Normativa appalti pubblici: la data del bando decide

Un’impresa edile ha citato in giudizio un Comune per i ritardi subiti nell’esecuzione di un appalto per l’ampliamento di un cimitero. La Corte di Cassazione ha confermato la responsabilità dell’ente locale, chiarendo un punto cruciale sulla normativa appalti pubblici: la legge applicabile si determina in base alla data di pubblicazione del bando di gara o, in sua assenza, dell’invito a partecipare, e non in base a precedenti delibere interne dell’amministrazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Normativa Appalti Pubblici: la Data del Bando è Decisiva per la Legge Applicabile

Nell’ambito dei contratti pubblici, stabilire con esattezza quale sia la legge applicabile è un passo fondamentale che può determinare l’esito di un contenzioso. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio cruciale sulla normativa appalti pubblici: il discrimine temporale per l’applicazione di una nuova legge è la data di pubblicazione del bando di gara, non una precedente delibera interna dell’ente. Analizziamo insieme questo interessante caso.

I Fatti del Caso: un Appalto per l’Ampliamento Cimiteriale

Una società di costruzioni si era aggiudicata un appalto per l’ampliamento del cimitero di un Comune campano. Durante l’esecuzione dei lavori, l’impresa ha riscontrato significativi rallentamenti, che ha attribuito a inadempienze della stazione appaltante. In particolare, i ritardi erano dovuti alla mancata trasmissione dei calcoli strutturali e statici agli uffici competenti e al tardivo deposito degli atti progettuali, oltre alla nomina tardiva del collaudatore. Di conseguenza, la società ha citato in giudizio il Comune per ottenere il risarcimento dei danni subiti.

Le Decisioni dei Giudici di Merito

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello hanno riconosciuto la responsabilità del Comune. La questione centrale del dibattito legale è diventata l’individuazione della normativa applicabile. Il Comune sosteneva che dovesse applicarsi la vecchia disciplina, anteriore alla Legge n. 109/1994 (la cosiddetta ‘Legge Merloni’), basando la sua tesi sulla data di una delibera di Giunta Municipale che approvava il progetto e indiceva la gara (maggio 1995). Con la vecchia normativa, alcuni oneri progettuali sarebbero ricaduti sull’impresa appaltatrice.
La Corte d’Appello, tuttavia, ha respinto questa interpretazione. Ha stabilito che la legge applicabile era la nuova Legge n. 109/1994, come modificata dalla Legge n. 216/1995. Questa normativa, più rigorosa, pone l’intera responsabilità della progettazione (preliminare, definitiva ed esecutiva) in capo all’ente appaltante. La Corte ha basato la sua decisione sul fatto che la gara si era svolta con una procedura ristretta (licitazione privata) e la lettera di invito all’impresa era stata spedita nel marzo 1996, ben oltre i termini transitori previsti dalla nuova legge.

Il Ricorso in Cassazione e la Normativa Appalti Pubblici

Il Comune ha presentato ricorso in Cassazione, insistendo sull’errata individuazione della normativa appalti pubblici. L’ente ha ribadito che la data da considerare dovesse essere quella della delibera del maggio 1995, con cui era stata indetta la gara, e non quella dell’invito formale all’impresa. Se questa tesi fosse stata accolta, la responsabilità per i ritardi legati ai calcoli strutturali sarebbe stata, almeno in parte, ridimensionata.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, confermando in toto la decisione della Corte d’Appello. I giudici supremi hanno chiarito in modo definitivo il criterio per l’applicazione della legge nel tempo in materia di appalti.
Il punto chiave è l’articolo 1, comma 5, del D.L. n. 101/1995, che stabiliva un regime transitorio. Secondo tale norma, la vecchia disciplina continuava ad applicarsi solo se il bando di gara fosse stato pubblicato entro sei mesi dall’entrata in vigore della nuova legge (3 giugno 1995).
La Corte ha osservato che, nel caso di specie, non vi era stato alcun bando pubblico. L’ente aveva scelto una procedura ristretta. In tale scenario, l’atto che rende nota all’esterno la volontà di indire una gara non è il bando, ma la lettera di invito inviata alle ditte selezionate. Poiché tale lettera era stata spedita nel marzo 1996, ovvero oltre nove mesi dopo l’entrata in vigore della nuova legge, il regime transitorio non era applicabile. Di conseguenza, la Corte d’Appello aveva correttamente applicato la nuova e più severa disciplina sulla progettazione, attribuendo l’esclusiva responsabilità dei ritardi al Comune.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Decisione

