Legittimo affidamento e legge incostituzionale: il caso

Una dipendente pubblica ha richiesto un adeguamento retributivo basato su una legge regionale, successivamente dichiarata incostituzionale. La Corte di Cassazione ha dichiarato il suo ricorso inammissibile, negando la sussistenza di un legittimo affidamento su una norma illegittima, soprattutto in assenza di un precedente riconoscimento del diritto e a fronte di un precedente giudicato sfavorevole.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 7 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Legittimo Affidamento: Nessuna Tutela se la Legge è Incostituzionale

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale: può un cittadino vantare un diritto basato su una legge che viene poi dichiarata incostituzionale? La risposta, come vedremo, è negativa, specialmente quando si invoca il principio del legittimo affidamento. Questo caso riguarda una dipendente pubblica e la sua lunga battaglia per un adeguamento retributivo, conclusasi con una pronuncia che rafforza l’efficacia retroattiva delle sentenze di incostituzionalità.

Il Contesto: La Richiesta di Adeguamento Retributivo

Una dipendente di una Regione italiana, assunta da decenni, aveva avviato un’azione legale per ottenere una perequazione della sua retribuzione. La sua richiesta si fondava su una legge regionale che riconosceva ai dipendenti assunti tramite concorso pubblico lo stesso trattamento economico di anzianità maturato da colleghi provenienti da altri enti pubblici. Successivamente, un’altra legge regionale aveva modificato e specificato ulteriormente questi criteri.

La dipendente, insieme ad altri colleghi, chiedeva quindi che la sua retribuzione fosse adeguata in base a questa normativa, ritenendo di aver maturato un vero e proprio diritto soggettivo.

Il Percorso Giudiziario e la Sentenza della Corte Costituzionale

Il percorso legale della lavoratrice è stato complesso. La sua domanda iniziale fu rigettata sia in primo grado dal Tribunale che in appello. Un successivo ricorso in Cassazione fu dichiarato inammissibile, rendendo definitiva la sentenza di rigetto.

Nonostante ciò, la dipendente ha intrapreso un nuovo giudizio. Nel frattempo, però, è intervenuto un fatto decisivo: la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 211 del 2014, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma regionale su cui si basava la pretesa. La Consulta ha stabilito che la Regione, disciplinando la retribuzione individuale di anzianità, aveva invaso la materia dell’ordinamento civile, riservata alla competenza esclusiva dello Stato.

L’inammissibilità e il ruolo del legittimo affidamento

Nel nuovo giudizio, la Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso della dipendente inammissibile. I giudici hanno basato la loro decisione su due pilastri fondamentali: il precedente giudicato sfavorevole e l’insussistenza di un legittimo affidamento.

La Corte ha sottolineato che la precedente sentenza di rigetto, ormai definitiva, precludeva ogni ulteriore discussione sulla medesima pretesa. Ma, andando al cuore della questione, ha smontato la tesi della lavoratrice secondo cui il diritto si sarebbe consolidato prima della dichiarazione di incostituzionalità.

Le Motivazioni della Corte

Le motivazioni della Corte sono chiare e dirette. In primo luogo, non può radicarsi un diritto soggettivo perfetto sulla base di una norma dichiarata incostituzionale. L’illegittimità travolge la norma sin dalla sua origine, impedendo che essa possa produrre effetti stabili.

In secondo luogo, e questo è il punto centrale, non può esistere un legittimo affidamento da tutelare. La Corte ha osservato che la Regione non aveva mai concretamente applicato la norma né corrisposto le somme richieste alla dipendente. Il suo patrimonio non era mai stato incrementato da quel beneficio. Pertanto, non si era mai creata una situazione di fatto consolidata sulla quale la lavoratrice potesse ragionevolmente fare affidamento. Agire in giudizio per ottenere un diritto che si ritiene violato non crea, di per sé, un affidamento tutelabile; anzi, l’esito sfavorevole del processo dimostra proprio l’assenza dei presupposti per tale affidamento.

