Indice di fabbricabilità territoriale: la Cassazione decide

Un proprietario immobiliare ha contestato l’indennizzo per l’occupazione di un terreno da parte di un Comune. La Corte di Cassazione ha stabilito che per il calcolo del risarcimento è corretto usare l’indice di fabbricabilità territoriale, che considera l’intera area di un piano urbanistico, includendo strade e servizi, e non solo il singolo lotto. Questa ordinanza chiarisce come la valutazione debba riflettere il reale potenziale edificatorio complessivo dell’area.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 febbraio 2026 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Indice di Fabbricabilità Territoriale: La Cassazione sul Calcolo del Risarcimento

L’ordinanza in esame affronta una questione fondamentale nel diritto immobiliare e urbanistico: come si determina il giusto risarcimento quando la Pubblica Amministrazione occupa illegittimamente un terreno privato per realizzare opere pubbliche? La risposta, secondo la Corte di Cassazione, risiede nella corretta applicazione dell’indice di fabbricabilità territoriale, un criterio che tiene conto della realtà complessiva di un piano di sviluppo urbano. Questa decisione chiarisce la distinzione cruciale tra valutazione del singolo lotto e valutazione dell’intera area di intervento.

I Fatti di Causa

Il caso nasce dalla richiesta di risarcimento danni avanzata da un proprietario terriero nei confronti di un Comune per l’occupazione, definita “usurpativa”, di alcuni suoi terreni. Su queste aree, l’ente locale aveva costruito nuove strade e ampliato quelle esistenti. Mentre in primo grado al proprietario era stata riconosciuta una somma cospicua, la Corte d’Appello aveva ridotto significativamente l’importo. La Corte territoriale, infatti, aveva disposto una nuova consulenza tecnica per stimare il valore dei terreni, basando il calcolo sull’indice di fabbricabilità territoriale e non su quello fondiario, come richiesto dal proprietario. La motivazione di tale scelta risiedeva nel fatto che i terreni erano inclusi in un vecchio piano di lottizzazione che, sebbene parzialmente attuato, prevedeva non solo aree edificabili ma anche aree destinate a viabilità e infrastrutture.

I Motivi del Ricorso e l’Indice di Fabbricabilità Territoriale

Il proprietario ha impugnato la sentenza d’appello dinanzi alla Corte di Cassazione, lamentando un’errata applicazione della legge. Secondo il ricorrente, la Corte avrebbe dovuto utilizzare l’indice di fabbricabilità fondiaria, più vantaggioso, poiché i terreni erano ormai completamente urbanizzati. Sosteneva, inoltre, che il piano di lottizzazione di riferimento era decaduto per mancata attuazione completa e non era mai stato recepito negli strumenti urbanistici successivi. Di conseguenza, il calcolo del risarcimento doveva basarsi esclusivamente sulle previsioni edificatorie del piano regolatore generale, senza considerare le destinazioni a servizi previste dal vecchio piano di lottizzazione.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso, ritenendo infondati entrambi i motivi e confermando la correttezza della decisione d’appello. La Corte ha ribadito un principio consolidato nella sua giurisprudenza: ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione (o del risarcimento per occupazione illecita) di suoli edificabili, il metodo corretto è quello che considera la densità territoriale della zona. L’indice di fabbricabilità territoriale è l’unico parametro che include nel calcolo anche la percentuale di spazi destinati a infrastrutture e servizi di carattere generale.

Questo approccio è coerente e logico: il valore di un terreno edificabile non dipende solo dal volume che vi si può costruire sopra (indice fondiario), ma anche dalla sua inserzione in un contesto urbanizzato, dotato di strade, parcheggi e servizi, la cui realizzazione impegna una parte della superficie totale. Il piano di lottizzazione, anche se attuato solo in parte, rimane un valido riferimento per stabilire le prescrizioni di zona, tra cui l’obbligo di destinare parte delle aree a viabilità e infrastrutture. Pertanto, la volumetria realizzabile deve essere rapportata alla superficie complessiva del piano, non al singolo lotto sottratto. La Corte ha concluso che l’affermazione del giudice di merito era coerente con il principio secondo cui la stima del valore deve basarsi sul rapporto tra il volume fabbricabile totale e la superficie territoriale lorda, inclusi gli spazi per le infrastrutture.

Le Conclusioni

L’ordinanza consolida un importante principio giuridico: nella valutazione economica di un terreno espropriato o illecitamente occupato, non si può ignorare la sua destinazione urbanistica complessiva. L’uso dell’indice di fabbricabilità territoriale garantisce una stima più equa e realistica, poiché riflette il valore effettivo del bene nel contesto di uno sviluppo urbano integrato. Questa decisione offre una guida chiara per le future controversie, sottolineando che il valore di un’area non è dato dalla mera potenzialità edificatoria del singolo lotto, ma dalla sua funzione all’interno di un progetto urbanistico più ampio che bilancia interessi privati e pubblici.

