Ne bis in idem: assoluzione penale annulla sanzione

Un manager, sanzionato dall’Autorità di Vigilanza Finanziaria per presunta comunicazione di informazioni privilegiate, ha ottenuto l’annullamento della sanzione in Cassazione. La decisione si fonda sul principio del ne bis in idem, a seguito di una sentenza penale definitiva di assoluzione per gli stessi fatti con la formula ‘perché il fatto non sussiste’, che ha prevalso sul procedimento amministrativo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 ottobre 2025 in Diritto Commerciale, Diritto Societario, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Ne bis in idem: L’Assoluzione Penale Blocca la Sanzione dell’Autorità di Vigilanza

L’ordinanza in esame della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale nel rapporto tra procedimento penale e procedimento amministrativo sanzionatorio, specialmente in materia finanziaria. La Corte ha stabilito che un’assoluzione definitiva in sede penale con formula piena impedisce la prosecuzione del procedimento amministrativo per gli stessi fatti, applicando direttamente il principio europeo del ne bis in idem. Questa decisione riafferma la prevalenza del giudicato penale che accerta l’insussistenza del fatto, bloccando di fatto la potestà sanzionatoria dell’Autorità di Vigilanza.

I fatti del caso: dalla presunta informazione privilegiata alla sanzione

Un manager di alto livello, presidente e amministratore delegato di una società per azioni, era stato sanzionato dall’Autorità di Vigilanza Finanziaria. L’accusa era di aver comunicato a un terzo un’informazione privilegiata relativa a un progetto di acquisizione della sua azienda da parte di una multinazionale straniera. L’informazione riguardava il prezzo per azione (4,30 euro) e la conseguente promozione di un’OPA obbligatoria.

L’Autorità di Vigilanza aveva quindi inflitto al manager una sanzione pecuniaria di 150.000 euro e una sanzione accessoria interdittiva di dodici mesi. Il manager aveva impugnato la delibera sanzionatoria davanti alla Corte di Appello, la quale però aveva rigettato il ricorso, confermando la sanzione. Contro questa decisione, il manager ha proposto ricorso in Cassazione.

L’impatto del ne bis in idem e del giudicato penale sopravvenuto

L’elemento decisivo del caso è emerso durante il giudizio di cassazione. Parallelamente al procedimento amministrativo, era stato avviato un procedimento penale per gli stessi identici fatti, contestando al manager il reato di abuso di informazioni privilegiate. Questo processo si è concluso con una sentenza di assoluzione con la formula “perché il fatto non sussiste”.

Questa sentenza penale è diventata definitiva e irrevocabile mentre il ricorso contro la sanzione amministrativa era pendente in Cassazione. La difesa del manager ha quindi sollevato un’eccezione di giudicato esterno sopravvenuto, sostenendo che tale assoluzione dovesse bloccare anche il procedimento amministrativo in corso, in virtù del principio del ne bis in idem.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto pienamente l’eccezione, ritenendola fondata. I giudici hanno richiamato la giurisprudenza consolidata, sia nazionale che europea, secondo cui le sanzioni amministrative in materia di abusi di mercato, pur essendo formalmente amministrative, hanno una natura sostanzialmente penale. Di conseguenza, ad esse si applica pienamente la garanzia del ne bis in idem, sancita dall’articolo 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea.

La Corte ha specificato che, quando un procedimento penale per i medesimi fatti si conclude con una pronuncia definitiva di assoluzione “perché il fatto non sussiste”, il divieto di un secondo giudizio è pienamente efficace. Questo accertamento giudiziale sull’insussistenza materiale del fatto storico impedisce di continuare l’accertamento dell’illecito amministrativo. Non si tratta di disapplicare una norma interna in favore di una europea, ma di prendere atto dell’improseguibilità del giudizio sanzionatorio.

Per questi motivi, la Corte ha cassato la sentenza della Corte d’Appello e, decidendo direttamente nel merito, ha annullato il provvedimento sanzionatorio originario emesso dall’Autorità di Vigilanza.

Conclusioni

Questa ordinanza consolida un principio di garanzia fondamentale per il cittadino. L’assoluzione penale con formula piena, che accerta l’inesistenza del fatto contestato, crea una barriera invalicabile per qualsiasi altro procedimento sanzionatorio basato sulla stessa accusa. La decisione sottolinea la forza del giudicato penale e l’importanza del principio del ne bis in idem come pilastro del diritto, assicurando che nessuno possa essere perseguito due volte per la medesima condotta, soprattutto quando un giudice ne ha già decretato l’insussistenza.

