Opposizione alla stima: onere della prova e termini

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 25246/2024, ha stabilito un principio fondamentale in materia di espropriazione. In caso di opposizione alla stima dell’indennità, spetta all’ente espropriante, e non al proprietario, l’onere della prova riguardo alla tardività dell’azione. La Corte ha cassato la decisione d’appello che aveva erroneamente ritenuto tardiva l’azione dei proprietari, senza considerare che l’ente non aveva provato l’avvenuta pubblicazione dell’avviso da cui decorre il termine perentorio per l’opposizione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 gennaio 2026 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Opposizione alla Stima: L’Onere della Prova Ricade sull’Ente Pubblico

In materia di espropriazione per pubblica utilità, la determinazione della giusta indennità è spesso fonte di contenzioso. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha chiarito un aspetto cruciale del procedimento di opposizione alla stima, stabilendo a chi spetta l’onere di provare la decorrenza dei termini per agire in giudizio. L’ordinanza n. 25246/2024 della Prima Sezione Civile ha affermato che tale onere grava sull’ente espropriante, non sul proprietario espropriato.

I Fatti del Caso: Una Richiesta di Maggiorazioni Indennitarie

La vicenda trae origine dalla richiesta di due proprietari terrieri di ottenere le maggiorazioni indennitarie previste dalla legge a seguito dell’esproprio di alcuni loro terreni. La Corte d’Appello, riformando la decisione di primo grado che era favorevole ai proprietari, aveva respinto la domanda. Secondo i giudici d’appello, tali maggiorazioni, essendo parte integrante dell’indennità di esproprio, avrebbero dovuto essere richieste attraverso una specifica azione di opposizione alla stima entro un termine perentorio. Poiché i proprietari avevano ammesso di non aver proposto tale opposizione, la loro richiesta era stata giudicata tardiva e quindi inammissibile.

La Decisione della Corte d’Appello e il Ricorso in Cassazione

I proprietari hanno impugnato la sentenza d’appello dinanzi alla Corte di Cassazione, sollevando due motivi di ricorso. Con il secondo, e decisivo, motivo, i ricorrenti hanno lamentato un errore di valutazione da parte della Corte d’Appello. Essi hanno sostenuto di non aver mai ammesso la tardività della loro azione; al contrario, avevano sempre affermato che il termine per proporre opposizione non era mai iniziato a decorrere, poiché l’ente pubblico non aveva mai effettuato la pubblicazione sul Foglio degli Annunzi Legali (FAL) della stima definitiva, adempimento necessario per dare il via al conteggio dei giorni.

Le Motivazioni della Suprema Corte sull’opposizione alla stima

La Corte di Cassazione ha accolto il secondo motivo di ricorso, ritenendolo fondato. Gli Ermellini hanno chiarito che la Corte d’Appello ha travisato le dichiarazioni dei proprietari, interpretandole erroneamente come una confessione di inerzia. In realtà, la difesa dei proprietari era incentrata proprio sulla mancata attivazione del termine decadenziale.

Il punto centrale della decisione risiede nel principio dell’onere della prova. La Suprema Corte ha ribadito che, quando l’ente espropriante eccepisce la tardività dell’iniziativa del proprietario, spetta all’ente stesso dimostrare il fondamento di tale eccezione. In altre parole, è l’amministrazione che deve provare di aver completato tutti gli adempimenti necessari a far decorrere il termine di trenta giorni per l’opposizione, inclusa la pubblicazione dell’avviso di deposito della stima. La “conoscenza legale” dell’indennità, da cui scatta il termine, non può essere presunta, ma deve derivare da atti formali e pubblici.

La Corte ha specificato che il giudice d’appello avrebbe dovuto accertare se la pubblicazione sul FAL fosse effettivamente avvenuta e se fosse stata correlata a un concreto decreto di esproprio. Non avendolo fatto, e avendo basato la propria decisione su una presunta ammissione inesistente, la sentenza è stata viziata.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

La pronuncia ha importanti conseguenze pratiche. Essa rafforza la posizione del cittadino espropriato nei confronti della pubblica amministrazione. Viene stabilito in modo inequivocabile che non è sufficiente per l’ente pubblico affermare genericamente la tardività di un’azione; deve, invece, fornire la prova concreta che il proprietario sia stato messo nelle condizioni legali di conoscere la stima e di poterla impugnare tempestivamente. La mancata osservanza delle formalità di pubblicità da parte dell’ente impedisce che il termine per l’opposizione alla stima inizi a decorrere, mantenendo intatto il diritto del proprietario di agire per ottenere la giusta indennità.

