Occupazione senza titolo: Cassazione chiarisce i limiti

Una società che effettuava una occupazione senza titolo di un’area demaniale sul lago si è vista respingere il ricorso dalla Corte di Cassazione. La Corte ha confermato la decisione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, chiarendo che il ricorso per cassazione non può essere utilizzato per una rivalutazione dei fatti, ma solo per verificare la corretta applicazione della legge. La sentenza sottolinea l’impossibilità di gestire un bene demaniale senza una formale concessione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 31 ottobre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Occupazione Senza Titolo di Area Demaniale: La Cassazione Fa il Punto

La gestione dei beni demaniali è una questione di grande rilevanza, specialmente quando si tratta di aree di pregio naturalistico come le sponde dei laghi. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha riaffermato un principio fondamentale: l’occupazione senza titolo di un bene pubblico è illegittima e non può essere sanata da accordi privati. Approfondiamo questa importante decisione, che offre spunti cruciali per operatori del settore e cittadini.

I Fatti del Caso

Una società commerciale si trovava a gestire un complesso immobiliare situato su un’area demaniale lungo la riva di un noto lago. Nonostante avesse presentato istanza per ottenere una regolare concessione, sia la Regione che il Comune competente avevano espresso parere negativo, rilevando proprio l’occupazione abusiva dell’area.

La società aveva impugnato questi provvedimenti davanti al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (TSAP), sostenendo la legittimità della propria posizione. Il TSAP, tuttavia, aveva respinto tutti i ricorsi, basando la propria decisione su verbali e atti che attestavano come la società gestisse il complesso senza alcuna autorizzazione amministrativa, ma solo in virtù di una “pattuizione negoziale col precedente gestore”.

Di fronte a questa sconfitta, la società ha deciso di portare il caso fino alla Corte di Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione, con una pronuncia chiara e lineare, ha rigettato il ricorso della società, condannandola anche al pagamento delle spese legali. La decisione si fonda su un’attenta analisi dei limiti del giudizio di legittimità.

La società ricorrente lamentava un “omesso esame circa un fatto decisivo”, sostenendo che il TSAP non avesse adeguatamente considerato l’insussistenza dell’occupazione abusiva e gli sforzi compiuti per ottenere una concessione. La Suprema Corte ha però chiarito che la doglianza della società, in realtà, non mirava a evidenziare un’omissione, ma a ottenere una nuova valutazione dei fatti, attività preclusa in sede di Cassazione. Il giudizio di legittimità, infatti, non è un “terzo grado” di merito, ma serve a controllare la corretta applicazione delle norme di diritto.

Le Motivazioni: il Giudizio di Cassazione sull’Occupazione Senza Titolo

Le motivazioni della Corte sono state nette. I giudici hanno spiegato che il TSAP aveva, al contrario di quanto sostenuto dalla ricorrente, esaminato eccome la questione dell’occupazione. Lo aveva fatto richiamando specifici atti, come il verbale redatto da un funzionario comunale e sottoscritto dall’amministratore della società stessa, che di fatto ammetteva la gestione del bene in assenza di un titolo formale.

La Corte ha ribadito che il TSAP ha correttamente ritenuto irrilevanti gli accordi interni tra la società e il precedente concessionario. Nel diritto demaniale, ciò che conta è il rapporto con l’ente pubblico proprietario del bene. Il subentro in una concessione demaniale richiede un’autorizzazione esplicita da parte dell’ente, che nel caso di specie mancava completamente. Qualsiasi accordo privato non può sostituire l’atto amministrativo necessario per legittimare l’occupazione.

In sostanza, la critica mossa dalla società non riguardava un fatto non esaminato, ma la valutazione che il giudice di merito aveva dato a quel fatto. E questa valutazione, essendo adeguatamente motivata e basata su prove documentali, non può essere messa in discussione davanti alla Cassazione.

Conclusioni e Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza rafforza alcuni principi cardine in materia di beni pubblici:

1. Necessità del Titolo Formale: L’occupazione di un bene demaniale è legittima solo se basata su un valido ed efficace provvedimento di concessione rilasciato dalla pubblica amministrazione. Non esistono percorsi alternativi o sanatorie basate su accordi tra privati.
2. Irrilevanza degli Accordi Privati: Un contratto o un accordo con il precedente concessionario non ha alcun valore nei confronti dell’ente proprietario se non è seguito da un formale atto di autorizzazione al subentro.
3. Limiti del Ricorso in Cassazione: Il ricorso alla Suprema Corte non può essere utilizzato come un appello per rimettere in discussione le conclusioni fattuali dei giudici di merito. Il suo scopo è garantire l’uniforme interpretazione della legge, non rivedere il processo.