Un’assoluzione in sede penale può annullare una sanzione amministrativa già inflitta?
Sì, secondo la sentenza, se l’assoluzione penale diventa definitiva con la formula “perché il fatto non sussiste” e riguarda gli stessi identici fatti, essa può portare all’annullamento della sanzione amministrativa, anche se quest’ultima è già stata oggetto di un giudizio di merito, in applicazione del principio del ne bis in idem.

Perché il principio del ne bis in idem si applica anche alle sanzioni dell’Autorità di Vigilanza Finanziaria?
Perché, secondo l’interpretazione della giurisprudenza europea e nazionale, le sanzioni in materia di abusi di mercato, come quelle per insider trading, hanno una natura sostanzialmente penale per la loro gravità e finalità afflittiva. Pertanto, devono rispettare le garanzie previste per la materia penale, incluso il divieto di doppio processo (ne bis in idem).

Cosa significa l’assoluzione con formula “perché il fatto non sussiste” in questo contesto?
Significa che il giudice penale ha accertato in modo definitivo che il fatto storico contestato all’imputato (in questo caso, la comunicazione dell’informazione privilegiata) non è mai avvenuto. Questo accertamento fa stato anche nel procedimento amministrativo, rendendolo improseguibile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 33657 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 33657 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 20/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 22543/2022 R.G. proposto da: COGNOME NOME, rappresentato e difeso dagli avv.ti NOME COGNOME NOME COGNOME e NOME COGNOME, elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma alla INDIRIZZO

-ricorrente-

contro

COMMISSIONE NAZIONALE PER LE SOCIETÀ E LA BORSA, in persona della legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv.ti NOME COGNOME NOME COGNOME ed NOME COGNOME, anche disgiuntamente, elettivamente domiciliata presso di loro in Roma, INDIRIZZO;

-controricorrente-

per la cassazione della sentenza della Corte di appello di Bologna n. 365/2022, depositata il 16 febbraio 2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 25 giugno 2024 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

-Con ricorso notificato il 27 novembre 2020, NOME COGNOME proponeva opposizione contro la delibera della Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob) n. 21533 del 14 ottobre 2020, con la quale era stato sanzionato ai sensi dell’art. 187 -bis , comma 4 e dell’ art. 187quater , comma 1 T.U.F. In particolare, al COGNOME erano state applicate: a) la sanzione amministrativa pecuniaria di euro 150.000, della quale gli era stato contestualmente ingiunto il pagamento, per aver comunicato a NOME Covolan, al di fuori del normale esercizio del lavoro, della professione, della funzione o dell ‘ufficio, l’informazione privilegiata concernente il progetto di acquisizione indiretta della partecipazione di controllo della RAGIONE_SOCIALE da parte della società statunitense RAGIONE_SOCIALE per un importo corrispondente a una valutazione di euro 4,30 per azione RAGIONE_SOCIALE con la conseguente promozione di un’OPA obbligatoria totalitaria sulle rimanenti a zioni RAGIONE_SOCIALE, di cui il medesimo era in possesso in ragione della sua qualità di Presidente del Consiglio di Amministrazione, Amministratore Delegato e maggiore azionista di RAGIONE_SOCIALE, Presidente del Consiglio di Amministrazione e Amministratore Delegato di RAGIONE_SOCIALE nonché di incaricato delle trattative in corso con RAGIONE_SOCIALE per conto degli azionisti di RAGIONE_SOCIALE; b) la sanzione amministrativa interdittiva accessoria obbligatoria, di cui all ‘art. 187 -quater , comma 1, del T.U.F., pari a dodici mesi.
Si costituiva la Consob contestando le deduzioni avversarie e chiedendo il rigetto del ricorso.

La Corte di appello ha rigettato l’impugnazione, condannando NOME COGNOME al pagamento delle spese processuali.

–NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione.

La Consob ha resistito con controricorso.

-Il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale ai sensi dell’art. 380 -bis .1 cod. proc. civ.

