Inerzia PA: risarcimento danni al giudice ordinario

Una società ha citato in giudizio il Ministero dell’Interno e un Comune per ottenere il risarcimento dei danni derivanti dalla loro prolungata inerzia nel procedere allo sgombero di un proprio complesso immobiliare occupato abusivamente. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha stabilito che la giurisdizione su tale controversia spetta al giudice ordinario. La decisione si fonda sul principio che, quando la Pubblica Amministrazione omette di compiere un’attività vincolata per legge, come la tutela dell’ordine pubblico e della proprietà privata, il cittadino fa valere un diritto soggettivo e non un interesse legittimo. L’inerzia della PA in questo contesto configura un illecito civile e la relativa richiesta di risarcimento rientra nella competenza del tribunale ordinario.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 15 dicembre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Inerzia PA: la Cassazione conferma il risarcimento davanti al Giudice Ordinario

L’inerzia della PA di fronte a un’occupazione abusiva di un immobile privato genera un diritto al risarcimento che va fatto valere davanti al giudice ordinario. Questo è il principio fondamentale ribadito dalla Corte di Cassazione, Terza Sezione Civile, con l’ordinanza n. 23767 del 4 settembre 2024. La decisione chiarisce un importante aspetto del riparto di giurisdizione, stabilendo che la richiesta di danni per la mancata azione di sgombero da parte delle autorità competenti lede un diritto soggettivo e, pertanto, non rientra nella sfera del giudice amministrativo.

I Fatti di Causa

Il caso trae origine dalla domanda di risarcimento danni presentata da una società proprietaria di un vasto complesso immobiliare. Tale complesso era stato oggetto di occupazione abusiva da parte di terzi. La società aveva richiesto l’intervento del Ministero dell’Interno e dell’amministrazione comunale per ottenere lo sgombero dei locali, ma le autorità erano rimaste inerti.

Di fronte a questa prolungata omissione, la società si era rivolta al tribunale ordinario per veder condannate le amministrazioni al risarcimento di tutti i danni subiti. In secondo grado, tuttavia, la Corte d’Appello aveva dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, ritenendo che la controversia dovesse essere decisa dal giudice amministrativo. Secondo la corte territoriale, la pretesa della società si configurava come una contestazione delle modalità di esercizio del potere amministrativo, rientrando così nell’alveo dell’interesse legittimo. La società ha quindi proposto ricorso per cassazione avverso tale decisione.

La Questione di Giurisdizione e la Decisione della Cassazione

La Corte di Cassazione è stata chiamata a decidere a quale giudice spetti la competenza in caso di inerzia della PA nel contrastare un’occupazione immobiliare illegale. La questione centrale è la distinzione tra diritto soggettivo e interesse legittimo.

– Interesse Legittimo: Si configura quando un cittadino contesta il ‘cattivo esercizio’ di un potere discrezionale da parte della PA. La sua tutela è affidata al giudice amministrativo.
– Diritto Soggettivo: Si ha quando la PA lede una posizione giuridica protetta in modo pieno, come il diritto di proprietà, o quando omette di compiere un’attività che per legge è obbligatoria e non discrezionale (attività vincolata). La sua tutela spetta al giudice ordinario.

La Suprema Corte, accogliendo il ricorso della società, ha cassato la sentenza d’appello e ha affermato con forza la giurisdizione del giudice ordinario. La decisione si allinea a un consolidato orientamento delle Sezioni Unite (in particolare, Ordinanza n. 7737/2023), che ha già tracciato una linea netta su questo tema.

Inerzia PA e Attività Vincolata: Le Motivazioni della Corte

Il cuore della motivazione risiede nell’analisi del petitum sostanziale, ovvero della reale natura della pretesa avanzata dalla società. La Cassazione ha chiarito che la domanda non era volta a sindacare le scelte discrezionali dell’amministrazione, ma a denunciare la sua totale e prolungata inerzia di fronte a una situazione di palese illegalità.

