Onere della prova: spetta alla P.A. dimostrarlo

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 31422/2023, ha stabilito che grava sulla Pubblica Amministrazione l’onere della prova riguardo a fatti che impediscono l’erogazione di contributi pubblici. Nel caso esaminato, una società editoriale si era vista negare i fondi sulla base di un presunto collegamento con un’altra impresa. La Corte ha dichiarato inammissibile il ricorso dell’Amministrazione, confermando che, in assenza di prove concrete del fatto ostativo, il contributo è dovuto, e che nuove prove, come una sentenza penale, non possono essere introdotte per la prima volta nel giudizio di legittimità.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 febbraio 2026 in Diritto Civile, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Onere della prova: la P.A. deve dimostrare i fatti impeditivi dei diritti dei cittadini

La recente sentenza della Corte di Cassazione n. 31422/2023 offre un importante chiarimento sul principio dell’onere della prova nei rapporti tra Pubblica Amministrazione e cittadini, in particolare quando si tratta di erogazione di contributi pubblici. La Corte ha ribadito un principio fondamentale: se l’Amministrazione nega un beneficio economico sostenendo l’esistenza di una condizione ostativa, è l’Amministrazione stessa a doverne fornire piena dimostrazione. Approfondiamo la vicenda e le conclusioni dei giudici.

I Fatti del Caso: Contributi all’Editoria Negati

Una società editoriale, in liquidazione e successivamente fallita, aveva richiesto i contributi statali previsti dalla legge per l’editoria. La Presidenza del Consiglio dei Ministri aveva negato l’erogazione, sostenendo che esistesse un collegamento tra la società richiedente e un’altra impresa che già beneficiava degli stessi contributi, una situazione vietata dalla normativa.

Sia il tribunale di primo grado che la Corte d’Appello avevano dato ragione alla società, evidenziando come l’Amministrazione non avesse fornito prove concrete di tale collegamento. La difesa della P.A. si basava su un parere dell’AGCOM, definito “perplesso” dagli stessi giudici, e su indagini penali in corso, elementi ritenuti insufficienti a dimostrare la sussistenza della condizione impeditiva.

L’Amministrazione ha quindi presentato ricorso in Cassazione, lamentando un’errata applicazione delle regole sull’onere probatorio e il mancato rilievo dato agli sviluppi del procedimento penale, che nel frattempo si era concluso con una sentenza di condanna.

La Decisione della Corte di Cassazione e l’Onere della Prova

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso della Pubblica Amministrazione inammissibile, confermando le decisioni dei giudici di merito. La sentenza si fonda su due pilastri argomentativi: la corretta ripartizione dell’onere della prova e i limiti invalicabili del giudizio di legittimità.

I giudici hanno chiarito che il diritto ai contributi per l’editoria configura un diritto soggettivo. Di conseguenza, si applica pienamente la regola generale dell’art. 2697 del codice civile: chi fa valere un diritto (la società) deve provare i fatti che ne sono a fondamento (i requisiti per accedere ai contributi), mentre chi contesta tale diritto eccependo un fatto impeditivo (l’Amministrazione) deve provare l’esistenza di quest’ultimo. Affermare un “collegamento” senza dimostrarlo non è sufficiente a negare il diritto.

Le Motivazioni

Il rigetto del ricorso si basa su un’analisi rigorosa dei motivi presentati dall’Amministrazione.

Inammissibilità del Primo Motivo: Chi Accusa Deve Provare

La Cassazione ha giudicato il primo motivo di ricorso, relativo all’onere della prova, del tutto distonico rispetto al quadro giuridico delineato dalla Corte d’Appello. Quest’ultima aveva correttamente inquadrato il rapporto tra la società e l’Amministrazione come un rapporto paritetico di credito-debito sorto per legge. In tale contesto, il parere dell’AGCOM, per quanto obbligatorio, è un atto interno al procedimento amministrativo, un parere tecnico ausiliario che non sposta l’onere probatorio nel successivo giudizio civile. L’Amministrazione non può nascondersi dietro la “perplessità” di un organo tecnico per sottrarsi al suo dovere di provare i fatti che oppone al diritto del privato.

