Ipoteca e lottizzazione abusiva: la Consulta vince

La Corte di Cassazione, accogliendo un ricorso di istituti di credito, ha cassato la sentenza d’appello che pregiudicava un’ipoteca su terreni oggetto di lottizzazione abusiva. A seguito di una pronuncia della Corte Costituzionale, è stato stabilito che il diritto di garanzia del creditore, se iscritto prima della trascrizione del provvedimento sanzionatorio e in assenza di sua responsabilità nell’abuso, non può essere annullato dall’acquisizione del bene al patrimonio comunale. Il caso è stato rinviato alla Corte d’Appello per una nuova valutazione alla luce di questo principio fondamentale sulla tutela dell’ipoteca e lottizzazione abusiva.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 8 settembre 2025 in Diritto Bancario, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Ipoteca e Lottizzazione Abusiva: la Consulta Salva i Crediti

Il conflitto tra i diritti del creditore ipotecario e i poteri sanzionatori della Pubblica Amministrazione in materia edilizia è un tema di grande rilevanza. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione, basata su una fondamentale sentenza della Corte Costituzionale, ha chiarito la questione relativa a ipoteca e lottizzazione abusiva, stabilendo un principio di tutela per il creditore che non ha responsabilità nell’illecito edilizio.

I Fatti di Causa

Due istituti di credito e una società veicolo, titolari di diritti di ipoteca su alcuni terreni agricoli, si erano opposti a un provvedimento di un Comune. L’ente locale aveva trascritto un atto di acquisizione al proprio patrimonio di tali terreni a causa di una lottizzazione abusiva. Le banche, agendo in giudizio, chiedevano che venisse dichiarata l’inefficacia e l’inopponibilità di tale trascrizione, in quanto lesiva dei loro diritti di garanzia preesistenti.

Il Tribunale di primo grado aveva accolto la domanda degli istituti di credito. Tuttavia, la situazione si è ribaltata in secondo grado.

La Decisione della Corte d’Appello

La Corte d’Appello, riformando la decisione iniziale, aveva dato ragione al Comune. Secondo i giudici di secondo grado, il provvedimento sanzionatorio di lottizzazione abusiva, una volta trascritto, produce i suoi effetti ablatori (cioè di espropriazione) anche nei confronti dei diritti di garanzia, come l’ipoteca, costituiti in data anteriore all’adozione del provvedimento stesso. In pratica, l’interesse pubblico alla repressione dell’abuso edilizio prevaleva sul diritto del creditore privato.

Ipoteca e Lottizzazione Abusiva: il Ricorso in Cassazione e l’intervento della Consulta

Contro questa decisione, gli istituti finanziari hanno proposto ricorso per Cassazione. Durante il giudizio, la Suprema Corte ha sollevato una questione di legittimità costituzionale riguardo alle norme che disciplinano l’acquisizione dei beni al patrimonio comunale in caso di abusi edilizi (art. 7, L. 47/1985 e art. 31, d.P.R. 380/2001).

La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 160 del 2024, è intervenuta sul punto, dichiarando l’illegittimità costituzionale di tali norme nella parte in cui non fanno salvo il diritto di ipoteca iscritto a favore di un creditore che non sia responsabile dell’abuso edilizio e la cui garanzia sia stata iscritta prima della trascrizione dell’atto sanzionatorio.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte di Cassazione, prendendo atto della sentenza della Consulta, ha accolto il ricorso degli istituti di credito. La motivazione si fonda interamente sulla pronuncia di incostituzionalità, che ha modificato il quadro normativo con efficacia ex tunc, cioè retroattiva.

Il principio cardine è che la sanzione della confisca non può penalizzare un soggetto terzo, il creditore ipotecario, che è estraneo all’illecito edilizio e ha agito in buona fede, garantendo il proprio credito con un’ipoteca legittimamente iscritta prima che l’abuso fosse formalmente accertato e trascritto. La sanzione deve colpire chi ha commesso l’abuso, non chi vanta un diritto reale di garanzia legittimamente acquisito.

Di conseguenza, la Corte d’Appello aveva errato nel considerare l’effetto ablatorio del provvedimento comunale come prevalente sull’ipoteca. La Cassazione ha quindi cassato la sentenza impugnata, annullandola.

