Notifica Verbale Accertamento: Quando è Nulla?

La Corte di Cassazione ha stabilito che la nullità della notifica del verbale di accertamento, atto presupposto di una sanzione amministrativa, comporta l’estinzione del potere sanzionatorio dell’amministrazione per decadenza. Di conseguenza, l’ordinanza ingiunzione successiva è nulla e l’interessato non è tenuto a contestare il merito della violazione, potendosi limitare a eccepire il vizio di notifica. Il caso riguardava una sanzione in materia di lavoro, annullata proprio per questo vizio insanabile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Notifica Verbale Accertamento: Se è Nulla, la Sanzione Decade

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ribadisce un principio fondamentale in materia di sanzioni amministrative: la validità della notifica verbale accertamento è un requisito imprescindibile. Se questa notifica è nulla o inesistente, l’intero procedimento sanzionatorio crolla, portando all’estinzione del potere dell’amministrazione di irrogare la multa. Vediamo nel dettaglio questa importante decisione e le sue implicazioni pratiche.

Il Caso in Esame

Una lavoratrice riceveva da un Ispettorato Territoriale del Lavoro un’ordinanza ingiunzione per il pagamento di oltre 50.000 euro a titolo di sanzioni per presunte infrazioni in materia di lavoro. La lavoratrice decideva di opporsi a tale provvedimento, sostenendo una tesi molto precisa: non aveva mai ricevuto una valida notifica del verbale di accertamento, ovvero l’atto che sta a monte dell’ingiunzione di pagamento e che le avrebbe permesso di conoscere le accuse e difendersi.

Il percorso giudiziario è stato lungo e complesso. Inizialmente, sia il Tribunale che la Corte d’Appello avevano respinto le ragioni della lavoratrice. Tuttavia, la Corte di Cassazione, con una prima pronuncia, aveva già stabilito la nullità della notifica del verbale, rinviando il caso alla Corte d’Appello. Quest’ultima, pur riconoscendo la nullità, aveva comunque confermato la sanzione (seppur ridotta), ritenendo che l’opposizione in giudizio avesse ‘sanato’ il vizio iniziale. La lavoratrice ha quindi proposto un nuovo ricorso in Cassazione, che ha portato alla decisione finale qui analizzata.

La Decisione della Cassazione sulla Notifica Verbale Accertamento

La Suprema Corte ha accolto il ricorso, affermando un principio di diritto netto e inequivocabile. La mancata o nulla notifica del verbale di accertamento non è un vizio procedurale sanabile. Al contrario, essa comporta l’estinzione dell’obbligazione sanzionatoria e la decadenza del potere dell’amministrazione di proseguire nel procedimento.

Secondo la Corte, il cittadino non può essere costretto a difendersi nel merito di accuse che non ha mai conosciuto a causa di un errore dell’amministrazione. Il principio della ‘efficacia recuperatoria’ dell’opposizione, che vale in altri contesti, non si applica quando a mancare è proprio l’atto presupposto che informa l’interessato della violazione contestata.

Le Motivazioni

La Corte di Cassazione ha basato la sua decisione su argomentazioni solide, radicate nell’articolo 14 della Legge n. 689/1981. Questa norma stabilisce che la violazione deve essere contestata o notificata all’interessato entro un termine preciso. Questo termine non è ordinatorio, ma di decadenza. Ciò significa che, una volta scaduto, l’amministrazione perde definitivamente il potere di sanzionare quella specifica condotta.