Le Conclusioni

La decisione ha importanti implicazioni pratiche. Conferma che una sentenza di incostituzionalità ha efficacia retroattiva e impedisce a una norma di produrre effetti, a meno che non si siano consolidati ‘rapporti esauriti’, come un giudicato favorevole o un pagamento già avvenuto e non più ripetibile. In assenza di tali condizioni, non è possibile invocare il legittimo affidamento per far valere pretese economiche basate su una legge espunta dall’ordinamento. Questa ordinanza ribadisce la preminenza del principio di legalità costituzionale e chiarisce che la semplice esistenza di una legge, poi dichiarata invalida, non è sufficiente a generare diritti quesiti o a fondare una fiducia meritevole di tutela giuridica.

Una legge dichiarata incostituzionale può fondare un diritto acquisito per il periodo in cui era in vigore?
No. La Corte ha chiarito che non può radicarsi un diritto soggettivo perfetto sulla base di una normativa dichiarata incostituzionale, poiché la dichiarazione di illegittimità ha effetto retroattivo e rimuove la norma dall’ordinamento sin dalla sua origine.

In questo caso, perché non è stato riconosciuto il legittimo affidamento della lavoratrice?
Il legittimo affidamento non è stato riconosciuto perché la Regione non aveva mai applicato la norma né pagato le somme richieste. La dipendente non aveva mai effettivamente goduto del beneficio economico, quindi non si era creata una situazione consolidata su cui potesse fare affidamento. Il solo fatto di aver agito in giudizio non è sufficiente a creare tale affidamento.

Una precedente sentenza definitiva che respinge una domanda impedisce di riproporla in futuro?
Sì. Una sentenza passata in giudicato, ovvero non più impugnabile, che ha respinto una domanda, preclude la possibilità di riproporre la stessa richiesta in un nuovo processo. Questo effetto, chiamato ‘giudicato’, rende la decisione definitiva tra le parti.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 13660 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 13660 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 21/05/2025

NOME COGNOME dipendente di ruolo della Regione Abruzzo con inquadramento ‘Assistente Amministrativo ‘ cat. C dal 27.9.1979 al 15.4.2015, aveva adito originariamente il Tribunale di Chieti esponendo che, in seguito all’entrata in vigore della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, in virtù del suo art. 43, era stato introdotto l’art. 1, comma 2 bis, della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998, che aveva riconosciuto a tutti i dipendenti della detta Regione lo stesso trattamento economico di anzianità di colleghi che lo avevano maturato presso altro ente pubblico e che lo avevano ‘trascinato’ con sé, ove, più favorevole, una volta assunti dalla Regione Abruzzo con pubblico concorso.
La ricorrente aveva rappresentato che la successiva legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008 aveva modificato il citato comma 2 bis, prescrivendo che, ai dipendenti i quali, alla data del 1989, erano inquadrati in ruolo in una delle Pubbliche Amministrazioni di c ui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, era riconosciuto, ai fini perequativi, lo stesso trattamento economico di anzianità attribuito a quelli appartenenti alla prima qualifica cui era stato applicato il comma 1, tenendo conto dell’amm ontare maggiore percepito, a parità di anzianità di servizio, al momento dell’inquadramento in ruolo regionale, nella qualifica attualmente ricoperta.
NOME COGNOME unitamente ad altri dipendenti, aveva chiesto, quindi, l’adeguamento della sua retribuzione, ai sensi della legislazione sopra riportata.

La sua domanda era stata rigettata dal Tribunale di Chieti e la decisione era stata confermata dalla Corte d’appello di L’Aquila ; la Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dai dipendenti avverso la sentenza di appello.

NOME COGNOME ha, quindi, proposto un nuovo ricorso al Tribunale di Chieti, chiedendo la condanna della Regione Abruzzo a corrispondere delle somme di denaro per le causali esposte.

Il Tribunale di Chieti, nel contraddittorio tra le parti, con sentenza n. 243/2023, ha rigettato il ricorso.

NOME COGNOME ha proposto appello.

La Regione Abruzzo si è costituita contestando la fondatezza dell’appello e chiedendo la conferma della sentenza impugnata.