Le Conclusioni

La Suprema Corte ha rinviato la causa alla Corte d’Appello, in diversa composizione, affinché riesamini la vicenda applicando il principio sancito dalla Corte Costituzionale. Il giudice del rinvio dovrà quindi accertare se il creditore ipotecario fosse estraneo all’abuso e se l’ipoteca fosse stata iscritta prima della trascrizione del provvedimento sanzionatorio. In caso affermativo, il diritto di ipoteca dovrà essere considerato valido ed efficace, nonostante l’acquisizione del bene da parte del Comune. Questa decisione rappresenta una vittoria significativa per la tutela del credito e rafforza la posizione dei creditori in buona fede nelle operazioni immobiliari.

Cosa succede a un’ipoteca se il terreno su cui grava viene acquisito dal Comune per lottizzazione abusiva?
Secondo la nuova interpretazione costituzionale, l’ipoteca rimane valida ed efficace, a condizione che sia stata iscritta prima della trascrizione del provvedimento sanzionatorio del Comune e che il creditore ipotecario non sia responsabile dell’abuso edilizio.

Perché la Corte di Cassazione ha cambiato la decisione della Corte d’Appello?
La Corte di Cassazione ha applicato una sentenza della Corte Costituzionale (n. 160/2024) che ha dichiarato parzialmente incostituzionale la normativa precedente. Questa sentenza ha stabilito che la legge non può annullare i diritti di garanzia di un creditore in buona fede, modificando così il quadro normativo di riferimento con effetto retroattivo.

A chi spetta pagare le spese legali del giudizio?
La Corte di Cassazione ha stabilito che sarà il Giudice del rinvio (la Corte d’Appello a cui il caso è stato rimandato) a decidere anche sulla regolamentazione delle spese legali dell’intero giudizio, inclusa la fase di legittimità, all’esito della nuova decisione sul merito della causa.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 23350 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 23350 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 16/08/2025

ORDINANZA

sul ricorso 32485/2020 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME giusta procura in atti;

-ricorrente –

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME, giusta procura in atti;

-ricorrente – contro

COMUNE COGNOME, in persona del Sindaco pro tempore , elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME giusta procura in atti;

-controricorrente –

nonché

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore ;

-intimata-

avverso la sentenza n. 926/2020 della CORTE D’APPELLO di GENOVA, depositata il 08/10/2020;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 09/07/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

Osserva

Con ordinanza interlocutoria di questa Corte n. 11618/2024, resa pubblica il 30/4/2024, si è esposto quanto segue.

‘ Unione di Banche Italiane S.p.A. (UBI Banca), Carige e RAGIONE_SOCIALE, quest’ultima nella sua qualità di aggiudicataria di un compendio immobiliare di una procedura esecutiva, chiedevano al Tribunale di Savona, in composizione monocratica, ai sensi dell’art. 702 bis c.p.c., di accertare e dichiarare l’inefficacia e l’inopponibilità delle trascrizioni pregiudizievoli (nella specie, provvedimento di lottizzazione abusiva) effettuate dal Comune di Ceriale su parte dei terreni agricoli costituendi il compendio immobiliare pignorato.
Con propria ordinanza del 20.03.2019 il Tribunale di Savona, nella resistenza del Comune di Ceriale, accoglieva la domanda attorea.

Avverso la decisione proponeva appello il Comune di Ceriale. Si costituivano in giudizio RAGIONE_SOCIALE quale mandataria con rappresentanza di RAGIONE_SOCIALE

Con sentenza n. 926/2020, la Corte di Appello di Genova accoglieva il gravame e, in riforma dell’ordinanza del giudice di prime cure, respingeva le domande attrici, asserendo che il provvedimento di lottizzazione abusiva trascritto (con funzioni di pubblicità-notizia) produce i suoi effetti ablatori anche nei confronti dei diritti di garanzia costituiti anteriormente all’adozione del provvedimento in questione.

Nei confronti di tale decisione hanno proposto ricorso per cassazione RAGIONE_SOCIALE rappresentata dalla sua mandataria RAGIONE_SOCIALE e Unione di Banche Italiane S.p.A., sulla scorta di tre motivi.

Ha resistito con controricorso il Comune di Ceriale.

In prossimità dell’adunanza camerale hanno depositato memoria RAGIONE_SOCIALE e il Comune di Ceriale.