Il ragionamento della Corte è il seguente:
1. L’Atto Presupposto è Essenziale: Il verbale di accertamento è l’atto con cui il cittadino viene a conoscenza dell’illecito che gli viene attribuito. Senza questa conoscenza, il suo diritto di difesa è compromesso fin dall’inizio.
2. La Notifica è un Obbligo, non una Facoltà: La legge impone all’amministrazione di notificare il verbale entro un termine perentorio per garantire certezza giuridica e tutelare il diritto di difesa.
3. La Decadenza è Insanabile: Se l’amministrazione non notifica validamente il verbale nel termine previsto, incorre in decadenza. Questa decadenza estingue il potere sanzionatorio. Non è possibile ‘recuperare’ questo potere in un momento successivo, neanche se il cittadino propone opposizione all’ingiunzione di pagamento.
4. La Difesa si può Limitare al Vizio di Notifica: Di conseguenza, il cittadino che riceve un’ordinanza ingiunzione non preceduta da una valida notifica verbale accertamento può limitarsi, nel suo ricorso, a eccepire questo vizio. Non è tenuto a entrare nel merito delle infrazioni, proprio perché l’atto che gliele avrebbe dovute comunicare è nullo o inesistente.

Conclusioni

Questa ordinanza della Cassazione è di fondamentale importanza per chiunque si trovi a fronteggiare una sanzione amministrativa. Essa chiarisce che la correttezza del procedimento di notifica non è un mero formalismo, ma una garanzia essenziale del diritto di difesa. Prima di pagare una sanzione o di preparare una difesa nel merito, è cruciale verificare se la notifica del verbale di accertamento sia avvenuta correttamente e nei termini di legge. Se così non fosse, l’intera pretesa sanzionatoria potrebbe essere nulla fin dall’origine, con la conseguente estinzione di ogni obbligo di pagamento.

La notifica di un’ordinanza ingiunzione può ‘sanare’ la mancata notifica del verbale di accertamento presupposto?
No. La Corte di Cassazione chiarisce che l’opposizione all’ordinanza ingiunzione non sana la nullità o l’omissione della notifica del verbale di accertamento. Tale vizio provoca la decadenza del potere sanzionatorio dell’amministrazione, un effetto che non può essere recuperato.

Se la notifica del verbale di accertamento è nulla, devo comunque difendermi nel merito delle accuse?
No. Secondo la sentenza, se la notifica del verbale presupposto è nulla o inesistente, il destinatario della sanzione può limitarsi a denunciare tale vizio. Non è onerato di sollevare contestazioni sul merito della pretesa sanzionatoria, che di fatto non conosce a causa del difetto di notifica.

Cosa succede al potere sanzionatorio dell’amministrazione se il verbale non viene notificato nei termini?
Il potere sanzionatorio si estingue. L’art. 14 della L. n. 689/1981 prevede un termine di decadenza per la notifica. Il mancato rispetto di questo termine comporta la perdita definitiva del diritto dell’amministrazione di irrogare la sanzione per quella specifica violazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 13039 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 13039 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 16/05/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n.

17930/2021 r.g., proposto

COGNOME Paola , elett. dom.ta in INDIRIZZO Roma, presso avv. NOME COGNOME rappresentata e difesa dall’avv. NOME COGNOME.

ricorrente

contro

Ispettorato Territoriale del Lavoro di Lucca e Massa Carrara , in persona del legale rappresentante pro tempore , elett. dom.to in INDIRIZZO Roma , rappresentato e difeso dall’ Avvocatura generale dello Stato.

contro

ricorrente

avverso la sentenza della Corte d’Appello di Genova n. 90/2021 pubblicata in data 16/04/2021, n.r.g. 160/2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del giorno 11/02/2025 dal Consigliere dott. NOME COGNOME

RILEVATO CHE

1.- Con ordinanza ingiunzione n. 19/2015, notificata in data 16/04/2015, la Direzione Territoriale del Lavoro di Lucca e Massa Carrara aveva ingiunto a Nicastro Paola il pagamento della somma di euro 52.701,50 a titolo di sanzioni amministrative conseguenti a varie infrazioni accertate con verbale

OGGETTO:

sanzione amministrativa notifica del verbale di accertamento presupposto invalidità – conseguenze

unico n. MS/90/2011-7-01 richiamato nel rapporto n. 176/2011 emesso ai sensi dell’art. 17 L. n. 689/1981.

NOME COGNOME proponeva opposizione al Tribunale di Massa, eccependo la nullità della notifica del verbale unico di accertamento, con conseguente pregiudizio del suo diritto di difesa, e la conseguente nullità derivata della successiva ordinanza ingiunzione; sollevava altresì eccezione di prescrizione del credito sanzionatorio.

