Lesione dell'affidamento: la giurisdizione è civile

Un’impresa edile e un ente religioso, dopo aver visto revocato un permesso di costruire, hanno richiesto un risarcimento danni per lesione dell’affidamento. La Corte di Cassazione ha stabilito che la competenza a decidere su tale richiesta spetta al giudice ordinario e non a quello amministrativo, poiché la controversia non riguarda l’esercizio del potere pubblico, ma il comportamento della Pubblica Amministrazione che ha violato i principi di correttezza e buona fede.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 novembre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Lesione dell’affidamento: la Cassazione conferma la giurisdizione del Giudice Ordinario

Quando la Pubblica Amministrazione prima concede un permesso e poi lo revoca, a chi spetta decidere sul risarcimento dei danni? La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, interviene ancora una volta su un tema cruciale: la lesione dell’affidamento del cittadino. Con l’ordinanza qui analizzata, si ribadisce un principio fondamentale: le controversie relative al risarcimento per la violazione del legittimo affidamento riposto in un provvedimento favorevole, poi annullato in autotutela, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.

I Fatti di Causa: Un Progetto Edilizio Interrotto

La vicenda ha origine dalla richiesta di un permesso di costruire presentata da un ente religioso a un Comune per un importante intervento di riqualificazione urbana. Il progetto prevedeva la demolizione di un fabbricato industriale per realizzare un complesso residenziale destinato a Housing Sociale. Dopo aver ottenuto i pareri favorevoli, incluso quello della Soprintendenza, e aver ceduto in permuta il complesso a una società di costruzioni, i lavori avevano avuto inizio.

Tuttavia, a poche settimane dall’avvio del cantiere, la Soprintendenza sospendeva il proprio parere e, di conseguenza, il Comune procedeva al ritiro in autotutela del permesso di costruire. La motivazione del ritiro si basava sulla non conformità dell’intervento alla strumentazione urbanistica. Le imprese, vedendo sfumare l’investimento e subendo un notevole danno economico, decidevano di agire in giudizio contro il Comune e il Ministero competente per ottenere il risarcimento del danno derivante dalla lesione del loro legittimo affidamento.

La Questione di Giurisdizione sulla Lesione dell’Affidamento

In sede di giudizio, le amministrazioni convenute hanno sollevato un’eccezione di difetto di giurisdizione, sostenendo che la controversia dovesse essere trattata dal giudice amministrativo, in quanto legata all’esercizio di un potere pubblico. Di fronte a questa eccezione, le società ricorrenti hanno proposto un regolamento preventivo di giurisdizione alla Corte di Cassazione, chiedendo di affermare la competenza del giudice ordinario.

Il cuore del problema risiede nel capire se la richiesta di risarcimento del danno per lesione dell’affidamento riguardi la legittimità di un atto amministrativo (di competenza del T.A.R.) oppure un comportamento della Pubblica Amministrazione che ha violato le regole generali di correttezza e buona fede (di competenza del giudice civile).

Le Motivazioni della Corte: Comportamento vs. Potere

Le Sezioni Unite, richiamando un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato da oltre un decennio, hanno accolto la tesi delle ricorrenti. La Corte ha chiarito che in casi come questo, ciò che viene in rilievo non è l’esercizio in sé del pubblico potere (la revoca del permesso), ma il “comportamento” complessivo tenuto dall’amministrazione.

Questo comportamento, che ha prima generato un’aspettativa legittima nel privato rilasciando un titolo abilitativo e poi l’ha frustrata con un ritiro tardivo, si assume essere lesivo dell’affidamento. La violazione del principio di affidamento, che discende direttamente dai principi di buona fede e correttezza, non riguarda un interesse legittimo (l’interesse a che la PA agisca correttamente nell’esercizio del suo potere), bensì un diritto soggettivo del privato a non vedere lesa la propria sfera giuridica da condotte scorrette.

La Corte specifica che l’obbligo per l’amministrazione di seguire le regole speciali del diritto amministrativo non la esonera dal rispettare anche le regole generali di correttezza che si applicano a qualsiasi soggetto dell’ordinamento. La tutela contro la violazione di queste regole è proprio quella del diritto soggettivo, la cui cognizione spetta per natura al giudice ordinario.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza consolida un principio di garanzia fondamentale per cittadini e imprese che si interfacciano con la Pubblica Amministrazione. Stabilisce con chiarezza che, quando un’amministrazione agisce in modo contraddittorio e lede l’affidamento che i suoi stessi atti avevano generato, non si discute più della legittimità dell’atto finale di revoca, ma della responsabilità per il comportamento tenuto. Di conseguenza, la sede naturale per richiedere il risarcimento dei danni è il tribunale civile, che valuterà la condotta della PA alla stregua dei canoni di correttezza e buona fede, principi cardine del diritto privato. La causa è stata quindi rimessa al Tribunale ordinario per la prosecuzione del giudizio.

