Occupazione acquisitiva: la rivalsa tra enti

La Corte di Cassazione ha confermato l’inammissibilità del ricorso presentato da un ente comunale contro un istituto per l’edilizia popolare in merito a una complessa vicenda di occupazione acquisitiva. Il Comune cercava di ottenere il rimborso delle somme versate a proprietari privati a seguito di espropriazioni illegittime per la costruzione di alloggi popolari. La Suprema Corte ha rilevato che il ricorso difettava del principio di autosufficienza, non riportando con precisione i motivi di appello precedenti, e ha sottolineato come l’esistenza di precedenti giudicati precludesse una nuova valutazione sulla ripartizione delle responsabilità interne tra i due enti coinvolti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 marzo 2026 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Occupazione acquisitiva: la rivalsa tra enti pubblici

L’occupazione acquisitiva rappresenta una delle fattispecie più complesse nel panorama del diritto civile e amministrativo, specialmente quando si tratta di definire chi debba effettivamente pagare per gli errori procedurali in un esproprio. La recente ordinanza della Corte di Cassazione analizza il conflitto tra un ente comunale e un istituto per l’edilizia popolare, chiarendo i limiti procedurali per ottenere il rimborso delle somme anticipate ai proprietari dei terreni.

Il caso: esproprio e responsabilità solidale

La vicenda trae origine dalla costruzione di alloggi di edilizia popolare su terreni privati. In questi casi, spesso un ente pubblico delega a un altro soggetto l’esecuzione materiale delle procedure di esproprio. Se il decreto di esproprio non viene emesso nei termini, si configura un’occupazione acquisitiva (o usurpativa), che obbliga la Pubblica Amministrazione a risarcire il danno al proprietario per la perdita del bene.

Nel caso in esame, il Comune era stato condannato in solido con l’istituto delegato a risarcire i proprietari. Successivamente, il Comune ha tentato di agire in regresso contro l’istituto per ottenere il rimborso integrale o parziale di quanto pagato, sostenendo che la colpa del ritardo fosse esclusivamente del soggetto delegato.

La decisione della Cassazione e l’autosufficienza

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile per ragioni prettamente procedurali. Un punto cardine della decisione riguarda il principio di autosufficienza del ricorso. Il Comune non ha riportato in modo puntuale il contenuto della domanda proposta nei gradi di merito, impedendo alla Corte di verificare la fondatezza delle doglianze senza dover ricercare atti esterni al ricorso stesso.

Inoltre, la Corte ha evidenziato che su molte delle questioni sollevate si era già formato il giudicato. Significa che precedenti sentenze avevano già stabilito l’assenza di responsabilità dell’istituto o la colpa concorrente del Comune (per omessa vigilanza), rendendo tali decisioni non più contestabili.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sull’impossibilità di riesaminare il merito della vicenda quando il ricorso non rispetta i canoni di chiarezza e completezza richiesti dal codice di procedura civile. La Corte ha osservato che, in presenza di una delega, l’ente delegante mantiene un obbligo di controllo e stimolo. Se il Comune rimane inerte per anni, non può poi pretendere di scaricare l’intera responsabilità risarcitoria sul delegato, specialmente se una sentenza passata in giudicato ha già accertato tale inerzia. La ripartizione interna del debito solidale, ai sensi dell’art. 2055 c.c., richiede un accertamento concreto delle colpe che non può essere bypassato in sede di legittimità se non correttamente introdotto.

Le conclusioni

Le conclusioni tratte dalla Suprema Corte sottolineano l’importanza della precisione tecnica nella redazione dei ricorsi. Per gli enti pubblici, la lezione è chiara: la delega di funzioni non esonera mai completamente dalla responsabilità se manca la vigilanza. In ottica pratica, una volta che un giudicato ha stabilito una quota di responsabilità, questa diventa definitiva. Chi intende agire in regresso deve dimostrare tempestivamente e con prove specifiche la colpa esclusiva della controparte, evitando che il silenzio processuale o l’incompletezza degli atti portino a una sconfitta definitiva in Cassazione.

Cosa succede se il Comune delega l’esproprio ma l’ente delegato non emette il decreto?
Si configura un’occupazione illegittima per la quale sia il Comune che l’ente delegato possono essere chiamati a risarcire il proprietario in solido.

