Indennizzo espropriazione: esclusa opera pubblica

Un comune, dopo aver occupato un terreno e costruito un’opera pubblica, lo ha acquisito con un provvedimento tardivo. La Corte di Cassazione ha stabilito che l’indennizzo per espropriazione non deve includere il valore dell’opera costruita dall’ente pubblico. Inoltre, la valutazione del terreno deve distinguere con precisione tra le aree edificabili e quelle non edificabili secondo il piano urbanistico, annullando la decisione precedente che aveva erroneamente sommato i valori e considerato l’intera area come edificabile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 settembre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Indennizzo Espropriazione: La Cassazione Chiarisce i Criteri di Calcolo

Il calcolo dell’indennizzo espropriazione è una questione complessa che spesso genera contenziosi tra cittadini e pubblica amministrazione. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti fondamentali su due aspetti cruciali: l’esclusione del valore dell’opera pubblica dal computo dell’indennizzo e la corretta valutazione della natura edificabile dei terreni. Questo intervento giurisprudenziale definisce principi chiari per garantire un equilibrio tra l’interesse pubblico e il diritto di proprietà privata.

I Fatti di Causa

La vicenda ha origine dall’occupazione d’urgenza di un terreno privato da parte di un Comune per la realizzazione di un’opera pubblica (una ludoteca). Sebbene il procedimento di espropriazione fosse stato avviato, il decreto finale era stato annullato dal giudice amministrativo. Per sanare la situazione, l’ente pubblico ha emesso un provvedimento di ‘acquisizione sanante’ ai sensi dell’art. 42-bis del D.P.R. 327/2001.

La Corte d’Appello, chiamata a determinare l’indennizzo dovuto al proprietario, aveva liquidato una somma ingente, includendo nel calcolo non solo il valore del terreno, ma anche quello dell’opera pubblica che il Comune stesso aveva realizzato. Il Comune ha quindi proposto ricorso in Cassazione, contestando questo metodo di calcolo e la valutazione della natura edificabile dell’intera area.

Calcolo dell’Indennizzo Espropriazione: i Principi della Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto i motivi principali del ricorso del Comune, cassando la decisione della Corte d’Appello e rinviando la causa per una nuova valutazione. Le motivazioni della Corte si concentrano su due errori di diritto fondamentali commessi nel precedente giudizio.

Esclusione del Valore dell’Opera Pubblica

Il punto centrale della decisione riguarda il calcolo dell’indennizzo. La Corte ha stabilito che, in caso di acquisizione sanante, il valore dell’opera pubblica realizzata dall’amministrazione sul terreno non deve essere incluso nell’indennizzo da corrispondere al proprietario. Includerlo significherebbe far pagare all’ente pubblico il valore di un bene che esso stesso ha creato, portando a un ingiusto arricchimento del privato e a un onere sproporzionato per la collettività. L’indennizzo espropriazione deve compensare la perdita della proprietà del terreno nel suo stato originario, al momento dell’acquisizione, non il valore aggiunto dall’intervento pubblico.

Corretta Valutazione dell’Edificabilità del Terreno

Il secondo errore rilevato dalla Cassazione riguarda la valutazione del terreno. La Corte d’Appello aveva considerato l’intera area espropriata come edificabile, nonostante il piano regolatore generale (P.R.G.) destinasse una parte di essa a usi non edificatori come parcheggi, verde pubblico e spazi per lo sport. La motivazione della corte territoriale è stata ritenuta contraddittoria, poiché, pur riconoscendo le diverse destinazioni d’uso, aveva poi liquidato l’indennizzo basandosi su un valore unitario come se l’intera superficie fosse edificabile.

La Cassazione ha ribadito che la valutazione deve fondarsi sulla classificazione urbanistica legale del terreno, distinguendo rigorosamente tra le porzioni edificabili e quelle che non lo sono. Il concetto di ‘edificabilità di fatto’ non può essere utilizzato per ignorare le previsioni del piano urbanistico e attribuire un valore superiore a un’area legalmente non edificabile.

Le Motivazioni

La Suprema Corte ha fondato la sua decisione su un principio di logica e di equità. L’articolo 42-bis mira a ristorare il proprietario per la perdita del suo bene, non a garantirgli un profitto derivante da un’attività della pubblica amministrazione. La norma, infatti, prevede un indennizzo pari al valore venale del bene, a cui si aggiungono componenti risarcitorie per il danno patrimoniale e non patrimoniale, ma non contempla il trasferimento al privato del valore dell’opera pubblica. Per quanto riguarda la valutazione del terreno, le motivazioni si basano sulla necessità di rispettare le previsioni degli strumenti urbanistici, che costituiscono l’unico riferimento legale per determinare l’edificabilità di un’area e, di conseguenza, il suo valore di mercato. Ignorare tali previsioni creerebbe incertezza giuridica e disparità di trattamento.

