Indennità di occupazione PA: la riduzione del 15% è ok

Un’amministrazione pubblica occupava un immobile senza contratto dopo la scadenza della locazione. La Corte di Cassazione ha stabilito che l’indennità di occupazione dovuta deve essere ridotta del 15% a partire dalla data di entrata in vigore della legge sulla “spending review” (D.L. 95/2012), riformando la decisione della Corte d’Appello.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 ottobre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Indennità di Occupazione PA: la Cassazione Conferma la Riduzione del 15%

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha chiarito un punto fondamentale riguardo l’indennità di occupazione dovuta dalle Pubbliche Amministrazioni in caso di utilizzo di immobili senza un contratto valido. La questione centrale riguarda l’applicabilità delle norme sulla “spending review” che prevedono una riduzione del 15% sui canoni di locazione. La Suprema Corte ha stabilito che tale riduzione si estende anche alle indennità per occupazione sine titulo, con decorrenza immediata dall’entrata in vigore della legge.

I Fatti di Causa: Un Contratto Scaduto e un’Occupazione Prolungata

Il caso ha origine da una controversia tra un Ministero e un ente previdenziale, proprietario di un immobile locato allo stesso Ministero. Scaduto il contratto di locazione nel gennaio 2012, il Ministero ha continuato a occupare i locali fino all’ottobre dello stesso anno, rilasciandoli solo in seguito. L’ente proprietario ha quindi richiesto il pagamento di un’indennità per questo periodo di occupazione senza titolo, calcolandola sulla base del canone pattuito nel contratto ormai estinto.

Il Ministero, tuttavia, si è opposto, sostenendo che l’importo dovesse essere ridotto del 15% in applicazione dell’art. 3 del D.L. n. 95 del 2012 (noto come decreto sulla “spending review”), entrato in vigore il 7 luglio 2012. Sia il Tribunale che la Corte d’Appello avevano respinto questa tesi, ritenendo che la norma non fosse applicabile al periodo in questione. Di qui il ricorso in Cassazione da parte del Ministero.

La Questione Giuridica e l’Indennità di Occupazione

Il cuore della disputa legale verteva sull’interpretazione della normativa sulla spending review. Questa legge, nata per contenere la spesa pubblica, ha imposto una riduzione del 15% sui canoni dei contratti di locazione “passivi” delle amministrazioni centrali. Il comma 4 dello stesso articolo estendeva esplicitamente un'”analoga riduzione” anche agli “utilizzi in essere in assenza di titolo” alla data di entrata in vigore del decreto.

La Corte d’Appello aveva erroneamente ritenuto che la riduzione fosse applicabile solo a partire da una data successiva (il 1° luglio 2014), come stabilito da modifiche legislative successive. La Cassazione ha dovuto quindi stabilire se la riduzione fosse applicabile fin da subito al periodo di occupazione senza titolo, ovvero dal 7 luglio 2012.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il motivo di ricorso del Ministero, ribaltando la decisione dei giudici di merito. Basandosi su un proprio precedente (Cass. n. 163/2023), ha affermato che la norma originaria del D.L. n. 95/2012 era chiara nell’applicare la riduzione del 15% non solo ai contratti in essere, ma anche alle situazioni di fatto come l’occupazione senza titolo, e ciò con decorrenza dalla data di entrata in vigore del decreto stesso (7 luglio 2012).

Di conseguenza, per il periodo di occupazione successivo a tale data (dal 7 luglio al 16 ottobre 2012), l’indennità di occupazione doveva essere calcolata decurtando del 15% l’importo del canone precedente.

La Corte ha inoltre affrontato un’interessante questione processuale. L’ente previdenziale aveva sostenuto che l’eccezione del Ministero fosse tardiva, in quanto sollevata solo in comparsa conclusionale nel primo grado. Tuttavia, i giudici di legittimità hanno osservato che, poiché il Tribunale aveva comunque esaminato nel merito l’eccezione, l’ente avrebbe dovuto presentare uno specifico motivo di appello incidentale per far valere la tardività. Non avendolo fatto, la questione non poteva essere riproposta in Cassazione.