Le attività finalizzate a tutelare l’ordine e la sicurezza pubblica, e a porre fine a una condizione illecita come l’occupazione abusiva, non sono frutto di una scelta discrezionale della PA, ma costituiscono un’attività vincolata, un dovere imposto dalla legge. L’omissione di tali attività non lede un mero interesse legittimo al corretto esercizio del potere, bensì il diritto soggettivo fondamentale del proprietario, ovvero il diritto di proprietà.

Questa omissione si traduce in un comportamento illecito ai sensi dell’art. 2043 del codice civile, che obbliga chiunque cagioni un danno ingiusto a risarcirlo. La controversia, quindi, non riguarda l’esercizio di un potere pubblico, ma la violazione del principio generale del neminem laedere (non danneggiare nessuno) da parte di soggetti pubblici che avevano il dovere di agire.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

L’ordinanza in commento consolida un principio di fondamentale importanza per la tutela dei diritti dei privati nei confronti della Pubblica Amministrazione. Stabilisce chiaramente che quando un proprietario subisce un danno a causa della mancata esecuzione di uno sgombero da parte delle autorità competenti, non sta contestando una scelta amministrativa, ma un’omissione illecita che lede il suo diritto di proprietà. Di conseguenza, la strada per ottenere il giusto risarcimento è quella del tribunale ordinario. Questa decisione rafforza la posizione dei cittadini e delle imprese, offrendo uno strumento concreto per reagire all’inerzia della PA e per veder tutelati i propri diritti fondamentali in sede civile.

A quale giudice deve rivolgersi un privato per chiedere il risarcimento dei danni se la Pubblica Amministrazione non sgombera un suo immobile occupato abusivamente?
Deve rivolgersi al giudice ordinario. La Corte di Cassazione ha stabilito che la domanda di risarcimento per i danni derivanti dall’inerzia della PA nello sgomberare un immobile occupato illegalmente riguarda la lesione di un diritto soggettivo (la proprietà) e non di un interesse legittimo, rientrando quindi nella giurisdizione civile.

Qual è la differenza tra diritto soggettivo e interesse legittimo in casi di inerzia della PA?
Si fa valere un diritto soggettivo quando la PA omette un’attività che per legge è obbligatoria e non discrezionale (vincolata), come la tutela dell’ordine pubblico e della proprietà. Si fa valere un interesse legittimo, invece, quando si contesta il modo in cui la PA ha esercitato un suo potere discrezionale. Nel primo caso la giurisdizione è del giudice ordinario, nel secondo è del giudice amministrativo.

Perché la Cassazione ha ritenuto che in questo caso l’attività della PA fosse ‘vincolata’ e non ‘discrezionale’?
La Cassazione ha ritenuto l’attività vincolata perché la predisposizione di misure per tutelare l’ordine e la sicurezza pubblica e per porre fine a una condizione illecita (come un’occupazione abusiva) è un dovere imposto dalla legge agli organi statali e locali. Non si tratta di una scelta discrezionale, ma di un obbligo di agire a fronte di presupposti determinati dalla legge.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 23767 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 23767 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 04/09/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 18682/2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli AVV_NOTAIOti NOME COGNOME (EMAIL), NOME COGNOME (EMAIL) e NOME COGNOME (EMAIL);

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro pro-tempore , rappresentato e difeso dall’RAGIONE_SOCIALE (EMAIL);

– controricorrente –

NOME RAGIONE_SOCIALE, in persona del rappresentante legale pro-tempore , rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO (EMAIL);