Entrambe le parti costituite hanno depositato una memoria illustrativa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. -Preliminarmente deve essere esaminata l’e ccezione di giudicato esterno sopravvenuto, dedotta nella memoria illustrativa del ricorrente. In particolare, si eccepisce -quale evento sopravvenuto rispetto alla proposizione del ricorso per cassazione -il giudicato esterno penale di assoluzione con formula « perché il fatto non sussiste » in relazione all’imputazione relativa al reato di cui all’art. 184 d.lg s. n. 58 del 1998 perché « comunicava a NOME COGNOME al di fuori del normale esercizio di lavoro, della professione, della funzione e dell’ufficio, l’informazione privilegiata concernente il progetto di acquisizione indiretta della partecipazione di controllo di RAGIONE_SOCIALE da parte di Hyster-Yale per un importo corrispondente ad una valutazione di 4,30 per azione Bolzoni con conseguente promozione di una OPA obbligatoria totalitaria sulle rimanenti azioni Bolzoni al prezzo di 4,30 per azione di cui NOME COGNOME era in possesso. Commesso a Milano in data 8 febbraio 2016 », giudicato derivante dalla sentenza penale del Tribunale di Milano, sez. II penale n. 10242/2023, nel proc. n.r.g. 629/22, r.g.n.r. n. 45150/19, il cui dispositivo è stato letto all’udienza del 27 giugno 2023, le cui motivazioni sono state depositate il 13 luglio 2023 e che è passata in giudicato il 17 ottobre 2023. Tale sentenza è stata depositata con nota di deposito in data 19 luglio 2023 e poi con timbro di irrevocabilità per passaggio in giudicato in data 28 maggio 2024.
Parte ricorrente deduce che il capo di imputazione per il quale è stato tratto a processo penale e assolto perché il fatto non sussiste è perfettamente sovrapponibile all’incolpazione alla base della

sanzione amministrativa applicata con la delibera Consob oggetto di impugnazione nel presente giudizio (« nei confronti del sig. NOME COGNOME sono applicate le seguenti sanzioni amministrative: in relazione alla violazione dell’art. 187 -bis, comma 1, lettera b), del D.Lgs. n. 58/1998 per avere egli comunicato a NOME COGNOME al di fuori del normale esercizio del lavoro, della professione, della funzione o dell’ufficio, l’informazione privilegiata concernente il progetto di acquisizione indiretta della partecipazione di controllo della società RAGIONE_SOCIALE da parte di RAGIONE_SOCIALE‘ per un importo corrispondente a una valutazione di euro 4,30 per azione Bolzoni con la conseguente promozione di un’OPA obbligatoria totalitaria sulle rimanenti azioni Bolzoni al prezzo di euro 4,30 per azione, di cui NOME COGNOME era in possesso in ragione della sua qualità di Presidente del Consiglio di Amministrazione, Amministratore Delegato e maggiore azionista di RAGIONE_SOCIALE, Presidente del Consiglio di Amministrazione e Amministratore Delegato di RAGIONE_SOCIALE, nonché di incaricato delle trattative in corso con ‘Hyster RAGIONE_SOCIALEYale’ per conto degli azionisti di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘» ).
1.1. -L’eccezione è fondata.

Secondo la giurisprudenza di questa S.C., l’eccezione di giudicato esterno non può essere dedotta per la prima volta in cassazione se il giudicato si è formato nel corso del giudizio di merito, attesa la non deducibilità, in tale sede, di questioni nuove, qualora, invece, il giudicato esterno si è formato dopo la conclusione del giudizio di merito (e, cioè, dopo il termine ultimo per ogni allegazione difensiva in grado di appello), la relativa eccezione è opponibile nel giudizio di legittimità (Cass., Sez. I, 29 febbraio 2024, n. 5370).
Nel caso di specie, i fatti i posti alla base dell’accertamento penale e di quello amministrativo sono i medesimi e la sentenza penale, divenuta irrevocabile, ha accertato il fatto materiale consistente nella mancata trasmissione al Covolan dell’informazione

privilegiata di cui il COGNOME era in possesso. Fatti per i quali è stato assolto dal reato ascritto, perché il fatto non sussiste. La fattispecie in esame è del tutto sovrapponibile a quella decisa da Cass., Sez. II, 6 dicembre 2018, n. 31632.

