Indennità di riacquisto: le regole speciali prevalgono

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 28442/2024, ha stabilito che per calcolare l’indennità di riacquisto di un’area industriale, in base all’art. 63 della L. 448/1998, non si applicano le norme generali sull’espropriazione del Testo Unico Edilizia. La Corte ha chiarito che il riacquisto è un istituto speciale con una finalità ripristinatoria dell’interesse pubblico, differente dall’espropriazione. Pertanto, l’indennizzo non può essere liquidato sulla base del valore venale dell’area di sedime, come previsto dall’art. 38 TUE, ma deve seguire i criteri della legge speciale, che mira a restituire il bene all’uso pubblico per cui era stato originariamente concesso, senza premiare condotte abusive.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 6 gennaio 2026 in Diritto Commerciale, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Indennità di Riacquisto: La Cassazione Sceglie la Norma Speciale sul Testo Unico

La recente ordinanza della Corte di Cassazione, n. 28442 del 2024, offre un chiarimento fondamentale sul calcolo dell’indennità di riacquisto per i beni concessi dai consorzi industriali. La Suprema Corte ha stabilito che le norme speciali, come l’art. 63 della Legge 448/1998, prevalgono sulle disposizioni generali del Testo Unico sulle Espropriazioni (TUE). Questa decisione ha importanti implicazioni per la determinazione del compenso dovuto all’impresa che subisce la revoca dell’assegnazione di un lotto industriale.

I Fatti del Caso: La Riacquisizione del Lotto Industriale

Il caso trae origine da un provvedimento con cui un Consorzio Industriale Provinciale ha riacquisito un lotto, inclusa una palazzina su di esso edificata, precedentemente assegnato a una società. La riacquisizione è stata disposta ai sensi dell’art. 63 della L. 448/1998, a causa di inadempienze da parte della società concessionaria. La questione principale è sorta al momento di determinare l’indennità spettante alla società. A complicare il quadro, l’immobile era stato costruito in assenza di autorizzazione paesaggistica, sebbene in seguito fosse intervenuta una sanatoria.

La Decisione della Corte d’Appello e il Calcolo dell’Indennità

La Corte d’Appello, chiamata a decidere sulla quantificazione dell’indennità, aveva ritenuto applicabile l’art. 38, comma 2, del Testo Unico Edilizia. Questa norma, in caso di espropriazione di un’area illegittimamente edificata, prevede che l’indennizzo sia calcolato sulla base del solo valore di mercato dell’area di sedime, senza tener conto del fabbricato abusivo. La Corte territoriale aveva quindi escluso sia un calcolo basato sul valore complessivo del bene (terreno più edificio), sia l’applicazione del comma 2-bis dello stesso articolo, che avrebbe permesso di considerare il valore del manufatto in virtù della sanatoria successiva.

Il Ricorso in Cassazione e la questione sull’indennità di riacquisto

Entrambe le parti hanno impugnato la decisione. Il Consorzio Industriale sosteneva che nessuna norma del TUE fosse applicabile, in quanto il riacquisto ex L. 448/1998 è un istituto autonomo con finalità specifiche. Applicare le norme sull’espropriazione, a suo dire, avrebbe ingiustamente premiato l’impresa inadempiente. La società, d’altro canto, insisteva affinché, una volta scelta la via del TUE, si applicasse anche il comma 2-bis, liquidando un’indennità comprensiva del valore dell’edificio sanato.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso principale del Consorzio, ribaltando la prospettiva della Corte d’Appello. I giudici di legittimità hanno chiarito che il procedimento di riacquisto previsto dall’art. 63 L. 448/1998, pur avendo una natura ‘ablatoria’ (cioè privativa della proprietà), non è assimilabile a una normale espropriazione per pubblica utilità. Le finalità sono diverse: mentre l’espropriazione serve ad acquisire un bene per realizzare un’opera pubblica, il riacquisto ha una funzione ‘riequilibratrice’ e ‘ripristinatoria’. Il suo scopo è restituire il bene all’uso pubblico per cui era stato originariamente destinato, sanzionando chi ne ha abusato e si è ingiustamente giovato. Di conseguenza, le norme del TUE possono trovare applicazione solo se e in quanto compatibili con la disciplina speciale. In questo caso, l’applicazione dell’art. 38 TUE è stata ritenuta in contrasto con la ratio della norma speciale, perché avrebbe condotto a una liquidazione basata su criteri (il valore di mercato dell’area) estranei alla logica del riacquisto.