A quale giudice ci si deve rivolgere per chiedere il risarcimento dei danni se la Pubblica Amministrazione revoca un permesso di costruire su cui si era fatto legittimo affidamento?
Ci si deve rivolgere al giudice ordinario, in quanto la richiesta di risarcimento non riguarda la legittimità dell’atto di revoca, ma il comportamento complessivo dell’amministrazione che ha violato il principio di buona fede.

Perché la richiesta di risarcimento per lesione dell’affidamento non rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo?
Perché la controversia non ha ad oggetto l’esercizio del potere pubblico in sé, ma il “comportamento” dell’amministrazione, che si assume abbia violato i principi generali di correttezza e buona fede, ledendo così un diritto soggettivo del privato.

La Pubblica Amministrazione è sempre tenuta a rispettare i principi di correttezza e buona fede?
Sì, la Corte di Cassazione afferma che la circostanza che l’amministrazione eserciti un potere pubblico non la esclude dall’osservare le regole generali di correttezza e buona fede, la cui violazione è fonte di responsabilità.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 13964 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 13964 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 20/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso 13829-2023 proposto da:

PROVINCIA RAGIONE_SOCIALE NATIVITÀ RAGIONE_SOCIALE BEATA VERGINE DELL’ORDINE RAGIONE_SOCIALE SANTISSIMA TRINITÀ, RAGIONE_SOCIALE, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrenti –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMAINDIRIZZO INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

– controricorrente –

Oggetto

REGOLAMENTI DI GIURISDIZIONE

R.G.N. 13829/2023

COGNOME.

Rep.

Ud. 30/01/2024

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE;

– intimato – per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 2232/2023 dinanzi al TRIBUNALE di RAGIONE_SOCIALE. Udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella camera di consiglio del 30/01/2024 dal Consigliere NOME COGNOME; lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale conclude perché la Corte voglia dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario e rimettere gli atti innanzi al Tribunale di Napoli per la prosecuzione del giudizio innanzi ad esso.
Fatti di causa

La Provincia RAGIONE_SOCIALE dell’Ordine RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE hanno convenuto in giudizio il RAGIONE_SOCIALE cultura e il Comune di Napoli avanti al tribunale RAGIONE_SOCIALE stessa città, col fine di ottenere il risarcimento dei danni da lesione dell’affidamento riposto su un provvedimento amministrativo ampliativo poi annullato.

Hanno esposto: che era stata presentata dall’ente religioso al comune un’istanza di permesso di costruire per un intervento edilizio da effettuarsi in Napoli, alla INDIRIZZO, per la demolizione di un fabbricato industriale e la realizzazione, a parità di volume, di un complesso RAGIONE_SOCIALE da destinare a Housing Sociale; che l’istanza aveva ottenuto i pareri favorevoli sia RAGIONE_SOCIALE C.E.I. sia RAGIONE_SOCIALE Soprintendenza, ancorché in termini significativamente modificati rispetto alla originaria ipotesi prospettata; che alla luce RAGIONE_SOCIALE tempistica necessaria al rilascio del permesso di costruire la Provincia RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE aveva abbandonato la procedura di accesso ai benefici di cui al RAGIONE_SOCIALE regionale di RAGIONE_SOCIALE e si era orientata a fare l’intervento con le sole risorse private e che quindi, in tale
prospettiva, era pervenuta alla decisione di cedere in permuta alla società RAGIONE_SOCIALE l’intero complesso edificato, a fronte RAGIONE_SOCIALE cessione di unità immobiliari da realizzare nell’ambito del più ampio edificio.

Le attrici hanno evidenziato che, in effetti, dopo il rilascio del permesso di costruzione i lavori avevano avuto inizio con abbattimento del fabbricato preesistente, ma che di contro. a distanza di poche settimane, la Soprintendenza aveva comunicato la sospensione del parere paesaggistico, sicché contestualmente era stata sospesa l’autorizzazione paesaggistica in attesa di ulteriori necessarie verifiche poi in concreto non effettuate.

