.1998, che il Presidente della Giunta Regionale della Campania, con il decreto n. 9276 del 04.06.1996, nel costituire il patrimonio della Azienda
Ospedaliera COGNOME di Avellino, sulla base del provvedimento n. 26/95 del Commissario Liquidatore ex UU.SS.LL. nn. 3 e 4, aveva trasferito alla stessa anche alcuni beni da anni sussunti nel patrimonio del Comune di Monteforte; aggiungeva che, pertanto, la delibera con cui tali terreni erano stati trasferiti al patrimonio dell’A.O. San Giuseppe COGNOME era stata emessa in violazione degli artt. 65 e 66 della legge n. 833/78, della L.R. n. 57/80, dell’art. 5 del d.lgs. 502/92, nonché della legge regionale n. 32/94, in violazione dei principi in materia di costituzione di patrimoni pubblici.
Deduceva ancora il Comune che, per i terreni oggetto di causa, non era mai intervenuto alcun provvedimento di ricognizione e di trasferimento dei beni dall’Ente Ospedaliero al Comune ed alla USL, non avendo mai avuto quest’ultima alcun titolo per l’apposit a trascrizione dei beni, e che essa era sempre stata sprovvista del titolo per l’esercizio della proprietà posto che tutte le facoltà erano state sempre esercitate da esso Comune.

Aggiungeva, infine, che i beni in esame, quand’anche ricondotti nella categoria dei beni da reddito con vincolo di destinazione, erano beni patrimoniali usucapibili ai sensi dell’art. 1159 c od. civ.

1.1. Si costituivano in giudizio la Regione Campania, la ASL di Avellino nonché l’Azienda Ospedaliera San INDIRIZZO di Avellino, quest’ultima spiegando domanda riconvenzionale con cui chiedeva la condanna del Comune di Monteforte Irpino al versamento delle somme acquisite dall’ente a decorrere dal 1/1/95 quali redditi provenienti dal cespite con interessi legali e rivalutazione monetaria.

1.2. Il Tribunale di Avellino accoglieva la domanda del Comune di Monteforte Irpino sostenendo che dalla lett. b) dell’art. 66 legge n. 833/1978, unitamente all’assenza di specifica norma che preveda l’attribuzione di tutti i beni degli enti sciolti, si evince che il

trasferimento non comprenderebbe tutti i beni degli enti ospedalieri, anche a prescindere dalla loro effettiva destinazione pregressa, e quindi anche in assenza di un qualsiasi collegamento di carattere funzionale con le competenze attribuite alle UU.SS.LL. dalla stessa legge istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale. Per l’effetto, dichiarava il Comune di Monteforte Irpino proprietario a titolo originario dei beni di cui al DPGR n. 9276 del 04.06.1996.

La sentenza veniva impugnata dall’Azienda Ospedaliera San Giuseppe COGNOME innanzi alla Corte d’Appello di Napoli, che con la sentenza in epigrafe – accoglieva il gravame sostenendo che:

dalla data di entrata in vigore del D.L. n. 264/74 (convertito in legge n. 364/1974), in vista della progettata istituzione del Servizio Sanitario Nazionale con correlata liquidazione dei preesistenti enti ospedalieri, era stato imposto il divieto di alienazione e di costituzione di diritti reali minori sui beni già compresi nel patrimonio degli enti predetti, fino all’entrata in vigore della riforma sanitaria, con espressa previsione che gli atti posti in essere in violazione di tale divieto sono nulli (art. 7, DL n. 264/1974);
con la legge n. 833/1978, istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale, è stata prevista una procedura finalizzata alla rimozione del vincolo di destinazione anzidetto, su proposta dall’assemblea generale della USL, previa autorizzazione del Presidente della Regione e con deliberazione del Consiglio comunale dell’ente locale cui detti beni erano stati in concreto trasferiti; con l’ulteriore vincolo, in ogni caso, che la somma derivante dall’alienazione o trasformazione dei beni svincolati fosse reinvestita per finalità attinenti al Servizio Sanitario Nazionale (cfr. artt. 39 e 40 Legge n. 833/1978).
dal quadro normativo appena riassunto discende che i beni compresi nel patrimonio dei disciolti enti ospedalieri non solo hanno un

vincolo di destinazione impresso dalla legge del 1974, ma non sono suscettibili di possesso ad usucapionem , a prescindere dalla loro effettiva destinazione al pubblico servizio ospedaliero (cfr. Cass. 30720/18).