2.Costituitosi il contraddittorio, il Tribunale rigettava l’opposizione, sostenendo che nel caso di notifica a mezzo posta con raccomandata con avviso di ricevimento, non ritirata dal destinatario per assenza momentanea, cui abbia fatto seguito la compiuta giacenza del plico presso l’ufficio postale, il procedimento notificatorio deve ritenersi validamente compiuto, non essendo rilevante la prova della spedizione e/o della ricezione della seconda raccomandata (c.d. CAD), che costituisce solo un’informativ a al destinatario, estranea al procedimento notificatorio.
3.Con sentenza n. 28/2018 la Corte d’Appello di Genova respingeva l’appello, richiamando una pronunzia di questa Corte (Cass. n. 6242/2017) e sostenendo che, nel caso di notifica a mezzo posta con raccomandata con a.r., non ritirata dal destinatario per assenza momentanea, cui abbia fatto seguito la compiuta giacenza del plico presso l’ufficio postale, ai fini del perfezionamento del procedimento notificatorio è sufficiente la spedizione della seconda raccomandata (c.d. CAD), nel caso in esame attestata d all’ufficiale postale come avvenuta in data 14/07/2011, non essendo necessaria anche la prova della sua ricezione.
4.- Questa Corte, con ordinanza n. 6363/2020 del 05/03/2020, accoglieva il ricorso per cassazione proposto dalla Nicastro ed affermava il seguente principio di diritto: ‘ In tema di notificazione a mezzo posta, la prova del perfezionamento del procedimento notificatorio nel caso di irreperibilità relativa del destinatario deve avvenire -in base ad un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 8 della l. n. 890 del 1982 -attraverso l’esibizione in giudizio dell’avviso di ricevimento della raccom andata contenente la comunicazione di avvenuto deposito (c.d. CAD), in quanto solo l’esame di detto avviso consente di verificare che il destinatario abbia avuto
effettiva conoscenza del deposito dell’atto presso l’ufficio postale e che ne sia stato pertanto tutelato il diritto di difesa ‘.

5.- Riassunto il giudizio in sede di rinvio, con la sentenza indicata in epigrafe la Corte d’Appello, in parziale accoglimento dell’opposizione della Nicastro, riduceva la sanzione all’importo di euro 47.601,50.

Per quanto ancora rileva in questa sede, a sostegno della sua decisione la Corte territoriale affermava:

in ossequio al principio di diritto affermato dalla Corte di Cassazione, va dichiarata la nullità della notifica del verbale di accertamento, che costituisce l’atto presupposto dell’ordinanza ingiunzione;

tuttavia, non ne deriva la nullità anche di quest’ultimo atto, dal momento che l’instaurazione del contraddittorio prima del giudizio è sanato dalla possibilità dell’interessato di far valere dinanzi al giudice dell’opposizione tutte le ragioni di merito c he avrebbe potuto far valere nel corso del procedimento amministrativo (Cass. n. 21146/2019; Cass. sez. un. n. 1786/2010);

lo stesso principio è stato affermato dalla Corte di Cassazione con riferimento ad una cartella esattoriale relativa ad una sanzione per violazione del codice della strada, nel caso in cui la notifica del verbale di accertamento sia mancata (Cass. ord. n. 26843/2018);

il giudizio di opposizione introduce infatti un giudizio sul rapporto e non sull’atto, sicché l’interessato può far valere anche in funzione recuperatoria -tutte le ragioni di merito che non ha potuto far valere prima per mancata o viziata notifica dell ‘atto presupposto;

nel caso in esame la COGNOME non ha sollevato alcuna eccezione sul merito delle plurime infrazioni alle quali si riferiscono le sanzioni oggetto dell’ordinanza ingiunzione, ma si è limitata soltanto ad eccepire la prescrizione ed a prospettare la sua facoltà di chiedere la sanzione ridotta ex art. 16 L. n. 689/1981;