Chi deve dimostrare che il termine per l’opposizione alla stima è scaduto?
Secondo la Corte di Cassazione, l’onere di provare la tardività dell’opposizione e, quindi, l’avvenuta decorrenza del termine, spetta all’ente espropriante che solleva tale eccezione.

La mancata pubblicazione dell’avviso di deposito della stima impedisce la decorrenza del termine per l’opposizione?
Sì. La sentenza chiarisce che il termine di decadenza per l’espropriato decorre dalla “conoscenza legale” dell’indennità definitiva, che si acquisisce solo con la corretta pubblicità legale (ad esempio, sul Foglio Annunzi Legali) correlata a una concreta misura ablativa. In assenza di tale pubblicità, il termine non inizia a decorrere.

Le richieste di indennità aggiuntive, come quelle previste dagli artt. 12 e 17 della L. 865/1971, devono essere fatte tramite l’opposizione alla stima?
Sì, la Corte conferma che anche le maggiorazioni indennitarie e le indennità aggiuntive costituiscono un tutt’uno con l’indennità di espropriazione. Pertanto, la loro richiesta deve essere avanzata mediante il procedimento di opposizione alla stima dinanzi alla Corte d’Appello, quale giudice competente.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 25246 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 25246 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 19/09/2024

sul ricorso 26718/2019 proposto da:

COGNOME NOME e COGNOME NOME, domiciliati ex lege in Roma, presso la cancelleria della CORTE di CASSAZIONE, rappresentati e difesi dall’AVV_NOTAIO COGNOME.

– ricorrenti –

contro

PROVINCIA FORLI’ CESENA, elettivamente domiciliata in Roma, presso lo studio legale RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME

– controricorrente –

avverso la sentenza della CORTE D’APPELLO di BOLOGNA n. 1741/2019 depositata il 28/05/2019;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 11/07/2024 dal AVV_NOTAIO.

RITENUTO IN FATTO

NOME COGNOME e NOME COGNOME ricorrono a questa Corte onde sentir cassare l’impugnata sentenza con la quale la Corte d’Appello di Bologna, in riforma della decisione di primo grado -che in relazione alla vicenda espropriativa che aveva interessato alcuni terreni di loro proprietà aveva pure riconosciuto il diritto dei medesimi a percepire le maggiorazioni indennitarie di cui agli artt. 12 e 17 l. 22 ottobre 1971, n. 865 -ha rigettato le corrispondenti domande in quanto, costituendo le predette maggiorazioni un tutt’uno con l’indennità di espropriazione, gli istanti «avrebbero dovuto far valere il loro diritto al conseguimento delle stesse, mediante opposizione alla determinazione dell’indennità definitiva, operata dalla Commissione Provinciale, nella parte in cui l’Autorità Amministrativa non aveva tenuto conto delle ulteriori somme loro spettanti», in difetto del che, avendo gli stessi interessati ammesso di non aver proposto alcuna opposizione, la domanda non poteva che essere rigettata.
Il mezzo così proposto si vale di due motivi, illustrati con memoria, e resistiti avversariamente da controricorso.

CONSIDERATO IN DIRITTO

2.1. Il primo motivo di ricorso -ricorso, che non si espone al rilievo preclusivo fatto valere in punto di inammissibilità dalla controricorrente in quanto non è diretto al mero riesame dei fatti, e motivo, che parimenti sfugge al medesimo rilievo in quanto è del tutto autosufficiente -con cui si allega la violazione degli artt. 12, 17 e 19 l. 865/1971 perché la Corte d’Appello, nel motivare il pronunciato rigetto, non avrebbe tenuto conto che, non essendovi stata una stima della Commissione preposta, non era predicabile la
necessità di un’opposizione alla stessa, che la causa petendi sottesa alla domanda era intesa a stigmatizzare l’illegittimità del comportamento dell’ente espropriante e che, in ogni caso l’art. 19 l. 865/71, a cagione anche del termine decadenziale ivi previsto, rifuggiva da un’interpretazione estensiva a cui aveva invece acceduto il decidente -è infondato e va pertanto disatteso.