La Corte d’appello di L’Aquila, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 253/2024, in parziale riforma della sentenza impugnata, confermata nel resto, ha quantificato le spese di lite del giudizio di primo grado in € 2 .109,00 oltre rimborso forfettario spese generali, IVA e CPA.

NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivi.

9.La Regione Abruzzo si è difesa con controricorso.

DIRITTO

1.Con il primo e il secondo motivo, che possono essere trattati congiuntamente, stante la stretta connessione, la ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 2 bis, della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998, introdotto dall’art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, nonché degli artt. 112, 113 e 132 c.p.c., 118 disp. att. c.p.c. e degli artt. 13, 15, 24 e 111, comma 6, Cost., nonché l’omesso esame di fatto decisivo.

Afferma che le disposizioni dichiarate costituzionalmente illegittime non sarebbero automaticamente espunte dall’ordinamento, ma continuerebbero ad avere effetto per i rapporti costituitisi prima della sentenza della Corte costituzionale. Inoltre, l’art . 43 citato avrebbe inserito solo formalmente i commi 2 bis e 2 ter dell’art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998, e avrebbe esclusivamente disciplinato un criterio automatico di riconoscimento.

Il criterio di perequazione introdotto dall’art. 43 in esame avrebbe inciso sulla retribuzione, diventando elemento della stessa e diritto soggettivo patrimoniale perfetto, personale e sociale.

In ogni caso, il comma 2 ter, successivo al menzionato 2 bis, sarebbe sopravvissuto alla dichiarazione di illegittimità costituzionale (pur se abrogato nel 2011).

La motivazione della sentenza impugnata sarebbe stata, quindi, carente.

In aggiunta a ciò, sarebbe stato leso pure il suo legittimo affidamento e non sarebbero stati esaminati dei fatti che erano il presupposto del suo diritto.

Le doglianze sono inammissibili, in conformità alle ordinanze di questa Corte prese in decisione alle adunanze camerali del 10 gennaio 2025 (da Cass. n. 5514/2025 a Cass. n. 5521/2025), da intendersi qui richiamate ai sensi dell’art. 118 disp. att. c.p.c.

Deve premettersi che la Corte costituzionale, investita dal Tribunale di Teramo della questione di legittimità costituzionale dell’art. 43 della l egge Regione Abruzzo n. 6 del 2005 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2005 e pluriennale 2005-2007 della Legge Regione Abruzzo – Legge finanziaria regionale 2005), come sostituito dall’art. 1, comma 2, della legge Regione n. 16 del 2008 (Provvedimenti urgenti ed indifferibili), in riferimento all’art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione, con sentenza n. 211 del 2014 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 43 della predetta legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, come sostituito dall’art. 1, comma 2, della legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008, nella parte in cui ha introdotto il comma 2 bis nell’art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998 (Riconoscimento agli effetti economici della anzianità di servizio prestato presso lo Stato, Enti Pubblici, Enti Locali e Regioni, nei confronti del personale inquadrato nel ruolo regionale a seguito di pubblici concorsi ed estensione dei benefici previsti dalla L. n. 144 del 1989 al personale ex L. n. 285 del 1977).
Tanto perché l’art. 43 della citata legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, nel disciplinare la retribuzione individuale di anzianità dei dipendenti regionali, allineandone l’ammontare a quello percepito dai dipendenti che, provenendo da altre amministrazioni, sono transitati nei ruoli regionali, incideva sul trattamento economico dei dipendenti regionali prevedendone un incremento allorché ricorrevano le condizioni previste e, quindi eccedeva dall’ambito di competenza riservato al legislatore regionale, inva dendo la materia dell’ordinamento civile, riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.
Dalla sentenza di questa Corte n. 13913/2021 risulta che la Corte di Appello di L ‘Aquila ha respinto il gravame de lla dipendente avverso la sentenza del

Tribunale che aveva rigettato le sue domande, volte ad ottenere il riconoscimento perequativo della retribuzione individuale di anzianità; con il ricorso per cassazione l’odierna ricorrente e gli altr i dipendenti non hanno contestato il merito della decisione, ma si sono limitati a lamentare che la Corte territoriale aveva erroneamente stabilito il loro obbligo di corrispondere una somma pari all’importo del contributo unificato dovuto per l’instaurazi one del giudizio.