È sufficiente un accordo con il precedente gestore per subentrare in una concessione demaniale?
No. La sentenza chiarisce che gli accordi privati tra il vecchio e il nuovo gestore sono irrilevanti per l’ente pubblico. Per subentrare in una concessione demaniale è necessaria una specifica autorizzazione formale da parte dell’ente competente, che nel caso di specie mancava.

Cosa significa “omesso esame di un fatto decisivo” come motivo di ricorso in Cassazione?
Significa che il giudice di merito ha completamente ignorato l’esistenza di un fatto storico, discusso tra le parti, che, se considerato, avrebbe portato a una decisione diversa. Non si tratta di una valutazione errata del fatto, ma di una sua totale omissione. La Corte ha ritenuto che in questo caso il fatto (l’occupazione) fosse stato ampiamente esaminato.

Può un ente pubblico sospendere una procedura di concessione se l’area è già oggetto di occupazione senza titolo?
Sì. La sentenza conferma implicitamente la legittimità dell’operato della Regione, che aveva sospeso il procedimento concessorio proprio a causa dell’accertata occupazione abusiva dell’area da parte della società richiedente.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 3784 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 3784 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 12/02/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 26637/2022 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE , elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE)

– controricorrente –

nonchè

REGIONE LAZIO , elettivamente domiciliata in INDIRIZZO INDIRIZZO C/O UFFICI AVVOCATURA ENTE,

presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende

– controricorrente –

avverso SENTENZA del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE n. 167/2022 depositata il 31/08/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 21/11/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, con sentenza n.167/2022 resa pubblica in data 31.8.2022, ha respinto, previa riunione dei procedimenti, tre ricorsi proposti dRAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

Si trattava, in particolare:

-del ricorso n. 45/2021 RG avverso il parere regionale negativo al rilascio della concessione demaniale di porzione arenile del Lago di Albano (provvedimento n. 16638 del 29.9.2020 emesso dRAGIONE_SOCIALE Regione Lazio);

-del ricorso n. 156/2021 avverso la determinazione n. 113/2021 del Comune di Castelgandolfo avente ad oggetto il rigetto dell’istanza di concessione demaniale;

-del ricorso n. 157/2021 contro l’avviso n. 5/2021 del 30.3.2021 pubblicato sul BURL n. 37 del 13.4.2021, avente ad oggetto l’avvenuta ripresa in possesso del Lotto n. 10 del P.U.A. (Piano di Urbanizzazione degli Arenili).

Il rigetto dei tre ricorsi è stato motivato dal RAGIONE_SOCIALE rilevando -per quanto interessa:

che la società ricorrente aveva occupato senza titolo l’area demaniale ove è ubicato il compendio immobiliare ‘ La Playa ‘, come da verbale 9.7.2020 redatto dal funzionario comunale e sottoscritto dall’amministratore unico della società e che pertanto la Regione aveva sospeso il procedimento concessorio (ex art. 21 quater legge n. 2441/1990);

-che dagli atti di PG risultava un’ingerenza da parte della ricorrente nella gestione del complesso La Playa senza alcuna autorizzazione amministrativa, ma solo in virtù di una ‘ pattuizione negoziale col precedente gestore ‘;

-che risultavano pertanto violate le disposizioni sul divieto di occupazione di area demaniale senza titolo nonché le norme regionali in forza delle quali sono stati adottati gli atti impugnati (art. 26 comma 1 lett. e del regolamento regionale n. 10/2014 sull’uso esclusivo dell’area in concessione e art. 24 sul subentro);

3 Contro tale sentenza la società RAGIONE_SOCIALE ricorre per cassazione sulla base di un’unica censura, contrastata con separati controricorsi dRAGIONE_SOCIALE Regione Lazio e dal Comune di Castelgandolfo.

RAGIONI DELLA DECISIONE

La società denunzia, ai sensi dell’art. 360 comma 1 n. 5 cpc, l’omesso esame circa un fatto decisivo che è stato oggetto di discussione tra le parti, rappresentato, a suo dire, dall’insussistenza dell’occupazione abusiva dell’area e dRAGIONE_SOCIALE attivazione di essa ricorrente per ottenere una regolare concessione demaniale. Osserva inoltre che il RAGIONE_SOCIALE non avrebbe considerato che il parere regionale doveva essere solo di natura tecnico-idraulica. Rimprovera inoltre RAGIONE_SOCIALE Regione di avere dato per accertati fatti penalmente rilevanti, invadendo in tal modo la sfera riservata al giudice penale, quando invece non pendevano iscrizioni di indagini. La Regione, inoltre, sempre secondo l’assunto della società ricorrente, avrebbe ostacolato l’avvio di una attività legittima che avrebbe incrementato le Casse dell’Erario.
Il motivo è infondato.