Inammissibilità del Secondo Motivo: I Limiti del Giudizio di Cassazione

Anche il secondo motivo, con cui si lamentava la mancata valutazione degli esiti del procedimento penale, è stato dichiarato inammissibile. La Corte ha evidenziato diverse criticità:

1. Errata censura: Il motivo criticava la sentenza d’appello per non aver considerato fatti non ancora cristallizzati in una sentenza definitiva al tempo di quel giudizio.
2. Confusione tra errore di diritto e vizio di motivazione: Il ricorso, pur denunciando violazioni di legge, mirava in realtà a ottenere un riesame del merito della vicenda e della valutazione delle prove, attività preclusa nel giudizio di legittimità.
3. Introduzione di nuove prove: Il tentativo di produrre la sentenza penale di condanna, emessa dopo la decisione d’appello, è stato respinto. La Corte ha spiegato che il cosiddetto factum superveniens (fatto sopravvenuto) può essere eccezionalmente considerato in Cassazione solo se è certo, non contestato e non richiede alcuna attività di accertamento fattuale. In questo caso, non era nemmeno provato che la sentenza fosse passata in giudicato, e la sua valutazione avrebbe comunque richiesto un’indagine di merito, trasformando la Cassazione in un terzo grado di giudizio.

Conclusioni

La sentenza n. 31422/2023 riafferma con forza il principio di legalità e di certezza del diritto nei rapporti tra P.A. e cittadini. L’onere della prova non può essere eluso attraverso supposizioni, pareri dubitativi o il rinvio a procedimenti esterni non ancora definiti. La Pubblica Amministrazione, quando agisce come parte in un giudizio civile, è soggetta alle stesse regole processuali di chiunque altro: chi eccepisce un fatto ostativo a un diritto altrui ha il dovere di provarlo in modo completo e incontrovertibile. Questa decisione tutela il cittadino e l’impresa da dinieghi arbitrari, garantendo che i diritti soggettivi riconosciuti dalla legge possano essere negati solo sulla base di prove concrete e non di semplici sospetti.

A chi spetta l’onere della prova se la Pubblica Amministrazione nega un contributo sostenendo l’esistenza di un fatto impeditivo?
Secondo la sentenza, l’onere della prova grava interamente sulla Pubblica Amministrazione. Se il cittadino o l’impresa dimostra di possedere i requisiti positivi per ottenere il contributo, spetta all’Amministrazione dimostrare in modo inequivocabile l’esistenza del fatto ostativo che ne giustifica il diniego, come ad esempio un collegamento vietato con altre società.

È possibile produrre una nuova sentenza di condanna penale per la prima volta in Cassazione per dimostrare un fatto?
No, la Corte di Cassazione ha stabilito che non è ammissibile. La produzione di nuove prove, come una sentenza penale sopravvenuta (factum superveniens), è eccezionalmente consentita solo se il fatto che si vuole provare è certo, non richiede ulteriori accertamenti e la sua rilevanza è immediata. Nel caso di specie, mancava la prova del passaggio in giudicato della sentenza e la sua valutazione avrebbe richiesto un’indagine di merito, attività preclusa nel giudizio di legittimità.

Qual è la natura giuridica del diritto ai contributi per l’editoria previsti dalla legge?
La sentenza conferma che il diritto a percepire i contributi previsti dalla legge per l’editoria ha natura di diritto soggettivo. Questo significa che non si tratta di un interesse legittimo soggetto a valutazione discrezionale della P.A., ma di un vero e proprio diritto che sorge direttamente dalla legge, creando un rapporto di debito-credito tra l’Amministrazione e l’impresa avente diritto.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 31422 Anno 2023

Civile Sent. Sez. 1 Num. 31422 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 13/11/2023