2.2. Il convincimento che, a conforto di ciò, questa Corte ha inteso rinnovare riguardo alla speciale indennità aggiuntiva già prevista dall’art. 17, comma 2, l. 865/1971 in favore dei soggetti ivi menzionati, osservando con sentenza 2693/2018 che la speciale competenza della Corte d’Appello in unico grado, prevista dall’art. 19 l. 865/1971 -applicabile alla specie ratione temporis , ma l’assunto non è destinato a mutare nel vigore dell’art. 54 TUE, come novellato dall’art. 34, comma 37, lett. a), d.lgs. 1° settembre 2011, n. 150 -per l’opposizione alla stima dell’indennità di espropriazione, si estenda anche alla domanda avente ad oggetto il riconoscimento della predetta indennità aggiuntiva, ben si presta a trovare applicazione sia in relazione all’indennità prevista a suo tempo dal medesimo art. 17, comma 1, l. 865/1971 in favore del proprietario diretto coltivatore, in ragione della comune identità di ratio , sia in relazione alla maggiorazione prevista dall’art. 12 l. 865/1971 in favore del proprietario che, coinvolto nella procedura, ceda volontariamente il fondo che ne è oggetto, giacché anche in tal caso, pur se la determinazione della maggiorazione è oggetto di negoziazione, nondimeno l’individuazione dei criteri di determinazione del corrispettivo della cessione volontaria può aversi soltanto in base ai criteri legali e indipendentemente da qualsiasi diversa indicazione proveniente dalla volontà delle parti del contratto di cessione (Cass., Sez. I, 2/04/2007, n. 8217).
2.3. Non è perciò diversamente argomentabile, in relazione all’individuazione della Corte d’Appello come giudice unico del sistema espropriativo, la sussistenza di una persistente competenza tribunalizia, un tempo avallata dalla convinzione che la cessione volontaria del fondo da parte dell’espropriato comportasse l’interruzione del procedimento espropriativo e portasse perciò a riconoscere rispetto a quella dovuta al proprietario, l’autonomia dell’indennità prevista dall’art. 17 l. 865/1971, con la conseguenza che la relativa domanda sarebbe rimasta sottratta alla competenza della corte d’appello, la quale postula che l’indennità sia stata determinata mediante il procedimento previsto dalla l. 865/1971.
Ma questa convinzione ha ora lasciato il passo all’opinione che, pur confermando la natura di negozio traslativo della proprietà, come tale soggetto alla disciplina stabilita dal codice civile per i contratti in generale e per la vendita in particolare, ha tuttavia voluto precisare che la cessione volontaria di cui parla la legge costituisce un contratto di diritto pubblico, stipulato nell’esercizio di potestà pubblicistiche, che si inserisce necessariamente nell’ambito della procedura espropriativa. L’interruzione del procedimento ablatorio, causata dal volontario trasferimento della proprietà che fa seguito all’accettazione dell’indennità offerta dall’espropriante, pur impedendo di attribuire natura autoritativa alla vicenda traslativa, non è pertanto sufficiente a renderla del tutto avulsa dall’esercizio di potestà pubblicistiche, né ad escludere la riconducibilità del corrispettivo ai criteri di liquidazione previsti dalla legge, legittimando quindi l’assunto, che, proprio per la correlazione con l’indennità dovuta al proprietario, la competenza che spetta alla Corte d’Appello in relazione a questa indennità si estenda e comprenda anche le indennità aggiuntive e le maggiorazioni
finalizzate nell’ambito del medesimo procedimento all’equo ristoro del pregiudizio inferto.

Donde, perciò, l’inconferenza dei rilievi esternati con il motivo che, quando non involgono profili argomentativi del tutto extravaganti (la causa petend i da indentificarsi nell’illegittimità del comportamento dell’ente espropriante), non si accordano con il riferito quadro di diritto e si consegnano perciò alla premessa declaratoria di infondatezza.