Il giudicato formatosi a seguito della conferma della sentenza di rigetto da parte della Corte di Appello di L’Aquila della domanda di adeguamento della retribuzione della COGNOME ai sensi dell ‘art. 1, comma 2 bis, della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998 preclude l’accoglimento di ogni domanda della ricorrente fondata sull’art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, come sostituito dall’art. 1, comma 2, della legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008, nella parte in cui introduce il comma 2 bis nell’art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998.
A questa affermazione consegue l’impossibilità di ritenere che un diritto soggettivo perfetto si sia radicato in capo alla ricorrente sulla base della menzionata normativa, seppure per il tempo antecedente alla sentenza della Corte costituzionale n. 211 del 2014, atteso che il diritto qui reclamato non era mai stato riconosciuto finora, né dalla Regione Abruzzo né in sede giudiziaria in via definitiva.

Neanche può ipotizzarsi che il citato comma 2 bis avrebbe solo codificato un principio già esistente nell’ordinamento. Infatti, se così fosse, la ricorrente avrebbe dovuto quanto meno indicarne il fondamento normativo che, invece, è rimasto del tutto sconosciuto.

D’altronde, se mai si volesse ammettere che vi sia un diritto soggettivo personale e sociale della dipendente alla perequazione (che, invero, non si ritiene sussista), e prescindendo dal fatto che non sia stato accertato in precedenza, non sarebbe ravvisabile un criterio di quantificazione della pretesa che, per la medesima ricorrente, avrebbe dovuto essere quello riportato nel comma 2 bis, dichiarato ormai costituzionalmente illegittimo.

Del tutto priva di valore è la menzione del comma 2 ter in quanto, anche a volere ignorare il giudicato sfavorevole alla dipendente, tale disposizione era chiaramente strumentale a quella del precedente comma 2 bis e, quindi, non può servire a fondare un diritto che non può più basarsi su tale comma 2 bis.

Adeguata è, quindi, la motivazione della sentenza impugnata, che ha esaminato tutti i fatti rilevanti posti a fondamento della pretesa della ricorrente. Infine, nessuna lesione dell’affidamento del la lavoratrice vi è stata.

Esattamente, la Corte territoriale ha rilevato che la Regione Abruzzo non aveva mai applicato la norma oggetto di causa, con l’effetto che non aveva potuto ingenerare l’affidamento circa la spettanza del diritto in capo al la ricorrente, atteso che le somme in questione non erano mai entrate nella sua sfera patrimoniale, soprattutto dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 211 del 2014.

Infatti, non può esservi un valido affidamento su una norma dichiarata costituzionalmente illegittima.

Peraltro, la stessa ricorrente aveva agito in giudizio per ottenere quello che considerava il riconoscimento di un suo diritto e, quindi, l’esito sfavorevole del processo è prova che non vi erano i presupposti per parlare di un legittimo affidamento.

Se, poi, volesse ipotizzarsi la presenza di un affidamento preesistente a tutte le disposizioni de quibus , non si comprenderebbe il motivo per il quale la dipendente, invece di farlo valere da subito, abbia agito sulla base di una regolamentazione della quale, adesso, prospetta la sostanziale inutilità.

Al contrario, ciò palesa come nessun affidamento vi fosse da parte sua, almeno fino al passaggio in giudicato delle pronunce giudiziarie a lei contrarie.

Il ricorso va, pertanto, dichiarato inammissibile.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002 si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.

La Corte

dichiara inammissibile il ricorso;

condanna la ricorrente a rifondere le spese di lite, che liquida in € 4. 000,00 per compenso professionale e in € 200,00 per esborsi, oltre agli accessori di legge e alle spese generali nella misura del 15%;

-ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Lavoro della

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.