Questa ordinanza offre un importante principio di certezza giuridica. Per le stazioni appaltanti, la lezione è chiara: gli atti interni, come le delibere di giunta, non hanno rilevanza per determinare la legge applicabile a un contratto d’appalto. Ciò che conta è il momento in cui la procedura di gara viene esternalizzata e portata a conoscenza dei potenziali concorrenti. Questo momento coincide con la pubblicazione del bando di gara o, nelle procedure ristrette, con la spedizione delle lettere di invito. La decisione sottolinea l’importanza per le pubbliche amministrazioni di agire con tempestività e consapevolezza delle scadenze normative per evitare di incorrere in responsabilità e conseguenti richieste di risarcimento.

In un appalto pubblico, quale data determina la legge applicabile in caso di modifiche normative?
La data che determina la legge applicabile è quella della pubblicazione del bando di gara, ovvero l’atto con cui la procedura viene resa nota all’esterno.

Cosa succede se, invece di un bando pubblico, si usa una procedura ristretta (licitazione privata)?
In caso di procedura ristretta, dove non c’è un bando pubblico, la data rilevante è quella in cui vengono spedite le lettere di invito alle imprese selezionate a partecipare alla gara.

Una delibera interna di un ente che indice una gara ha valore per determinare la normativa applicabile?
No, secondo la Corte di Cassazione, gli atti interni e preparatori, come una delibera di giunta, non sono rilevanti a tal fine. Conta solo l’atto che rende la gara pubblica e conoscibile ai terzi.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 31778 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 31778 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 15/11/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 28016/2018 R.G. proposto da:

COMUNE RAGIONE_SOCIALE GIUGLIANO IN CAMPANIA, in persona del Sindaco p.t., elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME AVV_NOTAIO che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOME, come da procura speciale in atti.

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rapp. p.t., elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME rappresentato e difeso dall’avvocato NOME, come da procura speciale in atti.

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di NAPOLI n. 3550/2017 depositata il 24/08/2017.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 05/10/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

RILEVATO CHE:

1.- Il Tribunale di Napoli -sezione distaccata di Marano -pronunciando sulla domanda introdotta da RAGIONE_SOCIALE con atto di citazione notificato il 31 gennaio 2005 in controversia concernente l’esecuzione dei lavori oggetto del contratto di appalto stipulato tra le parti nel luglio del 2017, relativo all’ampliamento del cimitero cittadino, dichiarò l’inadempimento cont rattuale del Comune di Giugliano in Campania sul rilievo che si erano verificati degli eventi che avevano causato rallentamenti nella realizzazione delle opere, come da riserve iscritte dalla società nel registro di contabilità e relative perizie di variante, e lo condannò al risarcimento dei danni nei confronti della società attrice liquidandoli in euro 2.443.162,32=, oltre rivalutazione monetaria ed interessi. Segnatamente, le principali cause dell’andamento anomalo da ascrivere esclusivamente alla responsabilità del Comune vennero individuate: a) nella circostanza che l’area oggetto dei lavori era risultata gravata da servitù di elettrodotto, il che non era stato segnalato dall’ente committente nel progetto; b) nel ritardo con cui era stato nominato il collaudatore in corso d’opera ed erano stati depositati gli atti progettuali presso l’Ufficio del RAGIONE_SOCIALE civile.
La Corte d’appello ha parzialmente accolto il gravame proposto dal Comune in relazione alla questione relativa alla presenza della servitù di elettrodotto.

Ha, invece, confermato la prima decisione conseguente alla ravvisata mancata trasmissione dei grafici relativi ai calcoli statistici depositati presso il RAGIONE_SOCIALE Civile ed al ritardo nella nomina del collaudatore; segnatamente, ha applicato interamente la legge n.109/1994 sul rilievo che all’aggiudicazione dei lavori si procedette con la procedura ristretta della licitazione privata, come da delibera di Giunta Municipale del 9 maggio 1995, e che il Comune inviò la

lettera d’invito alla RAGIONE_SOCIALE solo il 18 marzo 1996 e il verbale di gara con cui fu aggiudicato l’appalto fu redatto in data 15 novembre 1996, di guisa che, avendo individuato come data di pubblicazione del bando quella dell’invito di partecipazione indi rizzato a RAGIONE_SOCIALE il 18 marzo 1996, ha escluso l’applicabilità della disposizione transitoria fissata nell’art. 1, comma 5, del d.l. n.101/1995 conv. in legge n.216/1995.