Il Comune può chiedere indietro i soldi pagati all’ente delegato?
Sì, attraverso l’azione di regresso, ma deve dimostrare che la responsabilità del danno è imputabile esclusivamente o in misura maggiore al delegato.

Perché un ricorso in Cassazione può essere dichiarato inammissibile per autosufficienza?
Perché il ricorrente non ha inserito nel testo del ricorso tutti i dettagli necessari per far comprendere la questione alla Corte senza consultare altri fascicoli.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 35772 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 35772 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 21/12/2023

sul ricorso 10605/2018 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante p.t., elettivamente domiciliato presso lo stu dio dell’AVV_NOTAIO, dalla quale è rappresentato e difesa, per procura speciale in atti;

-ricorrente –

-contro-

RAGIONE_SOCIALE AGRIGENTO, in persona del sindaco p.t., elettivamente domiciliato presso la sede legale in AgrigentoINDIRIZZO INDIRIZZO, rappres entato e difeso dall’AVV_NOTAIO, per procura speciale in atti;

-controricorrente-

avverso la sentenza n. 292/2017 de lla Corte d’appello di Palermo, pubblicata in data 20.2.2017;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 12.10.2023 dal Cons. rel., AVV_NOTAIO COGNOME.

RILEVATO CHE

Con sentenza del 16.5.2009 il Tribunale di Agrigento dichiarò inammissibile, per l’ostacolo rappresentato da vari intervenuti giudicati, la domanda che il RAGIONE_SOCIALE di Canicattì aveva proposto nei confronti dell’RAGIONE_SOCIALE della provincia di Agrigento per ottenerne la condanna al pagamento della somma di euro 1.225.825,68 oltre interessi, a titolo di rimborso delle somme versate- in esito a cinque giudizi civili- in favore di proprietari interessati da interventi di edilizia popolare, pur in presenza di responsabilità in capo allo stesso RAGIONE_SOCIALE.
Le cinque cause in questione erano identificate come ‘COGNOME, ‘Terrana Puleri’, ‘COGNOME‘,’COGNOME‘ e ‘COGNOME‘.

Il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE Canicattì propose appello avverso la sentenza del Tribunale del 2009, lamentando che il Tribunale avesse ritenuto l’efficacia preclusiva dei vari giudicati opposti ex adverso in ordine all’accertamento delle responsabilità dei due enti coinvolti .

Con sentenza del 20.2.2017, la Corte territoriale, diversamente dal Tribunale , ritenne ammissibile la domanda relativa alla ‘pratica COGNOME‘, rigettando però nel merito la pretesa del RAGIONE_SOCIALE ricorrente, e, per il resto, quanto alle altre quattro cause, rigettò l’appello, confermando la decisione di primo grado nel senso della inammissibilità della domanda per la preclusione esercitata dal giudicato, con la condanna del RAGIONE_SOCIALE appellante alle spese di lite.

Quanto alla pratica ‘COGNOME‘, in precedenza, con sentenza del 2002, la Corte d’appello aveva condannato il C omune e l’RAGIONE_SOCIALE, in solido, al pagamento della somma di euro 200.361,46 in favore di NOME COGNOME ed altri proprietari di un fondo occupato nel 1980 per la costruzione di 15 alloggi popolari, rilevando che: tale fondo era stato

irreversibilmente trasformato senza che entro il termine prescritto fosse stato emess o il decreto d’esproprio; che l’RAGIONE_SOCIALE era legittimato a difendersi essendo stato delegato a procedere all’esp roprio in nome e per conto del RAGIONE_SOCIALE di Canicattì, responsabile del danno arrecato ai proprietari; che detto RAGIONE_SOCIALE era invece responsabile per culpa in vigilando sul soggetto delegato.