La suddetta sentenza è impugnata per la cassazione dal Comune di Monteforte Irpino.

Il ricorso, affidato a tre motivi, è illustrato da memoria.

Resiste la Azienda Ospedaliera San INDIRIZZO di Avellino depositando controricorso con ricorso incidentale, affidato ad un unico motivo.

RILEVATO CHE:

Con il primo motivo del ricorso principale si deduce error in iudicando et in procedendo . Violazione e falsa applicazione della disposizione di cui all’art. 7 del D.L. n. 264/1974. Violazione e falsa applicazione della disposizione di cui all’ art. 66 della L. n. 833/1979 in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 ) cod. proc. civ. Omesso esame di un documento decisivo costituito dal verbale del 17.07.1982. Secondo la Corte d’Appello di Napoli, tutti i beni degli enti ospedalieri oggi disciolti, a prescindere dalla loro funzionalità rispetto al pubblico servizio sanitario, sono sottratti al commercio, e quindi inseriti nel patrimonio indisponibile per espressa previsione di legge. In tesi, tale interpretazione delle disposizioni di legge sarebbe errata, in quanto non tiene conto dell’art. 66, comma 2, lett. b) ( recte : comma 3) legge n. 833 del 1978, che prevede l’affidamento alle ASL , e che recita: «È affidata alle unità sanitarie locali la gestione dei beni mobili ed immobili e delle attrezzature destinati ai servizi igienico-sanitari dei comuni e all’esercizio di tutte le funzioni dei comuni e loro consorzi in materia igienico-sanitaria», così stabilendo sul piano gestionale un rapporto diretto tra le USL e i beni e le attrezzature aventi specifiche
destinazioni. Inoltre, il giudice di appello omette la valutazione del verbale del 17.07.1982, con il quale il Comune ha acquisito i beni in questione senza alcun vincolo di destinazione, tant’è che uno è stato trasferito al MEF ed è diventato caserma; altri sono adibiti al taglio boschivo.

Con il secondo motivo si deduce error in iudicando et error in procedendo . Violazione e falsa applicazione della disposizione di cui di cui all’art. 7 del D.L. n. 264/1974. Violazione e falsa applicazione della disposizione di cui all’art. 5 del d.lgs. n. 502/92 e all’art. 26 della L.R. Campania n. 32/94 istitutive delle ASL. Mancanza, contraddittorietà o manifesta illogicità della motivazione nella parte in cui il giudice di seconde cure ritiene sostanzialmente nell’unica argomentazione che lo scioglime nto dell’Ente ospedaliero sia di per sé sufficiente a costituire il patrimonio in capo al soggetto. Osserva il ricorrente che la costituzione del patrimonio vincolato non avviene solo ex lege , ma occorre apposito provvedimento (qual è il DPGR di cui si chiede la disapplicazione).
Con il terzo motivo si deduce error in iudicando . Violazione e falsa della disposizione di cui all’art. 1159 cod. civ. nella parte in cui il giudice d ‘ appello ha ritenuto che i beni in questione hanno un vincolo di destinazione impresso dalla legge e, quindi, non sono usucapibili. Sostiene il ricorrente che anche se si trattasse di beni da reddito con vincolo di destinazione essi sarebbero comunque usucapibili.

Con l’unico motivo del ricorso incidentale, l’ Azienda Ospedaliera San Giuseppe Moscati di Avellino chiede al giudice del rinvio disporsi CTU al fine di determinare l’ammontare del debito del Comune di Monteforte Irpino per l’indebita occupazione degli immobili di cui è causa.

5. In relazione alle censure proposte dal ricorrente, il Collegio non ravvisa l’evidenza decisoria e ritiene opportuna la trattazione in pubblica udienza.

P.Q.M.

La Corte, visto l’art. 375, comma 2, cod. proc. civ., dispone il rinvio a nuovo ruolo della causa per la riassegnazione alla pubblica udienza.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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