Quindi, la Corte di appello ha ravvisato l’esclusiva responsabilità del Comune di Giuliano in Campania, sul rilievo che, ai sensi degli artt. 16 e 17 della legge n.109/1994 – nel testo modificato dalla legge n.216/1995, applicabile ratione temporis -era proprio l’ente appaltante a dover eseguire l’intera attività di progettazione, sia preliminare, che definitiva ed esecutiva, da effettuare nei termini precisati dal comma 5 dell’art.16 cit., senza che ciò potesse essere revocato in dubbio alla luce del pregresso ed inapplicabile art.4 della legge n.1086/1971 – invocato dal Comune per dedurre la non imputabilità a se medesimo dei ritardi sul rilievo che il contratto di appalto aveva ad oggetto opere contenenti cemento armato -; ha, anche, rilevato che di ciò il Comune appariva ben consapevole tanto che la progettazione esecutiva fu compiuta dallo stesso Comune anche per la parte relativa ai calcoli strutturali e statici; quanto alla questione dell’eventuale concorso di colpa dell’appaltatrice, la Corte territoriale ha affermato che il Comune non aveva indicato alcun elemento di fatto da cui poter dedurre un concorso di colpa dell’appaltatrice.
Il Comune di Giugliano in Campania ha proposto ricorso con un mezzo, per la cassazione della sentenza della Corte di appello di Napoli pubblicata il 24 agosto 2017. RAGIONE_SOCIALE ha replicato con controricorso e memoria.

CONSIDERATO CHE:

2.1. – Il ricorso è articolato in un unico motivo con il quale si denuncia la violazione o falsa applicazione di norme di diritto per

errata individuazione, interpretazione ed applicazione della legge n.109/1994, così come modificata dalla legge n.216/1995, a seguito di conversione in legge del decreto-legge n.101/1995. Secondo il ricorrente il Giudice del gravame ha errato nell’individu are la normativa applicabile alla vicenda contrattuale e, di conseguenza, ne deduce che non avrebbero dovuto essere riconosciute tutte le voci di danno direttamente conseguenti al preteso ritardo imputabile al Comune riguardo ai calcoli strutturali e stati ci ed all’attività di deposito dei predetti calcoli presso gli Uffici del RAGIONE_SOCIALE civile.
A parere del ricorrente, applicando rettamente il disposto dell’art.1, comma 5, della legge n.216/1995, gli artt. 16 e 17 -riguardanti i nuovi criteri di progettazione – non sarebbero stati di immediata applicazione nel caso in esame perché la gara di appalto era stata indetta con Delibera di G.M. n.185 del 9 maggio 1995, anteriormente all’entrata in vigore delle modifiche normative.

In particolare, sostiene il ricorrente che, con riferimento all’entrata in vigore della legge n.216/1995 di conversione del d.l. n.101/1995, era legittimo appaltare i lavori sulla base di progetti assegnati prima del 2 giugno 1995 e già redatti secondo i precedenti criteri, cioè con un progetto esecutivo comprensivo di schemi delle strutture e degli impianti, con relativi computi metrici, ma con esclusione dei calcoli definitivi di questi ultimi, da affidare all’impresa appaltatrice, tenuta anche alla attività accessoria del deposito dei predetti calcoli e che questa era la disciplina applicabile nel caso di specie, perché il progetto del primo stralcio funzionale Ampliamento Cimitero venne approvato con Delibera di G.M. n.185 del 9 maggio 1995 con cui venne indetta la gara di appalto per l’esecuzione dei lavori previa acquisizione delle aree occorrenti e questa era la data da considerare al fine di individuare la legislazione applicabile.
2.2.- Il motivo è, in parte, inammissibile e, in parte, infondato.

2.3.- Giova rammentare che, in tema di appalto di opere pubbliche, ai sensi degli artt. 16, 17 e 19 della legge n. 109 del 1994