– controricorrente –

avverso la sentenza resa dalla CORTE D’APPELLO DI NOME n. 5526/2023, pubblicata il 16/08/2023;

udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del 1/07/2024 dal AVV_NOTAIO. NOME COGNOME;

ritenuto che,

con sentenza resa in data 16/08/2023, la Corte d’appello di Roma, in accoglimento RAGIONE_SOCIALE‘appello proposto dal RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE e in riforma RAGIONE_SOCIALEa decisione di primo grado, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in relazione alla domanda di risarcimento del danno originariamente proposta dalla RAGIONE_SOCIALE nei confronti del RAGIONE_SOCIALE e di Roma RAGIONE_SOCIALE, spettando detta giurisdizione in capo al giudice amministrativo;

a fondamento RAGIONE_SOCIALEa decisione assunta, la corte territoriale ha evidenziato come la pretesa RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE -vòlta a rivendicare il risarcimento del danno subito in conseguenza RAGIONE_SOCIALEa mancata adozione, da parte RAGIONE_SOCIALEe amministrazioni convenute, dei provvedimenti di sgombro diretti a contrastare l’occupazione da parte di terzi di un proprio compendio immobiliare -si sostanziasse nella contestazione RAGIONE_SOCIALE‘esercizio concreto RAGIONE_SOCIALEa potestà amministrativa RAGIONE_SOCIALEe amministrazioni convenute, per sua natura sindacabile sotto il profilo RAGIONE_SOCIALEe ragioni che indussero l’amministrazione stesse ad omettere o ritardare l’adozione dei provvedimenti richiesti, con la conseguente appartenenza RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione all’ambito RAGIONE_SOCIALEe attribuzioni del giudice amministrativo;
sotto altro profilo, la corte territoriale ha rilevato l’inconferenza RAGIONE_SOCIALEe argomentazioni sostenute dalla società attrice con riguardo alla prospettazione RAGIONE_SOCIALEa domanda di risarcimento del danno come conseguenza RAGIONE_SOCIALEa mancata ottemperanza al provvedimento giurisdizionale di sequestro, trattandosi di una pretesa risarcitoria fondata su presupposti di fatto totalmente diversi rispetto a quelli originariamente prospettati;

avverso la sentenza d’appello, la RAGIONE_SOCIALE propone ricorso per cassazione sulla base di due motivi d’impugnazione;

il RAGIONE_SOCIALE e Roma RAGIONE_SOCIALE resistono ciascuna con un proprio controricorso;

la ricorrente ha depositato memoria;

considerato che,

con il primo motivo, la società ricorrente censura la sentenza impugnata per violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 1 c.p.c. e 7 c.p.a. nonché degli artt. 25 e 103 Cost. e degli articoli 2 e 4 RAGIONE_SOCIALEa legge 20 marzo 1865, all. E, (in relazione all’art. 360, co. 1, n. 1 e 3 c.p.c.), per avere la corte territoriale erroneamente riconAVV_NOTAIOo la posizione soggettiva originariamente azionata dalla società attrice alla figura RAGIONE_SOCIALE‘interesse legittimo là dove, nel caso di specie, nessun potere conformativo RAGIONE_SOCIALEa proprietà in capo alla pubblica amministrazione avrebbe potuto essere riconosciuto a danno del diritto di proprietà RAGIONE_SOCIALEa società ricorrente ingiustamente compromesso dall’illecita inerzia RAGIONE_SOCIALEe controparti;
con il secondo motivo, la ricorrente censura la sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione degli artt. 99 e 345 c.p.c. (in relazione all’art. 360 co.1, n. 3 c.p.c.), per avere la corte territoriale erroneamente ritenuto infondata la domanda proposta dalla società attrice in relazione all’illiceità del comportamento RAGIONE_SOCIALEa controparte

consistito nella mancata esecuzione del provvedimento giurisdizionale di sequestro;

il primo motivo è fondato e suscettibile di assorbire la rilevanza del secondo;