Le Conclusioni

In conclusione, la Suprema Corte ha cassato la decisione impugnata, stabilendo un principio di diritto cruciale: nel determinare l’indennità di riacquisto secondo l’art. 63 della L. 448/1998, il giudice deve attenersi ai criteri specifici previsti da tale legge, senza fare ricorso alle norme generali del Testo Unico sulle Espropriazioni. La causa è stata quindi rinviata alla Corte d’Appello, che dovrà procedere a una nuova quantificazione dell’indennità in conformità con questo principio, assicurando che lo strumento del riacquisto mantenga la sua funzione di tutela dell’interesse pubblico e di ripristino della legalità.

Nel calcolo dell’indennità di riacquisto di un’area industriale ex L. 448/1998, si applicano le norme generali sull’espropriazione del Testo Unico Edilizia (TUE)?
No, la Corte di Cassazione ha stabilito che il procedimento di riacquisto è disciplinato dalla norma speciale (L. 448/1998) e le regole del TUE possono applicarsi solo se compatibili. Nel caso specifico, l’applicazione dell’art. 38 TUE è stata esclusa perché in contrasto con le finalità ripristinatorie del riacquisto.

Perché la Corte di Cassazione ha ritenuto non applicabile l’art. 38 del Testo Unico Edilizia al caso di specie?
Perché l’applicazione di tale articolo, che lega l’indennizzo al valore di mercato dell’area, snaturerebbe la funzione del riacquisto. Quest’ultimo non è una semplice espropriazione, ma uno strumento con finalità riequilibratrice del sistema, volto a restituire il bene all’uso pubblico a cui era destinato, senza elargire compensazioni a chi ne ha goduto ingiustamente.

Qual è la finalità del procedimento di riacquisto previsto dall’art. 63 della L. 448/1998?
La finalità non è quella di acquisire un bene per realizzare un’opera pubblica, come nell’espropriazione classica, ma quella di ripristinare l’interesse pubblico e la funzione sociale della proprietà. Si intende restituire il bene all’uso pubblico per cui era stato concesso, correggendo una situazione in cui il concessionario non ha rispettato gli obblighi assunti.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 28442 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 28442 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 05/11/2024

sul ricorso 12616/2022 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, domiciliato in Roma presso la cancelleria lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in Roma, presso lo studio dell’avvocato NOME AVV_NOTAIO , rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME

– controricorrente e ricorrente incidentale – avverso l ‘ordinanza della CORTE D’APPELLO di CAGLIARI SEZ.DIST. DI SASSARI n. 638/2021 depositata il 14/12/2021;

udita la relazione della causa svolta all ‘adunanza non partecipata del 9/10/2024 dal AVV_NOTAIO.

FATTI DI CAUSA

1. Con contrapposti ricorsi a questa Corte, il RAGIONE_SOCIALE, in via principale, e RAGIONE_SOCIALE, in via incidentale, impugnano le determinazioni adottate in loro pregiudizio dalla Corte d’Appello di Cagliari -Sezione distaccata di Sassari che con l’ordinanza per cui è oggi ricorso, nel definire il giudizio incardinato da RAGIONE_SOCIALE ai sensi dell’art. 54 TUE a fronte del provvedimento di riacquisizione di una palazzina adottato dal RAGIONE_SOCIALE ai sensi dell’art. 63, comma 3, l. 23 dicembre 1998, n. 448, ha ritenuto, disattendendo le opposte pretese delle parti, che l’indennità dovuta a tale titolo, tenuto conto che l’immobile era stato edificato in assenza di autorizzazione paesaggistica, dovesse essere commisurata al valore di mercato dell’area di sedime in applicazione dell’art. 38, comma 2, TUE e non potesse, altrimenti, essere calcolata considerando l’intervenuta sanatoria del compendio, edificato in assenza di autorizzazione paesaggistica, in applicazione dell’art. 38, comma 2bis , TUE.
Onde motivare il proprio deliberato la corte territoriale ha fatto notare che, sebbene l’art. 38 TUE sia una norma espressione di un principio generale in materia di espropriazione per pubblica utilità suscettibile di applicazione anche al caso in decisione e dovesse perciò applicarsi nella sua interezza, «dunque anche con riferimento al criterio sussidiario del valore venale dell’area di sedime», ciò tuttavia non consentiva di ritenerne applicabile pure il comma 2 -bis TUE laddove, in relazione all’espropriazione di un’area illegittimamente edificata, si consente di tenere conto ai fini della
determinazione dell’indennità della procedura di sanatoria in corso e della sanabilità del bene, ostandovi «la natura eccezionale di detta previsione» ed il fatto che «il provvedimento di riacquisto (fosse) stato notificato a RAGIONE_SOCIALE in data 26 giugno 2020, mentre l’istanza di rilascio del titolo in sanatoria, come si evince dall’autorizzazione sopravvenuta, è stata presentata soltanto in data 25 febbraio 2021». il mezzo ora proposto dal RAGIONE_SOCIALE si vale di due motivi, illustrati pure con memoria, mentre su un solo motivo, seguito pure da memoria, si fonda quello azionato dalla RAGIONE_SOCIALE.