Riguardo alla fattispecie oggetto di questo procedimento, la sanzione di cui all’art. 187 bis T.U.F., pur se formalmente amministrativa, va considerata, alla stregua sia della Convenzione europea dei diritti dell’uomo sia del diritto dell’Unione europea, sostanzialmente penale; né tale natura è mutata a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 107 del 2018, che ha mitigato il relativo trattamento sanzionatorio, atteso che il massimo edittale “ordinario” è rimasto severo, che è possibile aumentare la sanzione che risulti inadeguata, benché applicata nella misura massima, e che sono previste, altresì, la confisca e le sanzioni accessorie della perdita temporanea dei requisiti di onorabilità e della incapacità temporanea ad assumere incarichi direttivi (Cass., Sez. II, 6 dicembre 2018, n. 31632).
In base alla sentenza della Grande Sezione della Corte di giustizia dell’Unione europea del 20 marzo 2018, resa nelle cause riunite C-596/16 e C-597/16, non è compatibile con il principio del ne bis in idem di diritto convenzionale e dell’Unione europea e, in particolare, con l’art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, l’instaurazione di un procedimento amministrativo sanzionatorio o la sua prosecuzione – eventualmente anche in sede di opposizione giurisdizionale -in relazione alla commissione dell’illecito amministrativo di cui all’art. 187 bis T.U.F. qualora, con riferimento ai medesimi fatti storici, l’incolpato sia stato definitivamente assolto in sede penale con formula piena dal delitto previsto dall’art. 184 T.U.F. (Cass., Sez. II, 6 dicembre 2018, n. 31632).
Qualora un procedimento amministrativo sanzionatorio, concernente i medesimi fatti oggetto di un procedimento penale definito con sentenza passata in giudicato di condanna, si sia

concluso, a sua volta, con l’irrogazione di una sanzione, il giudice deve valutare la compatibilità fra il cumulo delle due sanzioni, amministrativa e penale, ed il divieto di ne bis in idem stabilito dall’art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e dall’art. 4 del VII Protocollo della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, tenendo conto dell’interpretazione datane dalla Corte di giustizia dell’Unione europea, che valorizza principalmente la presenza di norme di coordinamento a garanzia della proporzionalità del trattamento sanzionatorio complessivo, e dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, per la quale rileva, soprattutto, la vicinanza cronologica dei diversi procedimenti e la loro complementarità nel soddisfacimento di finalità sociali differenti. Ove, invece, il procedimento penale sia terminato con una pronuncia definitiva di assoluzione “perché il fatto non sussiste”, il divieto del “ne bis in idem” è pienamente efficace e, pertanto, l’art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea non incontra alcuna limitazione ai sensi dell’art. 52 della stessa Carta. Ne derivano l’impossibilità di continuare nell’accertamento dell’illecito amministrativo e la necessità di interrompere il relativo procedimento e l’eventuale successivo giudizio di opposizione, con conseguente non applicazione della disposizione sanzionatoria di diritto interno, circostanza che esclude ogni problema di disapplicazione di disposizioni nazionali in ragione del primato del diritto dell’Unione europea e la rilevanza di questioni di legittimità costituzionale in relazione all’art. 117 Cost. (Cass., Sez. II, 6 dicembre 2018, n. 31632).
– In definitiva, assorbito l’esame dei motivi di ricorso (in ragione del carattere logicamente preliminare dell’improseguibilità del procedimento sanzionatorio, nella fase giurisdizionale di opposizione alla sanzione), deve darsi diretta e immediata applicazione al disposto dell’art. 50 CDFUE, senza che, nella presente fattispecie, tale applicazione risulti in conflitto con il disposto di

norme di diritto interno. Per l’effetto, si deve prendere atto dell’improseguibilità del giudizio di accertamento dell’illecito amministrativo e, per tale ragione, la sentenza di rigetto della opposizione proposta dal ricorrente alla sanzione amministrativa inflittagli dalla Consob va cassata.

Le ragioni poste a fondamento di tale statuizione impongono allora di decidere la causa nel merito, con l’annullamento dell’impugnato provvedimento sanzionatorio.

– Le spese del giudizio di merito e di legittimità vanno integralmente compensate tra le parti in ragione del fatto sopravvenuto del giudicato esterno.

P.Q.M.

La Corte, pronunciando sul ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, annulla il provvedimento sanzionatorio della Consob oggetto di opposizione.

Dichiara compensate tra le parti le spese dell’intero giudizio. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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