(nel testo modificato dalla legge n.216/1995 applicabile “ratione temporis” e come successivamente modificato) l’amministrazione committente, al di fuori dei casi e dei modi specificamente previsti, ha l’obbligo pubblicistico, integrativo delle pattuizioni contrattuali e intrasferibile all’appaltatore, di predisporre un progetto esecutivo immediatamente “cantierabile”, non bisognoso cioè di ulteriori specificazioni, in quanto già contenente la puntuale e dettagliata rappresentazione dell’opera (cfr. Cass. n. 8779/2012; Cass. n. 28799/2018).
Con riferimento a queste norme, la disposizione della cui applicazione si discute è essenzialmente l’art.1, comma 5, del d.l. n.101/1995 (Norme urgenti in materia di lavori pubblici) pubblicato nella Gazz. Uff. 3 aprile 1995, n. 78 e convertito in legge con l’art. 1, comma 1, della legge n.216/1995 pubblicata nella Gazz. Uff. 2 giugno 1995, n. 127 ed entrata in vigore il 3 giugno 1995, che, nel dettare la disciplina transitoria applicabile alle modifiche apportate alla legge n.109/1994, nel testo vigente ratione temporis , ha stabilito «5. Ai progetti che siano affidati formalmente prima della data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto ed ai relativi affidamenti in appalto o in concessione, qualora il bando per l’appalto o per la concessione sia pubblicato entro sei mesi dallo stessa data, si applicano le disposizioni legislative e regolamentari vigenti fino alla data di entrata in vigore della legge 11 febbraio 1994, n. 109, nonché gli articoli 1, 2, 6, 7, 8, comma 7, 9, 19, 21, 22, 23, 24, 26, commi da 1 a 5, 31, 31-bis, 32, 35, 36, 37 e 38, comma 4, della citata legge n. 109 del 1994, come modificata dal presente decreto.» e, per quanto interessa il presente caso, ha collegato il discrimen per l’individuazione della normativa applicabile a seguito delle modifiche alla data di pubblicazione del bando per l’appalto .
2.4.- Tanto premesso, sul piano normativo, va osservato che la censura non si confronta con quanto accertato dalla Corte di merito

e che costituisce la premessa fattuale alla ricognizione della normativa applicabile, né lo critica pertinentemente.

2.5.- La Corte di appello ha accertato in fatto che con la Delibera di G.M. del 9 maggio 1995 non venne pubblicato il bando di appalto – a differenza di quanto sostiene il ricorrente – ma venne approvato il progetto generale di ampliamento del Cimitero Comunale e si stabilì che all’aggiudicazione dei lavori si procedesse con la procedura ristretta della licitazione privata da tenersi con le modalità di cui all’art.1, lett. A della legge n.14/1973 e con il metodo di cui agli artt. 73, lett. c) e 76, commi 1, 2 e 3, del R.D. n.827/1924; ha, quindi riscontrato che la lettera di invito alla società appaltatrice venne spedita il 18 marzo 1996 e ne ha dedotto che, essendo mancata la pubblicazione del bando per l’appalto a causa dell’opzione dell’Amministrazione pe r la procedura ristretta, doveva individuarsi come data di pubblicazione quella in cui il relativo invito di partecipazione alla licitazione privata ex art.89 del R.D. n. 827/1924 fu indirizzato alla società (fol.4/5 della sent. imp.), data collocata ben oltre il termine semestrale decorrente dal 3 giugno 1995 (data di entrata in vigore della legge di conversione n.216/1995.
2.6.É decisivo osservare, con evidenti ricadute sull’ammissibilità della censura sia sotto il profilo della specificità della stessa, che della pertinenza rispetto alle ragioni decisorie criticate, che il ricorrente non ha trascritto il contenuto della Delibera in questione, che non risulta nemmeno essere stata prodotta in fase di merito (come rilevato dalla controricorrente); non ha contestato, con indicazione di fatti di cui sia stato omesso l’es ame, la circostanza della mancata pubblicazione del bando dell’appalto (accertata in fase di merito); non ha svolto alcuna censura in relazione alla statuizione relativa alla concreta tempistica seguita per la procedura di licitazione privata.
2.7.- Va aggiunto che la disciplina della licitazione privata ex art.89 del R.D. n.827/1924 prevede che l’amministrazione, ove opti

per tale metodo, proceda ad inviti specifici rivolti a ditte e soggetti ritenuti idonei, ai quali da detto momento la gara è resa nota -in assenza della pubblicazione del bando di gara -di guisa che la statuizione volta all’individuazione della disciplin a applicabile sul punto è immune da vizi.

3.- In conclusione, il ricorso va rigettato.

Le spese seguono la soccombenza nella misura liquidata in dispositivo.

Raddoppio del contributo unificato, ove dovuto.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso;

Condanna il ricorrente alla rifusione delle spese di giudizio che liquida in euro 16.000,00=, oltre euro 200,00= per esborsi, spese generali liquidate forfettariamente nella misura del 15% ed accessori di legge;

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello relativo al ricorso, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 5 ottobre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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