Occupazione suolo pubblico: notifica nulla e rinvio

Una società edilizia si opponeva alla richiesta di un canone per l’occupazione di suolo pubblico da parte di un Comune, sorta al termine di lavori di ristrutturazione di una piazza. Dopo la soccombenza nei primi due gradi di giudizio, la società ricorreva in Cassazione. La Suprema Corte, tuttavia, non ha deciso nel merito la questione della debenza del canone. Ha invece emesso un’ordinanza interlocutoria con cui ha rinviato la causa a una nuova udienza, avendo riscontrato un vizio procedurale: la mancata regolare notifica della data dell’udienza al difensore della società ricorrente, a tutela del diritto di difesa.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 23 agosto 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Occupazione Suolo Pubblico: Quando un Vizio di Notifica Ferma la Cassazione

L’occupazione suolo pubblico è una tematica che interseca diritto amministrativo e civile, generando spesso contenziosi tra imprese e pubbliche amministrazioni. Un’ordinanza interlocutoria della Corte di Cassazione ci offre lo spunto per analizzare non il merito di una di queste dispute, ma un aspetto procedurale fondamentale: il diritto di difesa. Il caso riguarda un’impresa edile e un Comune, ma la decisione finale si concentra su un vizio di notifica, imponendo un rinvio della causa.

I Fatti: Dalla Ristrutturazione della Piazza alla Causa in Tribunale

La vicenda ha origine da un progetto di riqualificazione urbana. Una società edilizia, proprietaria di una porzione di una piazza, ottiene nel 1997 una concessione edilizia per la sua ristrutturazione, nell’ambito di un Piano Particolareggiato. I lavori si protraggono e la società ottiene una proroga per la loro ultimazione.

Al termine dei lavori, il Comune presenta il conto: una richiesta di pagamento di oltre 130 milioni di vecchie lire per l’occupazione suolo pubblico nel periodo successivo alla scadenza della proroga. La società si oppone, sostenendo che il canone non sia dovuto. La questione transita prima davanti al giudice amministrativo (TAR e Consiglio di Stato), che declina la propria giurisdizione, per poi approdare al Tribunale civile.

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello danno ragione al Comune. Secondo i giudici di merito, l’unico termine autorizzato per i lavori era quello della proroga. Per continuare l’occupazione, la società avrebbe dovuto presentare una specifica istanza, cosa che non aveva fatto. La convenzione urbanistica originaria, secondo le corti, non era sufficiente a giustificare un’occupazione prolungata senza un’autorizzazione esplicita.

La Controversia sull’Occupazione Suolo Pubblico in Cassazione

L’impresa edile non si arrende e ricorre in Cassazione. Nel suo unico motivo di ricorso, contesta la decisione della Corte d’Appello su più fronti. Sostiene che i giudici avrebbero violato il principio di separazione delle giurisdizioni, interpretando clausole contrattuali che avrebbero dovuto essere valutate diversamente. Inoltre, lamenta che il termine previsto nella concessione edilizia non poteva estendersi alla diversa questione della tassa di occupazione suolo pubblico, materia coperta da riserva di legge e non derogabile da un atto amministrativo monocratico.

Le Motivazioni della Decisione

Contrariamente alle aspettative, la Corte di Cassazione non entra nel vivo della questione. Non stabilisce se il canone fosse dovuto o meno, né analizza la corretta interpretazione della convenzione urbanistica. La sua decisione è di natura puramente processuale. I giudici supremi, infatti, rilevano d’ufficio un vizio insanabile nel procedimento: la comunicazione che fissava la data dell’udienza in camera di consiglio non era stata regolarmente notificata al difensore della società ricorrente. Questo vizio lede in modo diretto il diritto di difesa, un principio cardine del nostro ordinamento. Senza una corretta notifica, l’avvocato e la parte che assiste non sono messi in condizione di partecipare pienamente al giudizio. Di conseguenza, la Corte non può fare altro che dichiarare la nullità e disporre che la causa venga rinviata a nuovo ruolo.

Le Conclusioni: Diritto di Difesa e Proseguo del Giudizio

L’ordinanza in esame è un chiaro monito sull’importanza del rispetto delle regole procedurali. Anche di fronte a complesse questioni di diritto sostanziale, come quella relativa all’occupazione suolo pubblico, il corretto svolgimento del processo e la garanzia del contraddittorio sono presupposti imprescindibili per una giusta decisione. La vicenda, quindi, non si conclude. La questione sulla debenza del canone resta aperta e sarà oggetto di una nuova udienza davanti alla Suprema Corte. Solo allora si saprà se la tesi della società o quella del Comune prevarrà nel merito.

Perché la Corte di Cassazione ha rinviato la causa?
La Corte ha rinviato la causa a una nuova udienza perché ha riscontrato un vizio procedurale: la comunicazione con la data dell’udienza non era stata regolarmente notificata all’avvocato della società ricorrente, ledendo così il suo diritto di difesa.

La Corte ha stabilito se il canone per l’occupazione del suolo pubblico fosse dovuto?
No, la Corte non si è pronunciata sul merito della questione. La sua decisione è stata un’ordinanza interlocutoria che ha affrontato unicamente l’aspetto procedurale della mancata notifica, senza decidere chi avesse ragione riguardo al pagamento del canone.