1. Con contrapposti ricorsi per cassazione la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, in via principale, ed il RAGIONE_SOCIALE in liquidazione, in via incidentale, impugnano la sentenza in atti con la quale la Corte d’Appello di Roma, a definizione del contenzioso arbitrale insorto tra loro in merito all’erogazione dei contributi previsti in favore delle imprese editrici ai sensi della l. 7 agosto 1990, n. 250, ha rigettato l’appello della parte pubblica ed ha confermato le determinazioni assunte dal giudice di primo grado che, nell’accogliere la domanda attrice, aveva fatto rilevare come nella specie non fosse stata provata la ricorrenza della condizione ostativa enunciata dall’art. 3, comma 11ter , l. 250/1990 ovvero il collegamento della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE con altra impresa richiedente la medesima contribuzione.
Respinta inizialmente l’eccezione di estinzione del giudizio sollevata dal Fallimento sul rilievo che il giudizio, interrottosi ex lege per effetto della relativa dichiarazione, non era stato riassunto nel termine trimestrale dell’art. 305 cod. proc. civ. -e ciò perché il RAGIONE_SOCIALEto non aveva dato prova che la controparte avesse avuto legale conoscenza dell’evento, si ché costituendosi esso aveva dato seguito alla prosecuzione del giudizio -il giudice d’appello, riprendendo le argomentazioni della sentenza di primo grado, non censurate in parte qua in modo specifico, ha inteso rimarcare che, costituendo l’assenza di collegamento condizione impeditiva dell’erogazione, l’onere di fornirne la prova facesse carico all’amministrazione appellante e, dunque, non era rimeditabile l’approdo della sentenza di primo grado che aveva giudicato insufficienti gli esiti
dell’istruttoria svolta dall’RAGIONE_SOCIALE, tradottisi nell’espressione di un parere perplesso evidenziante una sola potenziale situazione impediente. Né a giudizio del decidente poteva in tal guisa ascriversi rilievo agli accertamenti in corso da parte dell’autorità giudiziaria penale ed ai provvedimenti di sequestro eseguiti in danno di società facenti parte del medesimo RAGIONE_SOCIALE, trattandosi di atti relativi a procedimento in relazione al quale nulla era dato sapere in ordine al vaglio dibattimentale.
La cassazione di detta sentenza è stata chiesta da entrambe le parti, dalla RAGIONE_SOCIALE sulla scorta di due motivi e dal RAGIONE_SOCIALEto RAGIONE_SOCIALE sulla scorta di tre motivi seguiti da memoria.

La causa inizialmente chiamata in trattazione camerale con ordinanza interlocutoria 11304/2023 è stata rimessa all’odierna trattazione in pubblica udienza.

Requisitorie scritte del AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO che ha concluso per l’accoglimento del ricorso principale e per il rigetto del ricorso incidentale.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Quantunque le doglianze rassegnate dal ricorrente incidentale con il proprio ricorso rivestano carattere pregiudiziale rispetto all’esame delle doglianze riportate dal ricorso principale -censurandosi la decisione impugnata nella parte in cui ha respinto l’eccezione di estinzione del giudizio per tardiva riassunzione a seguito dell’interruzione ex lege dovuta al fallimento e giudicato, viceversa, ammissibile l’appello della parte pubblica -il carattere condizionato che occorre riconoscerle, in vista del fatto che all’esito della lite il deducente è risultato in definitiva vittorioso e non può avere interesse ad una diversa motivazione (Cass., Sez. IV, 14/10/2014,
n. 21652), consente di differirne l’esame una volta esaurito lo scrutinio sul ricorso principale, in piana applicazione del principio secondo cui «il ricorso incidentale proposto dalla parte totalmente vittoriosa nel giudizio di merito, che investa questioni preliminari di merito o pregiudiziali di rito … ha natura di ricorso condizionato all’accoglimento del ricorso principale, indipendentemente da ogni espressa indicazione di parte, sicché, laddove le medesime questioni pregiudiziali di rito o preliminari di merito siano state oggetto di decisione esplicita o implicita da parte del giudice di merito, tale ricorso incidentale va esaminato dalla Corte solo in presenza dell’attualità dell’interesse, ovvero unicamente nell’ipotesi della fondatezza del ricorso principale» (Cass., Sez. U, 25/03/2013, n. 7381).
3.1. Tanto premesso, il ricorso -alla cui scrutinabilità non fanno ombra l’improcedibilità e l’inammissibilità dedotte dalla controparte, l’una, perché l’art. 369 cod. proc. civ. non prevede a carico del ricorrente un onere di esibizione, l’altra perché del difetto di specificità e del rilievo meritale dei motivi si potrà meglio discorrere all’occorrenza -deduce con il primo motivo la nullità della sentenza per violazione degli artt. 342, 112 e 132 cod. proc. civ. La Corte d’Appello, rileva la ricorrente, aveva giudicato privo di specificità il secondo motivo di appello ancorché esso fosse volto a censurare l’affermazione operata dalla sentenza di primo grado secondo cui era onere dell’Amministrazione convenuta provare la sussistenza della condizione impediente dell’art. 3, comma 11ter , l. 250/1990, quando al contrario il parere dell’RAGIONE_SOCIALE non era surrogabile, trattandosi di un parere tecnico -obbligatorio e vincolante -che nella specie non era stato dato in termini di certezza, ma solo dubitativi.
3.2. Il motivo è affetto da pregiudiziale inammissibilità non confrontandosi con le ragioni della decisione.