osserva il Collegio come, secondo l’insegnamento RAGIONE_SOCIALEa giurisprudenza di legittimità (cfr. Sez. U, Ordinanza n. 7737 del 16/03/2023, Rv. 667198 – 01), spetta al giudice ordinario la giurisdizione in ordine alla domanda con cui un privato chiede la condanna RAGIONE_SOCIALEa P.A. al risarcimento dei danni patiti in conseguenza RAGIONE_SOCIALE ‘ omesso sgombero di un immobile abusivamente occupato, atteso che viene in rilievo un diritto soggettivo nei cui confronti la pubblica amministrazione deve esercitare un’attività vincolata, quale la predisposizione di misure di intervento finalizzate a tutelare l ‘ ordine e la sicurezza pubblica e a metter fine a una situazione illecita, dovendosi in tal caso verificare soltanto se sussistano i presupposti determinati dalla legge per l ‘ adozione di misure o di conAVV_NOTAIOe rimediali o repressive, senza che nelle condizioni date sia consentito discorrere di potere autoritativo correlato all’esercizio di scelte di natura discrezionale;
in particolare, secondo le considerazioni elaborate dalle Sezioni Unite, la delibazione sulla questione di giurisdizione in un caso come quell’oggetto RAGIONE_SOCIALE‘odierno giudizio deve ritenersi ‘ orientata dal criterio del petitum sostanziale, ossia dall’esame RAGIONE_SOCIALEa intrinseca natura RAGIONE_SOCIALEa situazione giuridica deAVV_NOTAIOa in giudizio come emergente dalla causa petendi ;

‘ essa va individuata in base ai fatti allegati e al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (tra le tante, Cass. Sez. U. n. 20350-18, Cass. Sez. U n. 13702-22) ‘;

in tal senso, assume carattere decisivo la circostanza che le domande, risarcitorie come indennitarie, non siano proposte ‘ in

un’ottica di non corretto esercizio di un potere amministrativo discrezionale ‘, quanto invece ‘nell’ottica RAGIONE_SOCIALEa inerzia totale da parte dei soggetti pubblici tenuti a intervenire, secondo le rispettive competenze, in una chiara situazione di protratta illiceità, determinativa di un pregiudizio economicamente rilevante per il permanere di un’occupazione abusiva di un immobile in proprietà privata ‘;

in tale ultimo caso, il petitum sostanziale può ritenersi diretto a ‘ rivendicare un danno da fatto illecito imputabile agli enti preposti ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 2043 cod. civ., in ragione RAGIONE_SOCIALE‘omessa predisposizione ed esecuzione di qualsiasi intervento, da considerare, nella specifica serie di circostanze, doveroso.

‘La predisposizione di misure di intervento finalizzate a tutelare l’ordine e la sicurezza pubblica e a metter fine a una condizione illecita a danni di un privato costituisce attività vincolata degli organi statuali e locali competenti. E appartiene alla cognizione del giudice ordinario la controversia in cui venga in rilievo un diritto soggettivo -oltre tutto di rilievo costituzionale – nei cui confronti la pubblica amministrazione debba esercitare un’attività vincolata, dovendosi in tal caso verificare soltanto se sussistano i presupposti determinati dalla legge per l’adozione di una misure o di conAVV_NOTAIOe rimediali o repressive, senza che nelle condizioni date sia consentito discorrere di potere autoritativo correlato all’esercizio di scelte di natura discrezionale (cfr. tra le varie Cass. Sez. U n. 22254-17, Cass. Sez. U n. 11576-18, Cass. Sez. U n. 10089-20, Cass. Sez. U n. 8188-22, Cass. Sez. U n. 28429-22). .
‘Non può non cogliersi la sostanziale differenza che corre tra le situazioni di diritto soggettivo e interesse legittimo con riguardo al caso di specie, dal momento che solo ove si verta sul dato distintivo incentrato dalla presenza di un potere discrezionale la situazione

giuridica di cui è titolare il privato può esser definita di mero interesse (v. Cass. Sez. U n. 23436-22), non mai dinanzi alla postulata lesione, rilevante ai fini RAGIONE_SOCIALE‘art. 2043 cod. civ., di un diritto assoluto.