RAGIONI DELLA DECISIONE

2.1. Il primo motivo del ricorso principale, mercé il quale lamentando la violazione e falsa applicazione dell’art. 63, comma 3, l. 448/1998, si censura l’impugnato pronunciamento per aver ritenuto applicabile nella specie l’art. 38, comma 2, TUE ed aver di conseguenza liquidato l’indennità dovuta per il riacquisto operato a mente dell’art. 63, comma 3, l. 448/1998 considerando il valore dell’area di sedime, quantunque, secondo quanto già più generalmente affermato da questa Corte con ordinanza 36118/2021, le norme del TUE si rendano applicabili alla fattispecie della riacquisizione ex lege 448/1998 in quanto compatibili, diversamente derivandone l’effetto, costituzionalmente in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., di premiare il concessionario che ha dato corso ad un abuso rispetto a chi abbia semplicemente omesso di realizzare l’intervento programmato, è, al netto della preclusione di principio opposta dalla controricorrente, in quanto foriero di un tema di certo diritto, fondato e meritevole perciò di adesione.
2.2. Questa Corte, come ben annota anche il ricorrente, pur se non pronunciandosi esattamente sul tema odierno, ha tuttavia già avuto occasione di chiarire, in relazione all’applicabilità dell’art. 54 TUE alla

fattispecie dell’art. 63 l. 448/1998, facendo tesoro del fruttuoso apporto della giurisprudenza amministrativa -che pur aderendo alla tesi della natura espropriativa del procedimento di riacquisizione, non ne aveva tuttavia taciuto la peculiarità («il procedimento disciplinato dall’art. 63 della L. 23 dicembre 1998, n. 448 “Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo RAGIONE_SOCIALE” ha certamente natura espropriativa, deve peraltro evidenziarsi come la sua articolazione abbia una struttura del tutto particolare. Infatti, la fase espropriativa, rivolta nel senso più tradizionale a soggetti terzi, rispetta pienamente le garanzie procedimentali di cui al D.P.R. n. 327 del 2001, adeguando le modalità alla tipologia di intervento previsto dalla normativa. Infatti, l’inclusione di un’area nel piano regolatore territoriale ed il suo conseguente assoggettamento a vincolo per la realizzazione di un insediamento ASI comportano ex lege dichiarazione di pubblica utilità delle opere ivi previste, facendo quindi sorgere, in capo al RAGIONE_SOCIALE, i poteri esecutivi in ordine al procedimento espropriativo. Nei confronti dei soggetti invece avvantaggiati dalla procedura, ossia dei soggetti assegnatari dei lotti, la procedura appare sin dall’inizio conformata in senso pubblicistico, nel senso che l’assegnazione avviene a condizione che le aree vengano destinate al concreto esercizio delle finalità a cui sono destinate. Le esigenze sottese alla procedimentalizzazione dell’azione ablatoria risultano quindi già comprese nel segmento a monte della fase di assegnazione, dal quale sono evincibili sia le ragioni dell’eventuale riacquisto che il bene ad esso sottoposto. La ripetizione di tali momenti, che non è richiesta dalla norma, comporterebbe quindi un mero aggravio dell’azione amministrativa, senza comportare un incremento di tutela del privato. La disciplina evocata non è quindi applicabile, sia perché non prevista dalla norma di legge, sia perché sostanzialmente inutile e ripetitiva», si legge, ex plurimis , in AVV_NOTAIO Stato, Sez. IV, 7/02/2012, n. 664), come, pur
considerando appunto la detta natura del procedimento, «le modalità della fase espropriativa di cui al D.P.R. n. 327 del 2001 devono essere “adeguate alla tipologia di intervento previsto dalla normativa”, cosicché il testo unico sulle espropriazioni per pubblica utilità può trovare applicazione solo se e nella misura in cui esso sia compatibile con la disciplina speciale prevista dalla L. n. 448 del 1998, art. 63» (Cass., Sez. VI-I, 23/11/2021, n. 36188).