Come si calcola il risarcimento per l’occupazione di un terreno edificabile inserito in un piano di lottizzazione?
Secondo la Corte di Cassazione, il risarcimento deve essere calcolato utilizzando l’indice di fabbricabilità territoriale. Questo indice rapporta il volume totale edificabile all’intera superficie del piano di lottizzazione, includendo anche le aree destinate a infrastrutture e servizi pubblici come le strade.

Qual è la differenza tra indice di fabbricabilità territoriale e fondiaria secondo la sentenza?
L’indice di fabbricabilità territoriale considera l’intera area di un piano urbanistico (superficie lorda), mentre l’indice di fabbricabilità fondiaria si riferisce solo al singolo lotto edificabile (superficie netta). La Corte afferma che il primo è il criterio corretto per la stima, perché riflette il reale potenziale di sviluppo dell’area nel suo complesso.

Un piano di lottizzazione perde la sua validità se viene attuato solo parzialmente?
No. La Corte chiarisce che, anche se un piano di lottizzazione non viene completamente attuato e perde efficacia per le parti non realizzate, le prescrizioni di zona che esso stabilisce (come la destinazione di alcune aree a viabilità) rimangono valide a tempo indeterminato e devono essere considerate nella valutazione del terreno.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 11384 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 11384 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 02/05/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 10445/2017 R.G. proposto da: COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco pro tempore elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME

-controricorrente-

nonchè contro

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME

-intimati- avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO PALERMO n. 544/2016 depositata il 22/03/2016.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 03/04/2023 dal Consigliere COGNOME NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

Il ricorrente ha impugnato la sentenza della Corte d’appello di Palermo, pubblicata il 22 marzo 2016, con la quale è stata rideterminata la somma dovuta a lui -e ad altri comproprietari- dal Comune di Bagheria, a titolo di risarcimento danni per l’occupazione usurpativa di taluni terreni siti in Bagheria per la costruzione di nuove strade o prolungamenti di strade già esistenti; la Corte di merito ha quantificato il risarcimento del danno in cifra minore (1.979.487 euro) di quella stabilita in primo grado (6.376.753,63 euro). In grado di appello è stata disposta la rinnovazione della consulenza tecni ca d’ufficio al fine di stimare il valore dei terreni, tenendo conto non solo del loro stato di fatto e di diritto ma anche delle concrete possibilità di utilizzo e della loro peculiare posizione e destinazione. In esito alla consulenza, la Corte d’appello ha ritenuto corretta la stima operata con applicazione dell’indice di fabbricabilità territoriale o comprensoriale e non già, come chiesto dalla parte, dell’indice di fabbricabilità fondiaria e ciò in quanto, nonostante i terreni ricadessero in zona B, essi erano già compresi nel piano di lottizzazione approvato con delibera numero 92 del 1960, osservando che tale piano ha trovato attuazione almeno parziale; la Corte di merito ha rilevato altresì che il piano di lottizzazione va equiparato al piano particolareggiato di iniziativa pubblica.
Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione Aiello AVV_NOTAIO, affidandosi a due motivi. Si è costituito il Comune con controricorso. Entrambe le parti hanno depositato memoria. La causa è stata trattata alla udienza camerale non partecipata del

3 aprile 2023.

RITENUTO CHE

1.- Con il primo motivo del ricorso si lamenta , ai sensi dell’art 360 n. 3 c.p.c. la violazione e falsa applicazione dell’art. 28 della legge n. 1150 del 1942 nonché dell’art. 2043 c.c. e dell’articolo 39 della legge della Regione Sicilia n. 19 del 1972.