3.1. Il secondo motivo di ricorso -con cui si allega la violazione degli artt. 115, 112 e 228 cod. proc. civ. perché la Corte d’Appello, nel motivare il pronunciato rigetto, si era indotta a dare atto della mancata proposizione dell’opposizione da parte degli appellati, quantunque essi, in replica all’eccezione di tardività al riguardo opposta dalla controparte, si fossero affrettati a precisare che nessun termine poteva dirsi spirato dal momento che non era stata osservata la formalità della pubblicità sul FAL -è fondato e va pertanto accolto.
3.2. La Corte d’appello – ritenendo correttamente applicabile nella specie il citato art 19 l. 865/1971, sia in punto competenza che in punto termine decadenziale – ha accolto l’eccezione di tardività dell’opposizione alla stima proposta dalla Provincia espropriante sulla base dell’unico rilievo , secondo cui «gli appellati hanno ammesso fin dall’atto introduttivo del giudizio di primo grado, di non aver proposto opposizione alla stima definitiva, nel termine di legge». Per contro, nella prima risposta a tale eccezione (verbale di udienza del 29 novembre 2010), i ricorrenti avevano osservato che, in ogni caso, anche a voler applicare l’art. 19 l. 865/1971, «la domanda non sarebbe tardiva perché il termine dalla stessa prevista decorre dalla data di pubblicazione su FAL che, nel caso de quo, non è mai avvenuta». Tale dichiarazione non risulta presa in alcun modo in
esame dalla Corte d’appello, che ha , pertanto, travisato l’elemento probatorio consistente nella pretesa dichiarazione confessoria degli odierni ricorrenti, derivandone la dedotta violazione dell’art. 115 c od. proc. civ. su di un fatto controverso oggetto di pronuncia, rilevante sub specie della denunciata violazione dell’art. 360 n. 4 , cod. proc. civ. (Cass., Sez. U, 5/03/2024, n. 5792).

3.3. D’altro canto va aggiunto che, qualora l’espropriante eccepisca la tardività dell’iniziativa, in ragione dell’effettuazione della stima amministrativa di detta indennità e della scadenza del termine di trenta giorni dall’inserzione del relativo avviso di deposito, spetta all’ espropriante medesimo di provare il fondamento di tale deduzione, vertendosi in tema di eccezione inerente a fatto preclusivo dell’azione (Cass., Sez. I, 5/06/1992, n. 6959). Ed ancora, si è affermato, in subiecta materia , che la Corte «indebitamente ha ritenuto gravante sull’opponente l’onere di provare il dies a quo della decorrenza dei trenta giorni» (Cass., Sez. I, 18/09/2011, n. 18450). Sarebbe stato, pertanto, necessario, a fronte dell’opposizione alla decadenza proposta dagli espropriati, che la Corte accertasse, con riguardo alla fissazione della data di decorrenza del termine ” ad opponendum “, se il decreto di esproprio seguisse e non precedesse la pubblicazione sul FAL dell’avviso di deposito della stima, atteso che la “conoscenza legale” dell’indennità definitiva, come stimata, dalla quale decorre il termine di decadenza a carico dell’espropriato, non può ritenersi acquisita con la mera pubblicità legale, attraverso il FAL stesso, in difetto di una sua correlazione ad una concreta misura ablatoria, ma può affermarsi soltanto nel momento in cui l’espropriante notifichi il decreto di esproprio, non solo ai proprietari, ma anche agli altri “interessati” ( ex art. 17, secondo comma, il fittavolo, il mezzadro, il colono o il compartecipante) (Cass., Sez. I, 18/09/2011, n. 18450).
In questa sede, la controricorrente Provincia, senza contestare l’opposizione alla decadenza dei ricorrenti, si è limitata ad affermare -genericamente ed in maniera non concludente – che la stima era stata pubblicata presso l’albo pretorio del Comune, ma senza fare riferimento alcuno alla notifica del decreto di esproprio.

Di guisa che la formulata doglianza, non trovando replica alcuna nel ragionamento decisorio, oltre che nelle difese di controparte, non può che reputarsi fondata.

Va accolto perciò il secondo motivo di ricorso e la causa, cassata previamente la sentenza impugnata, va rimessa al giudice a quo per la rinnovazione del giudizio.

P.Q.M.

Rigetta il primo motivo di ricorso, accoglie il secondo motivo di ricorso , cassa l’impugnata sentenza nei limiti del motivo accolto e rinvia la causa avanti alla Corte d’Appello di Bologna che, in altra composizione, provvederà pure alla liquidazione delle spese del presente giudizio.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della I sezione civile il

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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