‘Una tale situazione inerisce al diritto soggettivo per antonomasia, poiché resta radicata dalla lesione del diritto di proprietà che si assume protratta per totale inerzia RAGIONE_SOCIALEe autorità tenute a (e quindi vincolate a) porre fine a situazioni illecite integrate dai fenomeni RAGIONE_SOCIALEe occupazioni abusive immobiliari’ (cfr. Sez. U, Ordinanza n. 7737 del 16/03/2023, cit., in motivazione);

ferme tali premesse, varrà osservare come, dalla lettura RAGIONE_SOCIALE‘atto di citazione introduttivo RAGIONE_SOCIALE‘odierno giudizio (depositato agli atti e al quale la Corte di cassazione è legittimata ad accedere, trattandosi RAGIONE_SOCIALEa denuncia di un error in procedendo : cfr., ex plurimis , Sez. U, Sentenza n. 20181 del 25/07/2019, Rv. 654876 – 01), si ricavi che la RAGIONE_SOCIALE intese originariamente contestare, non già il cattivo esercizio di un potere amministrativo da parte RAGIONE_SOCIALEe amministrazioni convenute, bensì il carattere meramente materiale RAGIONE_SOCIALEe omissioni imputate alle stesse, come peraltro si rileva con chiarezza dalle pagg. 12 e 13 (RAGIONE_SOCIALE‘atto di citazione) in cui si afferma che ‘RAGIONE_SOCIALE ha un interesse giuridicamente apprezzabile e rilevante ad ottenere dal Tribunale la pronuncia di un ordine, a carico RAGIONE_SOCIALEe Amministrazioni convenute, a provvedere all ‘ attività materiale consistente nello sgombero del complesso di INDIRIZZO ‘ (non quindi all’esecuzione di attività provvedimentali, bensì all’esecuzione di mere attività materiali)’: espressioni che la società allora attrice ha fatto derivare dalla riproposizione dei principi stabiliti dalla giurisprudenza di legittimità secondo cui ‘allorché la domanda del privato non investa scelte e atti autoritativi RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione, bensì un’attività materiale, soggetta al rispetto del principio generale del neminem laedere , la conAVV_NOTAIOa RAGIONE_SOCIALEa
PA può essere denunciata innanzi al giudice ordinario sia quando si richieda la condanna ad un facere sia quando si agisca per il risarcimento del danno: com’è appunto nel caso in esame’ ;

emerge pertanto con evidenza, dalla stessa interpretazione del petitum sostanziale contenuto nell’atto di citazione originario, che RAGIONE_SOCIALE ebbe, sin dall’origine del giudizio, a fare questione RAGIONE_SOCIALEa lesione di un proprio diritto soggettivo, senza mai contestare il cattivo esercizio del potere da parte RAGIONE_SOCIALEa pubblica amministrazione;

trattandosi degli stessi presupposti che indussero le Sezioni Unite di questa Corte (cfr. Sez. U, Ordinanza n. 7737 del 16/03/2023, Rv. 667198 -01, cit.) a individuare, in fattispecie come quella in esame, la giurisdizione del giudice ordinario, dev’essere pronunciato l’accoglimento RAGIONE_SOCIALEa doglianza sul punto avanzata dalla società ricorrente;

sulla base di tali premesse, rilevata la fondatezza del primo motivo (assorbito il secondo), dev’essere disposta la cassazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata in relazione al motivo accolto, con il conseguente rinvio alla Corte d’appello di Roma, in diversa composizione, cui è altresì rimesso di provvedere alla regolazione RAGIONE_SOCIALEe spese del presente giudizio di legittimità;

P.Q.M.

Accoglie il primo motivo; dichiara assorbito il secondo; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia alla Corte d’appello di Roma, in diversa composizione, cui è altresì rimesso di provvedere alla regolazione RAGIONE_SOCIALEe spese del presente giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEa Terza Sezione Civile RAGIONE_SOCIALEa Corte Suprema di Cassazione del 1° luglio 2024.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.