Le Conclusioni

In conclusione, questa ordinanza stabilisce due principi guida per il calcolo dell’indennizzo espropriazione in casi di acquisizione sanante:

1. Il valore dell’opera pubblica edificata dall’amministrazione deve essere sempre escluso dal calcolo dell’indennizzo.
2. La stima del valore del terreno deve basarsi scrupolosamente sulla sua classificazione urbanistica legale, distinguendo le aree edificabili da quelle con vincoli di non edificabilità.

Questa decisione rafforza la certezza del diritto e fornisce un criterio chiaro per amministrazioni e giudici, volto a garantire che l’indennizzo sia giusto e proporzionato, senza gravare indebitamente sulle finanze pubbliche.

Come si calcola l’indennizzo in caso di ‘acquisizione sanante’ ai sensi dell’art. 42-bis?
L’indennizzo si calcola sulla base del valore venale del bene al momento del decreto di acquisizione, maggiorato di specifiche voci per il danno patrimoniale e non patrimoniale, ma escludendo categoricamente il valore dell’opera pubblica che l’amministrazione ha costruito sul terreno.

Il valore dell’opera pubblica costruita dal Comune rientra nell’indennizzo di espropriazione?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che il valore dell’opera pubblica non deve essere computato, poiché ciò comporterebbe un ingiusto arricchimento per il proprietario e un costo doppio per l’ente pubblico, che pagherebbe per un valore da esso stesso creato.

Come va determinato il valore di un terreno con diverse destinazioni urbanistiche?
Il valore deve essere determinato analiticamente, distinguendo le porzioni del terreno in base alla loro classificazione legale nel piano urbanistico. Non è corretto applicare un valore unitario come se l’intera area fosse edificabile se una parte di essa è destinata a usi non edificatori (es. verde pubblico, parcheggi).

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 1000 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 1000 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME COGNOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 15/01/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 17316/2021 R.G. proposto da Comune di Castel di Iudica , in persona del sindaco pro tempore , elettivamente domiciliato

– ricorrente –

contro

– controricorrente –

avverso l ‘ordina nza n. rep. 2376/2020 della Corte d’Appello di Catania, depositata il 28.12.2020;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 17.12.2024 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Il Comune di Castel di Iudica ricorre contro l ‘ordinanza con cui la Corte d’Appello di Catania ha determinato l’indennità dovuta al proprietario di una porzione di terreno acquisita con decreto sanante del 16.7.2014, dopo essere stata utilizzata per la realizzazione di un’opera pubblica ( ludoteca).

Si tratta di una porzione di terreno occupata in via d’urgenza nel 2001 e irreversibilmente trasformata con la realizzazione dell’opera pubblica . Era stato anche portato a termine il procedimento di espropriazione, ma il relativo decreto finale venne annullato dal giudice amministrativo.

Il Comune determinò in € 19.628,81 l’indennità dovuta per l’acquisizione del bene , mentre l a Corte d’Appello -adita dall’attuale controricorrente ha liquidato l’indennità totale in € 595.194,14, comprensiva del valore dell ‘oper a costruita, del pregiudizio non patrimoniale, del danno per occupazione senza titolo e dell’indennità per il periodo di occupazione legittima .

Il ricorso per cassazione è articolato in quattro motivi.

Il proprietario del bene acquisito si è difeso con controricorso, illustrato anche con memoria depositata nel termine di legge anteriore alla data fissata per la trattazione in camera di consiglio ai sensi dell’art. 380 -bis .1 c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo di ricorso si denuncia «Violazione e falsa applicazione de ll’ art. 42 -bis d.P.R. n. 327/2001 in relazione all’ art. 360, comma 1, n. 1, c.p.c., per avere l’ordinanza impugnata ritenuto sussistente nella materia in oggetto, la giurisdizione del giudice ordinario e non quella del giudice amministrativo».

Il ricorrente rileva che con ordinanza n. 29625/2020 questa Corte ha rimesso nuovamente alle Sezioni Unite la

questione di giurisdizione su lle cause relative all’indennizzo per l’acquisizione sanante ex art. 42 -bis del d.P.R. n. 327 del 2001, che le stesse Sezioni Unite avevano già risolto in favore della giurisdizione ordinaria (Cass. S.U. n. 15283/2016).