1.- Con il primo motivo i ricorrenti deducono la violazione dell’art. 30 d.P.R. n. 380/2001 e degli artt. 156 e 160 c.p.c., nonché l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, costituito dall’omessa contestazione di illecito amministrativo al proprietario del compendio immobiliare. Con il motivo viene censurato il mancato accertamento dell’inesistenza sia della contestazione sia della notifica dell’ordinanza comunale di acquisizione al patrimonio comunale ai sensi dell’art. 30 del decreto su citato alla società proprietaria dei terreni agricoli, contestata e notificata a un soggetto che non era più titolare di diritti dominicali sul bene.
2.- Con il secondo motivo i ricorrenti lamentano ancora la violazione dell’art. 30 d.P.R. n. 380/2001 in relazione agli artt. 3,

27, 42 Cost. e corrispondente art.1 Prot. Addizionale Cedu, ai sensi dell’art. 360 comma 1 n. 3 c.p.c. Si duole parte ricorrente del fatto che la sentenza impugnata non abbia considerato che la confisca amministrativa urbanistica non può incidere, pena la violazione delle norme costituzionali indicate, sui diritti reali di garanzia acquisiti da terzi in buona fede anteriormente all’illecito edilizio (lottizzazione abusiva) che -come nel caso di specie – non ha alcun modo alterato con opere il suolo agricolo dato in garanzia, con correlata inesistenza di un interesse pubblico al ripristino del bene e/o alla sanzione del soggetto estraneo alla violazione edilizia.
3.- Con il terzo motivo si deduce la violazione o falsa applicazione degli artt. 91 e 92 c.p.c. in relazione ad alcune statuizioni in punto spese della sentenza impugnata, ai sensi dell’art. 360 comma 1, n. 3 c.p.c.

Il Collegio rileva preliminarmente, quanto al secondo motivo di ricorso per cassazione, che l’ordinanza delle Sezioni Unite di questa Corte n. 583 dell’8 gennaio 2024 ha sollevato, con riferimento agli artt. 3, 24 e 117 primo comma Cost., in collegamento con l’art. 42 Cost. (in considerazione del contrasto tra la norma in esame e l’art. 1 del Protocollo addizionale della CEDU), questione di legittimità costituzionale dell’art. 7, terzo comma, della legge n. 47 del 1985 e dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, nella parte in cui queste norme non prevedono -in caso di iscrizione di ipoteca giudiziale su di un terreno sul quale sia stato costruito un immobile abusivo, immobile gratuitamente acquisito al patrimonio del comune -la permanenza dell’ipoteca sul terreno a garanzia del creditore ipotecario. Ritenuta la decisiva rilevanza della pronuncia della Corte Costituzionale sulla sollevata questione di legittimità costituzionale per l’accoglimento o il rigetto
del motivo di ricorso in esame, il Collegio ritiene sussistenti i presupposti per disporre il rinvio della causa a nuovo ruolo. ‘

Di conseguenza, è stato disposto il rinvio della causa ‘ a nuovo ruolo in attesa della decisione della Consulta sulla questione di legittimità costituzionale dell’art. 7, terzo comma, della legge n. 47 del 1985 e dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001 ‘.

Poiché la Corte costituzionale con la sentenza n. 160, depositata il 3/10/2024, ha deciso sull’incidente di costituzionalità, la causa è stata rimessa alla trattazione camerale. All’approssimarsi di essa entrambe le parti hanno depositato ulteriori memorie illustrative.

Occorre esaminare prioritariamente il secondo motivo a cagione della fondatezza che lo contraddistingue.

3.1. La Corte costituzionale, con l’anzidetta sentenza, ha dichiarato ‘ l’illegittimità costituzionale dell’art. 7, terzo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell’attività urbanistico -edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie), nella parte in cui non fa salvo il diritto di ipoteca iscritto a favore del creditore, non responsabile dell’abuso edilizio, in data anteriore alla trascrizione nei registri immobiliari dell’atto di accertamento dell’inottemperanza alla ingiunzione a demolire ‘.
Mutato, pertanto, il quadro normativo di riferimento, con efficacia ‘ ex tunc ‘, il motivo deve essere senz’altro accolto, dovendo il Giudice del merito riesaminare la vicenda alla luce della sopravvenuta declaratoria d’incostituzionalità.

Pur vero che il provvedimento sanzionatoria sarebbe stato adottato ex art. 30 T.U., al fine di por fine un’abusiva attività lottizzatoria (sul punto insiste il controricorrente con l’ultima memoria). Tuttavia, intervenuta la sentenza caducatoria, spetterà

al Giudice del merito, che, ovviamente, non ha potuto conoscerla, stabilirne la portata e la refluenza sulla vicenda fattuale.

Accolto il secondo motivo, gli altri due (il primo e il terzo) restano assorbiti in senso proprio.

Cassata la sentenza, il Giudice del rinvio regolerà anche il capo delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

accoglie il secondo motivo e dichiara assorbiti gli altri, cassa la sentenza impugnata in relazione all’accolto motivo e rinvia alla Corte d’appello di Genova, altra composizione, anche per il regolamento del capo delle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso nella camera di consiglio del 9 luglio 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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