quest’ultima facoltà doveva tuttavia essere esercitata entro il termine di 60 giorni dalla notifica dell’ordinanza ingiunzione, ma non è stata esercitata;

quanto alla prescrizione, la tesi dell’Avvocatura dello Stato, secondo cui si sarebbe al cospetto di un illecito permanente, con conseguente

mancato decorso del termine prescrizionale, è infondata, dal momento che la Corte di Cassazione (Cass. n. 27002/2018) ha affermato che la mancata regolarizzazione dei rapporti di lavoro costituisce un illecito istantaneo e non permanente;

ne consegue che nella specie il termine di prescrizione non può decorrere dalla cessazione dei rapporti di lavoro (successivi al 16/04/2010), ma dalle date in cui avrebbero dovuto essere compiuti gli adempimenti omessi;

dal ricalcolo degli importi -eseguito dall’Amministrazione su richiesta di questa Corte e non contestato dalla difesa della Nicastro, che ha concluso per la nullità derivata dell’ordinanza ingiunzione, senza nulla eccepire in merito alla correttezza di quei conteggi -risulta non prescritto il credito sanzionatorio per euro 47.6001,50, in tali termini dovendo essere rideterminata dunque la sanzione.

6.Avverso tale sentenza COGNOME Paola ha proposto ricorso per cassazione, affidato a un motivo.

5.L’ Ispettorato Territoriale del Lavoro di Lucca e Massa Carrara ha resistito con controricorso.

6.- Il collegio si è riservata la motivazione nei termini di legge.

CONSIDERATO CHE

1.Con l’unico motivo, proposto ai sensi dell’art. 360, co. 1, n. 3), c.p.c. la ricorrente lamenta ‘violazione e falsa applicazione’ degli artt. 14, 16, 22 e 23 L. n. 689/1981, nonché 6 d.lgs. n. 150/2011 per avere la Corte territoriale ritenuto valida l’ordinanza ingiunzione nonostante la dichiarata nullità del verbale unico di accertamento presupposto.

Deduce che:

ai sensi dell’art. 14, ult . co., L. n. 689/1981, la mancata notifica dell’illecito comporta l’estinzione dell’obbligazione sanzionatoria e di tale norma la Corte territoriale ha omesso l’applicazione;

il principio dell’efficacia recuperatoria dell’opposizione si riferisce all’opposizione a cartella di pagamento emessa a seguito di ordinanza ingiunzione notificata in modo nullo oppure non notificata, ma pur sempre sul presupposto dell’avvenuta notifica d el verbale di accertamento, che mette in condizione l’interessato di conoscere il

merito della pretesa. Solo a tale condizione è infatti possibile pretendere dall’interessato la contestazione del merito della sanzione. Invoca Cass. n. 11789/2019, secondo cui quando invece è mancata o nulla la notifica del verbale di accertamento, l’interessato può limitarsi ad eccepire tale omissione o tale nullità e non è onerato di sollevare contestazioni sul merito, che in realtà non conosce proprio a causa ed in conseguenza della mancata o nulla notifica di quel verbale.

Il motivo è fondato.

La censura sub a) è fondata.

L’art. 14 della legge n. 689/1981, rubricato ‘Contestazione e notificazione’ dispone:

fettuata, con le modalità previste dal codice di procedura civile, anche da un funzionario dell’amministrazione che ha accertato la violazione.

Quello previsto dall’art. 14 L. n. 689/1981 è un termine di decadenza e l’estinzione del credito sanzionatorio (di cui all’ult.co.) è rilevabile d’ufficio, trattandosi di un termine di decadenza di carattere pubblicistico e quindi sottratto alla disponibilità delle parti (Cass. n. 6433/1996).