1.1. Il motivo è infondato.

La Corte d’Appello ha risolto la questione di giurisdizione nel senso già allora indicato dalla giurisprudenza di legittimità. Tale indirizzo è stato nel frattempo confermato da Cass. S.U. n. 20691/2021, ove è stato ribadito il seguente principio di diritto: « sono devolute al giudice ordinario e alla corte di appello, in unico grado, secondo una regola generale dell’ordinamento di settore per la determinazione giudiziale delle indennità espropriative, le controversie sulla determinazione e corresponsione dell’indennizzo dovuto per l’acquisizione del bene utilizzato dall ‘ autorità amministrativa per scopi di pubblica utilità ex art. 42 bis t. u. del 2001, in considerazione della natura intrinsecamente indennitaria del credito vantato dal proprietario del bene e globalmente inteso dal legislatore, come un ‘ unicum ‘ non scomponibile nelle diverse voci, con l’effetto non consentito di attribuire una diversa e autonoma natura e funzione a ciascuna di esse; di conseguenza, l’attribuzione di una somma forfettariamente determinata a ‘titolo risarcitorio’ (pari all’interesse del cinque per cento annuo sul valore venale del ben e, a norma del terzo comma dell’art. 42 bis ) vale unicamente a far luce sulla genesi di uno degli elementi (il mancato godimento del bene per essere il cespite occupato ‘senza titolo’ dall’amministrazione) che vengono in considerazione per la determinazione dell’indennizzo in favore del proprietario, il quale non fa valere una duplice legittimazione, cioè di soggetto avente titolo ora a un ‘indennizzo’ (quando agisce per il
pregiudizio patrimoniale, e non patrimoniale, conseguente alla perdita della proprietà del bene), ora a un ‘risarcimento’ di un danno scaturito da un comportamento originariamente contra jus dell’amministrazione; appartengono invece alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie nelle quali sia dedotta la illegittimità in sé del provvedimento di acquisizione, per insussistenza dei requisiti previsti dalla legge, anche ai fini della valutazione delle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l’emanazione, in relazione ai contrapposti interessi privati e all’assenza di ragionevoli alternative alla sua adozion e».
In virtù del fatto che «sulla questione di giurisdizione proposta si sono già pronunciate le sezioni unite», il motivo può essere ora respinto dalla sezione semplice (art. 374, comma 1, c.p.c.).

Per priorità logica viene quindi in esame il terzo motivo, il quale censura «Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 -bis d.P.R. n. 327/2001, in relazione all’ art. 360, comma 1, nn. 3 e 5, c.p.c. , per avere l’ordinanza impugnata disposto una condanna a una somma ben superiore al reale valore del terreno».

Il ricorrente dichiara di non «comprendere in base a quale norma la Corte d’Appello di Catania abbia disposto il pagamento, oltre che del terreno (edificabile), anche del valore dell’opera realizzata, non essendo previsto tale principio dall’art. 42 -bis della cui applicazione nel caso di specie si discute». Inoltre , sostiene che il valore dell’opera realizzata sarebbe conteggiato due volte, e quindi duplicato, nella determinazione dell’indennizzo.

2.1. Questo motivo è fondato, alla luce del condivisibile principio affermato nella più recente giurisprudenza di questa Corte.

« In tema di indennizzo ex art.42 -bis DPR 327/2001, ai fini della determinazione del valore venale del bene oggetto del provvedimento di c.d. acquisizione sanante, alla data della adozione dello stesso, non deve computarsi, alla luce del tenore della citata disposizione, nonché del richiamo a ll’art. 37, comma 4, DPR 327/2001, che fa salva la disposizione dell’art.32, comma 1, anche il valore dell’opera pubblica che sullo stesso bene sia stata, anche solo parzialmente, realizzata dalla pubblica amministrazione » (Cass. n. 9871/2023, alla cui motivazione si rinvia, ai sensi dell’art. 118 , comma 1, disp. att. c.p.c.; conf., successivamente, Cass. nn. 16214/2023; 20354/2023; 25707/2024).
Che la Corte d’Appello sia invece incorsa nell’errore di diritto di sommare il valore dell’opera realizzata a quello del l’area acquisita risulta evidente dalla lettura dell’ordinanz a, in particolare a pag. 6, ove al «valore commerciale del terreno» (€ 174.000) viene esplicitamente sommato «il valore delle opere eseguite» (€ 157.000), sicché l’indennizzo complessivo per la perdita della proprietà viene indicato in € 331.000 (cui poi si aggiungono l’indenni tà per il pregiudizio non patrimoniale e le indennità per l’occupazione temporanea ).
Né si può sostenere che su questo aspetto vi sia stata «acquiescenza» e che si sia formato un «giudicato interno» -come sostiene il controricorrente nella memoria illustrativa -posto che il secondo motivo di ricorso censura espressamente l ‘ ordinanza sotto questo aspetto (insieme alla critica di avere la

Corte territoriale duplicato il valore dell’opera) e che il giudizio di merito si svolge in un unico grado.

Il quarto motivo censura «Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 -bis d.P.R. n. 327/2001, in relazione all’ art. 360, comma 1, nn. 3 e 5, c.p.c., per aver e l’ordinanza impugnata disposto una condanna a una somma ben superiore al reale valore del terreno sotto altro profilo».