2.3. L’assunto sviluppato nell’occasione -in guisa del quale si è conclusivamente ritenuto che, malgrado la competenza esclusiva in unico grado della Corte d’Appello costituisca regola generale di settore applicabile a tutte le diverse indennità previste dal TUE, la speciale competenza di questa in materia di opposizione alla stima di cui all’art. 54 TUE non sia estensibile anche al caso dell’indennità prevista dall’art. 63 l. 448/1998 -muove dalla chiara consapevolezza che le finalità che fanno capo alle attività dei RAGIONE_SOCIALE, pur se condividano con l’attività espropriativa la comune radice di svolgersi in funzione della realizzazione di un interesse pubblico, non siano tuttavia minimamente «sovrapponibili» a queste ultime, tanto che sarebbe oltremodo errato credere che il riacquisto ai sensi dell’art. 63 l. 448/1998, malgrado si sostanzi nell’acquisizione coattiva del bene a suo tempo oggetto di assegnazione -o come più icasticamente si è detto nell’esercizio di un potere che «produce, in maniera unilaterale, l’effetto privativo di un diritto reale altrui, la sottrazione dello stesso al titolare e il suo trasferimento a un altro soggetto» -sia riducibile all’ablazione di un bene da destinare alla realizzazione di un’opera pubblica. Ben diversamente da ciò che avviene nell’ambito del procedimento espropriativo che persegue questo scopo, il riacquisto incarna ed assolve ad una funzione riequilibratrice del sistema nel solco di quella funzione sociale della
proprietà imposta dall’art. 42, comma 3, Cost., in ragione della quale, con buona pace di ogni sospetto di incostituzionalità della norma, si intende restituire il bene all’uso pubblico cui era destinato, senza quindi elargire indebite compensazioni a chi del godimento di quel bene si era fino ad allora ingiustamente giovato.

2.4. Dunque, il convincimento espresso dal decidente che, alla luce della natura “ablatoria” del provvedimento di riacquisizione, possa applicarsi alla specie la disciplina dettata dall’art. 38, comma 2, TUE e così liquidare l’indennizzo dovuto tenendo conto del valore di mercato dell’area di sedime non solo traligna la cogenza del criterio legale del prezzo attualizzato, ma si pone in aperto contrasto con le finalità ripristinatorie dell’interesse pubblico che guida, nello specifico, l’attività dei RAGIONE_SOCIALE.
L’accoglimento del primo motivo del ricorso principale assorbe la cognizione del secondo motivo svolto in via subordinata a presidio della dedotta erroneità dell’indennità di stima operata dal decidente; ed assorbe pure l’unico motivo del ricorso incidentale inteso a censurare il provvedimento impugnato per non aver liquidato la dovuta indennità anche in applicazione dell’art. 38, comma 2bis , TUE.

Va perciò accolto solo il primo motivo del ricorso principale con rinvio della causa, previa cassazione dell’impugnata decisione, al giudice gravato per la rinnovazione del giudizio in parte qua .

P.Q.M.

Accoglie il primo motivo del ricorso principale; dichiara assorbito il secondo motivo del medesimo ricorso ed il ricorso incidentale; cassa l’impugnata ordinanza nei limiti del motivo accolto e rinvia la causa avanti alla Corte d’Appello di Cagliari -Sezione distaccata di Sassari,

che, in altra composizione, provvederà pure alla RAGIONE_SOCIALE delle spese del presente giudizio.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della I sezione civile il

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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