Per vero la Corte d’Appello, confermando sul punto l’assunto tribunalizio, ha ribadito il convincimento, frutto della considerazione che contributi previsti dall’art. 3 l. 250/1990, recante provvedimenti per l’editoria, configurino diritti soggettivi in capo agli editori in relazione ad un credito derivante da un’obbligazione pubblica direttamente posta dalla legge a tutela degli interessi economici dei medesimi editori (Cass., Sez. I, 25/06/2009, n. 14895), che, atteggiandosi la relazione tra chi esercita un diritto e chi vi si oppone come un rapporto giuridico perfetto, la ripartizione dell’onere della prova debba avvenire in conformità ai principi dell’art. 2697 cod. civ., di guisa che, a fronte dei fatti costitutivi del diritto compendiati nell’allegazione delle condizioni positive per essere ammessi a fruire delle provvidenze, la prova dei fatti impeditivi, consistenti tra l’altro nella sussistenza delle condizioni ostative indicate dall’art. 3, comma 11ter , l. 250/1990, non possa che far carico alla parte obbligata ovvero alla RAGIONE_SOCIALE convenuta in giudizio.
3.3. Ora, rispetto a questo chiaro quadro di principio, la tesi della ricorrente è del tutto distonica. Nell’opporre, infatti, la ricostruzione operata dai decidenti, essa insiste su un aspetto della vicenda che, stante la relazione perfetta corrente tra la parti, si colloca al di fuori di questo schema agendo su di un fatto estraneo ad esso, inidoneo perciò ad incidere sui diritti e sugli obblighi delle parti. E’ ben vero, in altre parole, che anche alla luce delle disposizioni recate dal d.P.R. 25 novembre 2010, n. 223, regolamentanti, tra l’altro, le attività istruttorie sottese all’erogazione dei contributi, l’art. 5, comma 3, fa obbligo all’Amministrazione convenuta di richiedere all’RAGIONE_SOCIALE l’attestazione di conformità degli assetti societari alla normativa
vigente, nonché l’attestazione dell’assenza di situazioni di controllo e/o collegamento, ma è evidente che l’Autorità, agendo in questa veste quale organo tecnico ausiliario dell’Amministrazione convenuta, non ha alcun rapporto diretto con l’impresa richiedente, il cui unico interlocutore è appunto detta Amministrazione e non l’organo tecnico di cui essa si avvale, che ai suoi occhi – e vieppiù alla stregua del fatto che quello tra sé e l’Amministrazione obbligata è un rapporto di per sé perfetto -è nulla di più che un terzo estraneo.
Ne discende, per logica conseguenza, che allorché il motivo si attarda nel sostenere che il carente parere dell’RAGIONE_SOCIALE costituirebbe condizione impediente all’accoglimento della richiesta di contribuzione, non solo oppone, come bene ha detto il AVV_NOTAIO un fatto, la cui prova che «non può che essere impost(a) al soggetto che da tale fatto impeditivo trae vantaggio», ma fa valere un argomento che non “vede” le ragioni sviluppate dalla sentenza impugnata e che come tale non può che essere dichiarato inammissibile.
4.1. Il secondo motivo di ricorso deduce la nullità della sentenza per violazione degli artt. 132, 112 , 116 e 295 cod. proc. civ. La Corte d’Appello, rileva il ricorrente, respingendo il terzo motivo di appello, ha ritenuto non provata la ricordata circostanza impediente, ancorché essa potesse, al contrario, ritenersi provata alla luce degli sviluppi fatti segnare dal procedimento penale in corso presso il Tribunale di Firenze, che aveva evidenziato l’illecita percezione anche da parte della richiedente delle contribuzioni in parola per gli anni compresi tra il 2005 ed il 2009, circostanza, questa, ignorata dal decidente che aveva omesso di motivare sul punto, ma in prosieguo esplicitamente accertata dalla medesima autorità giudiziaria con la sentenza allegata al ricorso nel frattempo intervenuta.