In questa situazione il comune aveva proceduto al ‘ritiro in autotutela’ del permesso di costruire sul presupposto RAGIONE_SOCIALE persistenza delle misure cautelari impartite dalla Soprintendenza e sulla ritenuta non conformità dell’intervento alla strumentazione urbanistica, e l’impugnazione dei riferiti provvedimenti era stata infine respinta dal Tar RAGIONE_SOCIALE Campania, con sentenza n. 1345 del 2022 passata in giudicato. Ciò sul rilievo che l’intervento in progetto, consistente nella demolizione di un manufatto preesistente e nella ricostruzione a parità di volume, ma con diversa sagoma, del cespite indicato dalle attrici, non potesse essere assentito, perché si sarebbe risolto in una nuova costruzione e non in una ristrutturazione RAGIONE_SOCIALE, in contrasto sia con l’esistente vincolo cimiteriale sia con l’art. 33, comma 2, delle NTA RAGIONE_SOCIALE Variante Generale del PRG.
Attesa la condotta delle amministrazioni coinvolte, lesiva dell’affidamento riposto in ordine alla legittimità dei provvedimenti ampliativi, prima rilasciati e poi sospesi e ritirati in via di autotutela, le attrici hanno chiesto la condanna delle medesime amministrazioni al risarcimento del conseguente danno patrimoniale.

Radicatosi il contraddittorio le amministrazioni convenute hanno eccepito il difetto di giurisdizione, sostenendo rientrare la controversia nella sfera di cognizione del giudice amministrativo ai sensi degli artt.

30 e 133, lett. f), del d.lgs. n. 104 del 2010 recante il cod. proc. amm., e in particolare invocando a sostegno dell’eccezione le note pronunce dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nn. 19, 20 e 21 del 2021.

Le attrici hanno per conseguenza proposto regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo affermarsi la giurisdizione del giudice ordinario in ordine alla controversia.

Il solo comune di Napoli ha replicato con controricorso.

Le parti hanno depositato memoria.

Ragioni RAGIONE_SOCIALE decisione

I. – La controversia attiene alla domanda di risarcimento del danno da lesione del legittimo affidamento del privato in conseguenza dell’annullamento in sede di autotutela di un atto amministrativo ampliativo illegittimo.

II. – La controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.

Invero esiste ormai un formante giurisprudenziale nell’ultimo decennio assolutamente costante, presso queste Sezioni Unite (dopo le fondamentali sentenze nn. 6594-11, 6595 e 6596 del 2011), integrato dal principio per cui in siffatte controversie ciò che viene in rilievo non è l’esercizio in sé del pubblico potere, bensì il ‘comportamento’ tenuto dall’amministrazione in una vicenda da intendere nel suo complesso; comportamento che giustappunto si assume complessivamente lesivo dell’affidamento e che coinvolge dunque una nozione (quella di lesione dell’affidamento) a sua volta determinativa di un diritto soggettivo rilevante ai fini RAGIONE_SOCIALE responsabilità per violazione dei principi di buona fede e correttezza (v. Cass. Sez. U n. 8236-20).
III. – Codesto indirizzo è stato ribadito più volte, anche dopo le evocate contrarie decisioni del Consiglio di Stato, (nei limiti delle più recenti, cfr. ex aliis Cass. Sez. U n. 2175-23, Cass. Sez. U n. 3493-23, Cass. Sez. U n. 10880-23, Cass. Sez. U n. 24305-23, Cass. Sez. U n. 25324-23) e a esso va data ulteriore continuità.

Devesi infatti confermare che la circostanza che nell’esercizio del potere pubblico l’amministrazione sia tenuta a osservare le regole speciali che connotano il suo agire autoritativo – e al quale si contrappongono situazioni soggettive del privato aventi la consistenza di interesse legittimo – non esclude che essa sia tenuta a osservare fin dall’inizio anche le regole generali di correttezza e buona fede, e che la tecnica di protezione giuridica dell’interesse all’altrui correttezza e buona fede sia per l’appunto quella del diritto soggettivo.
Invero pur nell’ambito dell’attività autoritativa dell’amministrazione la situazione attiva a cui corrisponde, dal lato passivo, l’obbligo di correttezza deve comunque essere riconosciuta come tale.

IV. – Le spese del regolamento sono rimesse al giudizio di merito.

p.q.m.

La Corte, a sezioni unite, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale rimette le parti anche per le spese del regolamento.

Deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili,

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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