Il ricorrente deduce che la Corte ha errato a ritenere corretta l’applicazione dell’indice di fabbricabilità territoriale e non invece dell’indice di fabbricabilità fondiaria (metri cubi 5 o addirittura metri cubi 9 al metro quadro, secondo quanto dispone l’art. 39 della L.R. n. 19 del 1972) e ciò in quanto: i terreni ricadono in zona B1 e doveva farsi riferimento solo alle previsioni del piano regolatore generale e non anche a quelle del piano di lottizzazione che oltretutto non è mai divenuto efficace; è incontestato ed anche accertato dal consulente tecnico d’ufficio che i terreni occupati usurpativamente dal Comune di Bagheria erano integralmente costruiti legittimamente e del tutto urbanizzati; in ogni caso l’indice di densità territoriale è stato accertato in modo erroneo con riferimento all’art. 28 della legge n. 1150 del 1942, perché solo il piano particolareggiato stabilisce l’indice di fabbricabilità territoriale, mentre nel piano di lottizzazione si utilizza l’indice di fabbricabilità territoriale soltanto per stabilire la volumetria assentibile per l’intero piano, cubatura che poi è distribuita tra i vari lotti in precedenza definiti; così facendo il consulente non ha calcolato l’indice di fabbricabilità ma soltanto il rapporto tra la superficie destinata a strada (47%) e la superficie destinata ad edificazione (53%); in ogni caso ha palesemente errato la Corte d’appello a fare riferimento al piano di lottizzazione perché è stato attuato solo in parte ed è quindi decaduto, non è stato recepito nei successivi strumenti urbanistici e non è mai stato oggetto di convenzione ai sensi dell’articolo 28 cit. 2.- Con il secondo motivo del rico rso si lamenta ai sensi dell’art 360 n. 3 c.p.c. la violazione e falsa applicazione dell’ art. 2043 c.c. Il ricorrente ribadisce che ha errato al Corte territoriale a desumere l’indice medio di fabbricabilità dal piano di lottizzazione e non direttamente dal PRG; osserva inoltre che nella consulenza tecnica d’ufficio vi sono errori di calcolo in quanto non è stato considerata tutta la cubatura disponibile, in particolare con riferimento all’altezza dall’interpiano, questione che la Corte ha ritenuto di natura tecnica
richiamando sul punto quanto esposto alle pagine 4 e 5 della relazione di consulenza.

2.- I motivi possono esaminarsi congiuntamente e sono infondati.

La giurisprudenza di questa Corte si è già espressa nel senso che ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione dei suoli edificatori, l’adozione del metodo analitico-ricostruttivo comporta che l’accertamento dei volumi realizzabili sull’area non possa basarsi sull’indice fondiario di edificabilità, bensì su quello che individua la densità territoriale della zona, soltanto questo includendo nel calcolo la percentuale degli spazi all’uopo riservati ad infrastrutture e servizi a carattere generale, e deve tener conto anche delle spese di urbanizzazione relative alle opere che, poste in essere dall’amministrazione, assicurano l’immediata utilizzazione edificatoria dell’area (Cass. n. 4711 del 28/02/2018;Cass. 11477/2006; Cass. 9891/2007; Cass. 7288/2013).
A questo principio si è correttamente attenuta la Corte di merito, rilevando che il piano di lottizzazione prevede non solo la localizzazione di aree destinate alla edificazione, ma anche la localizzazione della viabilità ed eventualmente di infrastrutture per cui la volumetria realizzabile nella zona deve rapportarsi alla superficie complessiva del piano.

La eccezione che il piano di lottizzazione sia inefficace perché non seguito da convenzione né recepito nei successivi strumenti urbanistici è stata esaminata dalla Corte che ha rilevato come esso costituisca strumento attuativo di terzo livello (Cass. s.u. 125/2001) e, pur perdendo efficacia nella parte in cui non ha avuto attuazione resta fermo, a tempo indeterminato, l’obbligo di osservare le prescrizioni di zona stabilite nel piano stesso. In definitiva la Corte ha considerato rilevante la circostanza che in questo piano non vi fossero solo aree destinate all’edificazione ma anche aree destinate alla viabilità (ed in effetti i terreni de quo sono stati destinati a strade) e alle infrastrutture, per cui la volumetria realizzabile nella zona deve rapportarsi alla superficie complessiva impegnata e cioè
alla densità territoriale. Si tratta di un’affermazione coerente con il principio sopra enunciato e cioè che l’accertamento del volume realizzabile deve te nere conto dell’indice di fabbricabilità che indica il rapporto tra il volume fabbricabile, espresso in metri cubi, e la superficie territoriale, considerata cioè al lordo e non al netto degli spazi destinati a infrastrutture.

Quanto al resto si tratta di censure in punto di fatto, in particolare sulla determinazione da parte del consulente dell’indice di fabbricabilità e sul calcolo della cubatura disponibile (altezza interpiano), conclusioni ritenute invece corrette dal giudice di merito che si è richiamato sul punto alle illustrazioni contenute nella consulenza ove detti rilevi erano stati esaminati e confutati, così assolvendo all’onere di indicare le fonti del suo convincimento (Cass. n. 10688 del 24/04/2008; Cass. n. 282 del 09/01/2009).
Ne consegue il rigetto del ricorso. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.

Condanna il ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente Comune di Bagheria, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 14.000,00 per compensi, euro 200,00 per spese non documentabili oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, ed agli accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater d el d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 03/04/2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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