4.2. Il motivo è pregiudizialmente inammissibile vuoi perché non si allinea all’esatto tenore del decisum , atteso che la Corte d’Appello, lungi dall’ignorare il punto, ne ha espressamente disconosciuto ogni inferenza decisoria, spiegandone le ragioni con la considerazione che «trattasi di atti relativi a procedimento penale in corso in relazione al quale nulla è allegato circa l’esito del vaglio dibattimentale», censurando al riguardo anche la condotta processuale del deducente che non aveva depositato la comparsa conclusionale e nulla aveva dunque dedotto circa gli sviluppi di tale procedimento penale; vuoi perché la doglianza, pur rubricando un nutrito elenco di violazioni di legge, si astiene tuttavia dall’illustrarne in relazione a ciascuna di esse il contenuto mediante specifiche, intellegibili ed esaurienti argomentazioni volte segnatamente a dimostrare in qual modo determinate affermazioni in diritto contenute nella sentenza impugnata debbano ritenersi in contrasto con le indicate norme regolatrici della fattispecie o con l’interpretazione delle stesse fornite dalla giurisprudenza di legittimità; vuoi perché, sebbene il motivo faccia appello alla nullità della sentenza, n’è oggetto non un vizio di motivazione omessa -come potrebbe indurre a credere, pur in difetto di ogni specifica considerazione, il richiamo in rubrica all’art. 132 cod. proc. civ.; e ciò a tacere del fatto che l’art. 132 cod. proc. civ. è norma dal contenuto alquanto differenziato -, ma un vizio di insufficiente motivazione, addebitandosi alla sentenza impugnata di non aver tenuto in debito rilievo i fatti emergenti in sede penale e, dunque, la doglianza declina in veste di errore di diritto un vizio motivazionale per di più facendo appello a categorie cassatorie ormai oblsolete ed inoltre, come bene ha detto il AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO, impinge nella valutazione di profili fattuali della vicenda che non è compito di questa Corte sottoporre a revisione.
4.3.1. Né a ciò, crede il collegio, che si possa porre riparo alla stregua dell’avvenuta produzione in questa sede di legittimità della sentenza di condanna adottata dal Tribunale di Firenze in relazione alla percezione illecita delle predette contribuzioni negli anni compresi tra il 2005 ed il 2009 da parte di imprese editoriali facenti parte del medesimo RAGIONE_SOCIALE societario. Sebbene il AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO, nel giudicare rilevante tale produzione, ai fini di una rivalutazione del merito della vicenda da attuarsi in sede di rinvio, abbia ritenuto che a ciò non osti il dettato dell’art. 372 cod. proc. civ., il cui rigore, se debitamente temperato, così come non si oppone alla rilevanza cassatoria dello ius superveniens , del pari non dovrebbe opporsi a riconoscere analoga rilevanza anche al factum superveniens , si impone tuttavia di osservare che siffatto indirizzo è venuto a trovare, anche di recente, conferma in relazione ad un fatto successivo alla conclusione del giudizio di merito, che risulta certo e determinato. Nel caso deciso, infatti, da Cass. 26757/2020, che in relazione ad una controversia diretta a riconoscere la responsabilità risarcitoria dello Stato per mancata o tardiva trasposizione, da parte dello Stato, dell’art. 12, paragrafo 2, della Direttiva 2004/80/CE, in tema di indennizzo in favore delle vittime di reati intenzionali violenti, ha ritenuto deducibile, in sede di legittimità, la sopravvenuta erogazione del beneficio di cui alla l. 7 luglio 2016, n. 122. La Corte, riprendendo un orientamento che in passato si era formato in relazione alla producibilità in sede di legittimità del decreto di esproprio, ha spiegato che un troppo spinto formalismo non può impedire, in nome del superiore interesse alla ragionevole durata del processo, di prendere cognizione in sede di legittimità dei fatti sopravvenuti incidenti sul processo che, diversamente potrebbero essere valutati solo in sede di rinvio, «ove in esso, beninteso, non si ponga questione alcuna di accertamento del fatto medesimo, così da mantenere intatti nella loro natura e funzione i
poteri del giudice di legittimità, nonchè struttura e morfologia del giudizio di cassazione».