La Corte territoriale nella sentenza impugnata, quanto alla ‘ causa COGNOME‘ ha osservato che: nel giudizio conclusosi nel 2002 non era stata effettuata nessuna valutazione in ordine alla graduazione di responsabilità tra RAGIONE_SOCIALE e lo RAGIONE_SOCIALE, perché era stata solo rigettata, per difetto di prova, la domanda di quest’ultimo, tesa a far accertare l’es clusiva responsabilità del RAGIONE_SOCIALE; pertanto su tale questione non si era formato il giudicato; tuttavia, era pacifico che nel caso di accertamento della responsabilità sia dell’espropriante, sia dell’ente delegato, per i danni arrecati ai proprietari, la distribuzione del relativo onere risarcitorio, nei rapporti interni tra i due responsabili in solido, richiedeva il concreto accertamento e la precisa quantificazione delle rispettive responsabilità secondo i criteri di cui all’art. 2055, c.2 e 3, c.c., previo esame del contenuto della convenzione tra le parti; secondo la Corte palermitana, nella fattispecie la convenzione del 5.1.1982, che regolava il rapporto tra i due enti, non conteneva nessuna disposizione interpretabile quale deroga agli ordinari criteri di distribuzione delle responsabilità di cui all’art. 2055 c.c.; non era dun que ravvisabile in capo all’RAGIONE_SOCIALE una responsabilità in misura maggiore rispetto a quella attribuibile all’ente comunale, atteso che quest’ultimo era rimasto lungamente inerte pur in presenza di un suo preciso obbligo di controllare e stimolare i comportamenti del delegato; pertanto, il RAGIONE_SOCIALE aveva correttamente sostenuto il 50% degli esborsi destinati al soddisfacimento della pretesa risarcitoria azionata
dal COGNOME; la domanda di regresso del RAGIONE_SOCIALE non era interpretabile come richiesta di condanna dell’ Istituto al pagamento del corrispettivo della concessione del diritto di superficie.

Quanto alle altre pratiche, secondo la Corte di Palermo, l’appello era infondato in ordine alla pratica ‘ Terrana-Puleri ‘ , per la quale veniva in rilievo la sentenza del Tribunale di Agrigento del 1999 che aveva escl uso la responsabilità dell’RAGIONE_SOCIALE in ordine al ritardo nell’emissione del provvedimento conclusivo della procedura ablatoria; nell’altra procedura ‘COGNOME‘, il Tribunale aveva invece deciso soltanto sulle indennità d’occupazione legittima e sul risarcimento del danno per l’occupazione protrattasi successivamente, rigettando l’eccezione di difetto di titolarità passiva del rapporto sollevata dal RAGIONE_SOCIALE, emergendo anche in tal caso il giudicato; infine, nella pratica ‘COGNOME‘, con sentenza del 2002, il Tribunale aveva escluso ogni responsabilità dell’RAGIONE_SOCIALE in mancanza di una delega del C omune che era dunque l’esclusivo responsabile per l’inutile decorrenza dei termini utili per la pronuncia dell’espropriazione ; che analoghe ragioni valevano infine per la pratica ‘COGNOME‘ .
Il RAGIONE_SOCIALE di Canicattì ricorre in cassazione con due motivi. L’RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso, illustrato da memoria.

RITENUTO CHE

Il primo motivo denunzia violazione dell’art. 112 c.p.c., per non aver la Corte d’appello accolto la domanda di condanna dell’RAGIONE_SOCIALE al rimborso delle somme pagate dal RAGIONE_SOCIALE ai proprietari espropriati a titolo d’indennità per il periodo di occupazione legittima, non tenendo conto del fatto che lo stesso RAGIONE_SOCIALE aveva formulato anche tale domanda oltre ad aver proposto l’azione di regresso, ex artt. 1298 e 1299, c.c., per far valere la responsabilità esclusiva dello RAGIONE_SOCIALE in ordine alle somme corrisposte a titolo risarcitorio per i danni da occupazione
acquisitiva; il ricorrente osserva che la domanda di rimborso della somma versata a titolo d’indennità di occupazione legittima non era qualificabile come azione di regresso, trovando invece il suo fondamento nella convenzione di concessione del diritto di superficie ‘ ad aedificandum ‘ che, recependo la normativa di cui alla l. n. 865/71, poneva il costo d’acquisizione dell’area espropriata sull’RAGIONE_SOCIALE quale proprietario superficiario.

Il secondo motivo denunzia violazione dell’art. 35 l. n. 865/71, per aver la Corte d’appello dichiarato inammissibile la domanda di rimborso delle somme pagate a titolo d’indennità di occupazione legittima, limitatamente alle pratiche COGNOME, Terrana/Puleri e COGNOME.