Orbene, il principio della scissione degli effetti della notificazione tra il notificante ed il destinatario dell’atto trova applicazione anche per gli atti del procedimento amministrativo sanzionatorio – non ostandovi la loro natura recettizia -tutte le volte in cui dalla conoscenza dell’atto stesso decorrano i termini per l’esercizio del diritto di difesa dell’incolpato e, ad un tempo, si verifichi la decadenza dalla facoltà di proseguire nel procedimento sanzionatorio in caso di omessa comunicazione delle condotte censurate entro un certo termine. Deve infatti bilanciarsi l’interesse del notificante a non vedersi imputare conseguenze negative per il mancato perfezionamento della fattispecie “comunicativa” a causa di fatto di terzi che intervengano nella fase di trasmissione del contenuto dell’atto e quello del destinatario a non essere impedito nell’esercizio di propri diritti, compiutamente esercitabili solo a seguito dell’acquisita conoscenza del contenuto dell’atto medesimo (Cass. sez. un. n. 12332/2017).
Ma è altresì vero che, nel caso in esame, pur essendo avvenuta la spedizione del plico raccomandato (contenente il verbale di accertamento) nei termini, il procedimento notificatorio non si è validamente compiuto per fatto imputabile non al notificante, bensì all’ufficiale postale, che pur avendo spedita la c.d. seconda raccomandata (c.d. CAD), non ne ha curato l’avviso di ricevimento.

Vi è decadenza perché il principio di diritto affermato da Cass. sez. un. n. 12332/2017 cit. (relativo alla c.d. scissione degli effetti per il notificante rispetto al destinatario dell’atto notificato) postula che il procedimento notificatorio sia stato validamente compiuto e si discuta soltanto del momento temporale in cui collocare gli effetti di una fattispecie valida.

Nel caso in esame invece, non vi è prova che il procedimento notificatorio si sia validamente compiuto , a causa della mancata produzione dell’avviso di ricevimento. Ne deriva che ormai il termine di decadenza è decorso, con conseguente decadenza ed estinzione del potere sanzionatorio.

La censura sub b) è parimenti fondata.

Questa Corte ha già affermato che il destinatario di una cartella di pagamento emessa in base ad un verbale di accertamento per violazioni al codice della strada, che si assume regolarmente notificato, ove proponga opposizione, invocando l’annullamento della cartella quale conseguenza della omissione, invalidità assoluta ovvero inesistenza della notificazione del verbale presupposto, non può che limitarsi a denunciare il vizio invalidante detta notifica, non potendo fare valere in tal sede anche vizi che attengono al merito della pretesa sanzionatoria, merito che non conosce proprio a causa ed in conseguenza dei vizi afferenti alla notificazione del verbale presupposto (Cass. ord. n. 11789/2019; Cass. n. 4690/2022).
La fattispecie in esame è analoga: l’ordinanza ingiunzione è stata opposta sulla base dell’invalida notifica del verbale di accertamento (dell’illecito amministrativo) presupposto, sicché esattamente l’opponente si è limitata a dedurre tale vizio. E l a conseguenza inevitabile è l’estinzione del potere sanzionatorio a causa dell’intervenuta decadenza .

Non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto questa Corte, oltre a cassare la sentenza impugnata, può decidere nel merito e quindi annullare l’ordinanza ingiunzione opposta.

2.- Le spese dei primi due gradi di merito e del primo giudizio di legittimità vanno compensate in considerazione dell ‘oscillazione (e conseguente incertezza) giurisprudenziale, anche presso questa Corte di legittimità, circa il momento perfezionativo della notifica a mezzo posta con raccomandata con avviso di ricevimento, non ritirata dal destinatario per assenza momentanea, cui abbia fatto seguito la compiuta giacenza del plico presso l’ufficio postale e l’invio della c.d. seconda raccomandata (CAD) . Le spese del giudizio di rinvio e del presente giudizio di legittimità seguono invece la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso e per l’effetto, decidendo nel merito, annulla l’ordinanza ingiunzione opposta; compensa le spese dei primi due gradi di merito e del primo giudizio di legittimità; condanna il controricorrente a rimborsare alla ricorrente le spese del giudizio di rinvio e del presente giudizio di legittimità, che liquida rispettivamente in euro 3.500,00 ed in euro

4.000,00 oltre euro 200,00 per esborsi, oltre rimborso forfettario delle spese generali e accessori di legge.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della sezione lavoro, in data

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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