4.3.2. Questa condizione -che nel caso deciso da Cass. 26757/2020 ha consentito di adottare una pronuncia di merito ex art. 384, comma 2, cod. proc. civ. -nella specie che ne occupa fa, tuttavia, palesemente difetto.

Non è dato, infatti, sapere se la sentenza di che trattasi sia passata in cosa giudicata, si che il fatto su cui essa ha statuito possa ritenersi definitivamente accertato; ma non è dato neppure di comprendere, perché l’illustrazione del motivo che pure insiste sul punto si astiene dal fornire al riguardo qualsiasi ragguaglio minimamente rappresentativo, in che modo la predetta pronuncia possa comportare l’emenda probatora alla tesi della parte pubblica, in grado di giustificare una rivalutazione della vicenda in sede di rinvio. Il che, escludendo che, perciò, «non si ponga questione alcuna di accertamento del fatto medesimo», porta conseguentemente a concludere che l’applicazione questo indirizzo alla specie de qua finirebbe per tradirne gli scopi, perché lungi dall’assicurare una più sollecita definizione del giudizio, imporrebbe un suo prolungamento a mezzo dell’instaurando giudizio di rinvio.
4.3.3. E poi appena il caso di notare che la portata di siffatto precedente, rimasto peraltro isolato, è stata considerevolmente ridimensionata -così pure smentendo il presupposto per una remissione della questione alle SS.UU. -da Cass. 21355/2022 dell’avviso, come si legge in motivazione, che l’analogia tra factum superveniens e ius superveniens ipotizzata da Cass. 26757/2020 non trova il conforto dei precedenti invocati, autorizzando questi «non l’allegazione per la prima volta in sede di legittimità di fatti, bensì la loro mera rilevazione, che è cosa diversa, trattandosi sostanzialmente di rilevare l’efficacia di fatti estintivi già
pacificamente risultanti ex actís sebbene sopravvenuti dopo l’introduzione della lite, in sostanziale aderenza al principio che verrà poi consacrato da Cass. S.U. n. 10531/13 con riferimento alle eccezioni in senso lato».

Il ricorso principale va dunque dichiarato inammissibile. Il ricorso incidentale, resta conseguentemente assorbito.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

Non è dovuto il raddoppio del contributo unificato ai sensi del dell’art. 13, comma 1quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 perché le Amministrazione dello Stato ne sono esenti (Cass., Sez. IV, 29/09/2020, n. 20682; Cass., Sez. VI-IV, 29/01/2016, n. 1778; Cass., Sez. III, 14/03/2014 n. 5955).

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso principale ed assorbito l’incidentale; condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio che liquida in favore di parte resistente in euro 10200,00, di cui euro 200,00 per esborsi, oltre al 15% per spese generali ed accessori di legge.

Cosi deciso in Roma nella camera di consiglio della I sezione civile il giorno 27.9.2023.

Il relatore Il Presidente

Dott. NOME COGNOME Dott. NOME COGNOME

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