Circa la prima pratica, con la sentenza del 2002 la Corte territoriale aveva condannato RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, in solido, a risarcire i danni subiti per la perdita della proprietà dell’area irreversibilmente trasformata ed aveva determinato l’indennità di occupazione legittima, ordinandone il deposito presso la Cassa depositi e prestiti al RAGIONE_SOCIALE.

Al riguardo, l a Corte d’appello , pur ritenendo ammissibile la domanda di rivalsa del RAGIONE_SOCIALE quale condebitore solidale, diretta a far valere la responsabilità esclusiva dello RAGIONE_SOCIALE per le somme corrisposte a titolo risarcitorio, aveva rigettato la stessa confermando la sentenza del 2002 di condanna del solo RAGIONE_SOCIALE al rimborso delle somme versate per l’indennità d’occupazione legittima, quale unico soggetto legittimato in qualità di espropriante; tale rigetto, secondo il ricorrente, confliggeva con il suddet to art. 35, recepito nell’art. 7 della convenzione stipulata tra le parti (obbligo dello RAGIONE_SOCIALE di corrispondere una somma pari al prezzo di esproprio per l’acquisizione delle aree e della somma necessaria che verrà impiegata dall’istituto per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione, in premessa specificato, salvo ulteriore conguaglio); l’ art. 35 dispone che i corrispettivi della concessione in superficie e i
prezzi delle aree cedute in proprietà devono, nel loro insieme, assicurare la copertura delle spese sostenute dal comune per l’acquisizione delle aree comprese in ciascun piano approvato a norma della l. n. 167 del 1962; circa le altre pratiche, il ricorrente lamenta che la Corte territoriale aveva dichiarato inammissibile la domanda del C omune di rimborso delle somme pagate a titolo d’indennità di occupazione legittima in quanto in contrasto con le disposizioni recepite nelle clausole della convenzione di concessione del diritto di superficie, sviluppando le medesime doglianze di cui alla prima pratica.
Il primo motivo, con il quale il RAGIONE_SOCIALE di Canicattì si duole del mancato riconoscimento del diritto al rimborso dell’ind ennità di occupazione legittima, non è autosufficiente, perché il ricorrente non dà conto in modo puntuale e specifico del contenuto della domanda proposta in primo grado e del tenore del proprio motivo di appello, che non risultano neppure dalla sentenza impugnata.

Qualora con il ricorso per cassazione siano prospettate questioni di cui non vi sia cenno nella sentenza impugnata, è onere della parte ricorrente, al fine di evitarne una statuizione di inammissibilità per novità della censura, non solo di allegare l’avvenuta loro deduzione innanzi al giudice di merito, ma anche, in ossequio al principio di autosufficienza del ricorso stesso, di indicare in quale specifico atto del giudizio precedente lo abbia fatto, onde dar modo alla Suprema Corte di controllare ” ex RAGIONE_SOCIALE ” la veridicità di tale asserzione prima di esaminare il merito della suddetta questione. (Sez. 1, n. 23675 del 18/10/2013; Sez. 6 – 1, n. 15430 del 13/06/2018).
Il secondo motivo è pure inammissibile in quanto non coglie la ratio decidendi , basata sull’esistenza di un giudicato preclusivo quanto alle pratiche ‘Terrana Puleri’ e COGNOME‘ e non vi si confronta in modo pertinente e specifico, allegando e dimostrando, cioè che la domanda

proposta in primo grado dal RAGIONE_SOCIALE e coltivata con motivo specifico di appello aveva, almeno parzialmente, un oggetto diverso da quello di cui ai due giudicati preclusivi opposti dalla Corte territoriale.

Il ricorso deve quindi essere dichiarato inammissibile.

Le spese seguono la soccombenza, liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna la parte ricorrente al pagamento, in favore della parte controricorrente, delle spese del giudizio che liquida nella somma di euro 7.800,00 di cui 200,00 per esborsi, oltre alla maggiorazione del 15% per rimborso forfettario delle spese generali, iva ed accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.p.r. n.115/02, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente , dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del comma 1 bis dello stesso articolo 13, ove dovuto.

Così deciso nella camera di consiglio della 1° sezione civile del 12

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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