Secondo il ricorrente la Corte territoriale avrebbe errato nel considerare edificabile l’intera area espropriata (m.q. 1.888), pur risultando dalla relazione del c.t.u. che solo m.q. 430 erano effettivamente edificabili, ricadendo in zona «B -Area di Completamento», mentre la rimanente superficie era vincolata ad usi non edificatori.

3.1. Anche questo motivo è fondato, nei termini di seguito esposti.

In effetti, nell ‘ ordinanza impugnata si legge che «il terreno …, secondo il P.R.G. approvato con D.A. dell’8.2.2011, vigente alla data del decreto ex art. 42 -bis , ricade in prevalenza in zona edificabile B di completamento e in parte in zone preordinate alla realizzazione di opere di urbanizzazione e precisamente parcheggi, spazi attrezzati per lo sport e verde pubblico». Ciò conferma (a parte il giudizio di prevalenza ) l’affermazione del ricorrente -corroborata dal richiamo alla relazione del c.t.u. -secondo cui solo parte dell’area acquisita era edificabile . Tuttavia, poco p iù avanti, nella motivazione dell’ordinanza , si legge che «il c.t.u. ha chiarito che l’area espropriata … ricade interamente nella frazione Giumarra, frazione che rientra nella zona B -area di completamento a vocazione edificatoria -e rappresenta parte del centro urbano a destinazione
prevalentemente residenziale, sicché tutte le aree interessate dal decreto opposto, a prescindere dal vincolo preordinato all’esproprio , del quale non può tenersi conto, vanno considerate come edificabili».

Manca, nella motivazione dell’ordinanza , un passaggio che dia spiegazione del rapporto tra la destinazione urbanistica risultante dal P.R.G. approvato l’8.2.2011 e il «vincolo preordinato all’esproprio» , di cui correttamente il giudice del merito afferma che «non può tenersi conto».

Manca cioè totalmente -per intrinseca contraddittorietà delle affermazioni contenute nella motivazione -la necessaria giustificazione dell’indenni tà determinata, con riferimento al dato essenziale della distinzione tra aree edificabili e aree non edificabili.

Né può venire in soccorso della decisione impugnata il concetto di «edificabilità di fatto» che il controricorrente invoca nella memoria illustrativa. Infatti, tale concetto -menzionato nell’art. 37, commi 5 e 6, d.P.R. n. 327 del 2001 -è utilizzabile soltanto con riferimento ai terreni privi di pianificazione urbanistica (Cass. nn. 11360/2022; 10502/2019), ovvero per i quali vi è un’aspettativa di futuro mutamento dello strumento urbanistico (v. Cass. n. 4228/2021; che peraltro ha negato a siffatta aspettativa rilevanza nella determinazione della stima) ovvero, ancora, nel caso in cui la conformazione fisica di un terreno renda di fatto inutilizzabile l’edificabilità legale (Cass. nn. 18584/2020; 17115/2019). Giammai, invece, potrebbe essere attribuita rilevanza, ai fini dell’indennità di acquisizione sanante (o di espropriazione), alla possibilità di fatto di utilizzare illegalmente il bene in contrasto con le previsioni urbanistiche.
Rimane, quindi, il secondo motivo, che prospetta «Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 -bis d.P.R. n. 327/2001, in relazione all’ art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., per avere l’ordinanza impugnata disposto una condanna ad una somma ben superiore a quella quantificata dal c.t.u. con la consulenza tecnica depositata».

La tesi del ricorrente è che il giudice del merito, «pur uniformandosi pedissequamente alle valutazioni del c.t.u.», sarebbe incorso in un errore di calcolo per eccesso, in particolare nella liquidazione dell’indennità «per il periodo di occupazione senza titolo».

4.1. L’accoglimento dei motivi terzo e quarto, con la conseguente necessità di cassare l ‘ordinanza con rinvio, assorbe il secondo motivo, in quanto l’indennità complessiva dovrà essere comunque rideterminata e la Corte territoriale avrà cura, nel farlo, di non ripetere eventuali errori di calcolo contenuti nell’impugnata ordinanza.

In definitiva, accolti il terzo e il quarto motivo di ricorso, rigettato il primo e assorbito il secondo, l ‘ordina nza impugnata deve essere cassata, in relazione ai motivi accolti, con rinvio alla Corte d’Appello di Catania, perché decida, in diversa composizione, anche sulle spese del giudizio di legittimità, attenendosi al principio di diritto sopra riportato, come già espresso da Cass. n. 9871/2023.

P.Q.M.

La Corte:

accoglie il terzo e il quarto motivo di ricorso, rigetta il primo motivo e dichiara assorbito il secondo; cassa l ‘ordina nza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia alla Corte

d’Appello di Catania, perché decida, in diversa composizione, anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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