Cosa accadrà adesso al processo?
La causa è stata “rinviata a nuovo ruolo”. Questo significa che verrà fissata una nuova data per la trattazione davanti alla Corte di Cassazione. In quella futura udienza, le parti potranno discutere nuovamente la questione e la Corte potrà finalmente decidere nel merito.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 20302 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 20302 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 20/07/2025

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso n. 4179/2020 R.G., proposto da:

RAGIONE_SOCIALE di COGNOME RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappres. p.t., rappresentata e difesa dall’avv. NOME COGNOME per procura speciale in atti;

-ricorrente-

-contro-

COMUNE DI VERGATO, in persona del legale rappres. p.t;

-intimato- avverso la sentenza n. 2156/2019 della Corte d’Appello di Bologna, pubblicata in data 19.07.2019;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 31.01.2025 dal Cons. rel., dott. NOME COGNOME

RILEVATO CHE

Con citazione notificata il 16.11.2005, la RAGIONE_SOCIALE conveniva innanzi al Tribunale di Bologna il Comune di Vergato, per far accertare, in via principale, la non debenza del canone per l’occupazione di parte della INDIRIZZO in Vergato, per il periodo sino al 9.10.2000 o al 31.8.2000; in subordine, chiedeva l’accertamento della violazione, da parte del Comune convenuto, dei patti contenuti nell’atto d’acquisto del 6.6.96, con condanna del Comune alla riconsegna dell’immobile e al risarcimento dei danni.
Al riguardo, l’attrice assumeva che: nel 1997 le era stata rilasciata una concessione edilizia per la ristrutturazione urbanistica di una piazza di Vergano, in ordine ad una porzione di cui era proprietaria dal 1996, nell’ambito di un Piano Particolareggiato di iniziativa pubblica; aveva chiesto la proroga del termine per l’ultimazione dei lavori fino al 31.3.2000; il Comune di Vergato aveva determinato l’importo di lire 130.356.000 per l’occupazione del suolo pubblico per il periodo 1.2.2001-12.4.2001 (data in cui era stata comunicata l’ultimazione dei lavori e sgomberata la piazza); avverso tale provvedimento era stato proposto ricorso al Tar, che aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, con sentenza confermata dal Consiglio di Stato.
Con sentenza del 21.1.2016 il Tribunale rigettava le domande, osservando che il Comune convenuto non aveva mai concesso alcun diritto sul suolo pubblico all’attrice, la quale non aveva mai presentato istanze con indicazione dell’area, delle finalità e del periodo.

Con sentenza del 19.7.2019, la Corte territoriale rigettava l’appello della RAGIONE_SOCIALE, osservando che: l’unico provvedimento relativo al termine autorizzato dal Comune era quello di proroga per l’ultimazione dei lavori, dal 29.2.2000 al 31 marzo 2000; la prima concessione edilizia contemplava la

necessità dell’autorizzazione per l’occupazione del suolo pubblico; la concessione in sanatoria del 31.12.99 aveva prescritto la consegna della sola piazza pubblica entro il 29.2.2000, termine poi prorogato, come detto; tale concessione costituiva il presupposto per stabilire la gratuità o l’onerosità della suddetta occupazione, e non era stata impugnata; non era fondata la tesi secondo cui la genesi dei rapporti tra le parti era la Convenzione afferente al PPIP, con la conseguenza che rilevavano i termini da essa previsti in ordine alla questione in esame; peraltro, i lavori erano stati ultimati nell’aprile del 2000, mentre il Comune aveva ben chiarito alla società che per l’eventuale continuazione dell’occupazione avrebbe dovuto presentare apposita istanza, né rilevando l’eventuale responsabilità dell’impresa che stava realizzando i lavori per conto dell’attrice; parimenti infondato era il motivo d’appello, formulato in subordine, relativo all’inosservanza del contratto tra le parti, riconducibile alla convenzione urbanistica tra esse stipulata, in quanto, come detto, l’unico termine autorizzato dal Comune era quello di proroga dei lavori al 31.3.2000.
La RAGIONE_SOCIALE ricorre in cassazione avverso la suddetta sentenza con unico motivo. Non si è costituito il Comune di Vergato.

RITENUTO CHE

L’unico motivo denunzia violazione del principio della giurisdizione del Giudice ordinario in ordine all’interpretazione ed applicazione di clausole di contratti non riservati alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ex art. 11 l. n. 241/1990, nonché violazione degli artt. 5 l. n. 2248/ 1865 all. E, 21 septies l. 24/90, 23 Cost., 1372 c.c., nonché omesso esame di fatto decisivo, per non aver la Corte d’appello tenuto conto: del fatto che il termine previsto dalla concessione edilizia del 31.12.99 non avrebbe potuto estendersi oltre l’ambito urbanistico ed incidere sulla diversa questione della tassa d’occupazione, considerando altresì che le sanzioni erano
soggette alla riserva di legge costituzionale, non estensibili in via analogica; che la concessione del 31.12.1999, in quanto proveniente da organo monocratico, non avrebbe potuto derogare ad un atto consiliare.

La causa è da rinviare a nuovo ruolo.

Invero, dagli atti emerge che la comunicazione della fissazione dell’udienza camerale non risulta regolarmente eseguita al difensore della parte ricorrente.

P.Q.M.

La Corte rinvia la causa a nuovo ruolo.

Così deciso nella camera di consiglio del 31 gennaio 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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