Come già affermato da queste SSUU, al ricorso proposto avverso una sentenza del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche emessa dopo l’11-8-2012, è applicabile la disciplina risultante dalle modifiche apportate dall’art. 54 del d.1.. 22-6-2012 n. 83, convertito con modificazioni dRAGIONE_SOCIALE legge. 7-8-2012 n. 134, che, sostituendo il previgente n. 5 dell’art. 360 c.p.c., ammette il ricorso solo per ” omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti ” (cfr. Sez. U, Sentenza n. 67 del 07/01/2016).
Secondo un altro consolidato principio affermato sempre dalle SSUU e richiamato da altre pronunce di legittimità, l’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., riformulato dall’art. 54 del d.l. 22 giugno 2012, n. 83, conv. in legge 7 agosto 2012, n. 134, introduce nell’ordinamento un vizio specifico denunciabile per cassazione, relativo all’omesso esame di un fatto storico, principale o secondario, la cui esistenza risulti dal testo della sentenza o dagli atti processuali, che abbia costituito oggetto di discussione tra le parti e abbia carattere decisivo (vale a dire che, se esaminato, avrebbe determinato un esito diverso della controversia). Ne consegue che, nel rigoroso rispetto delle previsioni degli artt. 366, primo comma, n. 6, e 369, secondo comma, n. 4, cod. proc. civ., il ricorrente deve indicare il “fatto storico”, il cui esame sia stato omesso, il “dato”, testuale o extratestuale, da cui esso risulti esistente, il “come” e il “quando” tale fatto sia stato oggetto di discussione processuale tra le parti e la sua “decisività”, fermo restando che l’omesso esame di elementi istruttori non integra, di per sé, il vizio di omesso esame di un fatto decisivo qualora il fatto storico, rilevante in causa, sia stato comunque preso in considerazione dal giudice, ancorché la
sentenza non abbia dato conto di tutte le risultanze probatorie (cfr. Sez. U, Sentenza n. 8053 del 07/04/2014 Rv. 629831).

Nel caso in esame, il ricorso della società RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza del RAGIONE_SOCIALE per omesso esame circa un fatto decisivo, seppur -come si è visto -astrattamente ammissibile, è tuttavia infondato, perché nella sentenza impugnata non è dato riscontrare il vizio denunziato.

A parte, infatti, l’inammissibilità di alcune censure mosse direttamente contro la Regione e non già contro la sentenza impugnata (cfr. ricorso pagg. 5 e 6 laddove si rimprovera all’ente territoriale di avere esorbitato dalle proprie competenze e di avere ostacolato, dopo anni di indisturbata illegalità, l’avvio di una attività legittima fonte di introiti per le casse pubbliche), rileva la Corte che la critica si incentra esclusivamente sulla valutazione dei fatti di causa e sollecita un non consentito nuovo esame del merito della controversia, esame che invece risulta adeguatamente compiuto dal giudice delle acque.
Il RAGIONE_SOCIALE, infatti, ha considerato -escludendola -l’asserita legittimità dell’occupazione di zona demaniale (v. pag. 4 della sentenza impugnata) richiamando il verbale del 9.7.2020 redatto dal funzionario del Comune di Castelgandolfo e sottoscritto dall’amministratore della società, nonché gli atti di PG che, in disparte il rilievo penalistico degli stessi, attestavano comunque l’ingerenza della società nella gestione del complesso demaniale senza autorizzazione. Ha inoltre evidenziato l’irrilevanza dei rapporti interni col precedente concessionario, nonché la
necessità dell’autorizzazione per il subentro, autorizzazione nel caso in esame mancante.

In conclusione, il ricorso va respinto, con inevitabile addebito di spese RAGIONE_SOCIALE parte soccombente.

Sussistono i presupposti processuali per il versamento ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 -, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione, se dovuto.

P.Q.M.

la Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al rimborso delle spese del giudizio di legittimità che liquida in complessivi €. 4.000,00 in favore di ciascuno dei due controricorrenti, oltre €. 200,00 per esborsi ed oltre accessori di legge nella misura del 15%.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater del d.P.R. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

Roma, 21.11.2023. Il Presidente

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.