Conclusioni: Il Principio di Diritto e le sue Implicazioni Pratiche

La Corte di Cassazione ha cassato la sentenza impugnata e ha rinviato la causa alla Corte d’Appello di Roma, in diversa composizione, affinché ricalcoli le somme dovute in base al seguente principio di diritto:

“la riduzione del 15%, prevista dall’art. 3, comma 4, del d.l. n. 95 del 2012 […], per le indennità dovute per l’utilizzo a fini istituzionali di immobili, in assenza di titolo, si applica con decorrenza dalla data di entrata in vigore del d.l. n. 95 del 2012”.

Questa decisione ha importanti implicazioni pratiche. Conferma che le misure di contenimento della spesa pubblica hanno un’applicazione ampia e immediata, includendo non solo i rapporti contrattuali formali ma anche le situazioni di fatto come l’occupazione post-scadenza. Per i proprietari di immobili locati a Pubbliche Amministrazioni, ciò significa che l’eventuale indennità per occupazione illegittima successiva al luglio 2012 deve essere calcolata tenendo conto di questa riduzione legale.

La riduzione del 15% prevista dalla “spending review” si applica all’indennità di occupazione dovuta da una Pubblica Amministrazione?
Sì, la Corte di Cassazione ha stabilito che la riduzione del 15% si applica non solo ai canoni di locazione ma anche alle indennità dovute per l’utilizzo di immobili a fini istituzionali in assenza di titolo (occupazione “sine titulo”).

Da quale momento si applica la riduzione del 15% sull’indennità di occupazione “sine titulo”?
La riduzione si applica con decorrenza dalla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 95 del 2012, ovvero dal 7 luglio 2012.

Se una parte solleva un’eccezione tardivamente ma il giudice di primo grado la esamina nel merito, cosa deve fare l’altra parte in appello per contestarla?
La parte interessata deve proporre uno specifico motivo di appello incidentale per far valere la tardività dell’eccezione. Se non lo fa, non può limitarsi a riproporre la questione, poiché si considera che la decisione del primo giudice di esaminare il merito abbia superato il vizio procedurale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 25077 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 3 Num. 25077 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 12/09/2025

ORDINANZA

sul ricorso 14481-2022 proposto da:

Adunanza camerale

MINISTERO DELL’ ECONOMIA E FINANZE, in persona del Ministro ‘ pro tempore ‘ , domiciliato ‘ ex lege ‘ in INDIRIZZO presso l’Avvocatura Generale dello Stato, che lo rappresenta e difende per legge;

– ricorrente –

contro

COGNOME-CASSA NAZIONALE DI PREVIDENZA ED ASSISTENZA PER GLI INGEGNERI ED ARCHITETTI LIBERI PROFESSIONISTI, in persona del Presidente ‘ pro tempore ‘, domiciliata ‘ex lege’ preso l’indirizzo di posta elettronica del proprio difensore come in atti, rappresentata e difesa dall’Avvocato NOME COGNOME

-controricorrente –

Oggetto

LOCAZIONE USO DIVERSO

Locazioni ‘passive’ delle Pubbliche Amministrazioni Occupazione ‘ sine titulo ‘ – Indennità Riduzione ex Art. 3, co. 4, d.l. n. 95 del 2012 – Efficacia temporale

R.G.N. 14481/2022

COGNOME

Rep.

Ud. 17/4/2025

Avverso la sentenza n. 2334/2022 d ella Corte d’appello depositata in data 03/05/2022;

udita la relazione della causa svolta nell ‘adunanza camerale 17/04/2025 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

di Roma, del

FATTI DI CAUSA

Il Ministero dell’Economia e Finanze ricorre, sulla base di due motivi, per la cassazione della sentenza n. 2334/22, del 3 maggio 2022, della Corte d’appello di Roma, che respingendone, per quanto qui ancora di interesse, il gravame avverso la sentenza n. 21926/16, del 29 ottobre 2015, del Tribunale della stessa città (accogliendo, invece, quello della Cassa Nazionale di Previdenza ed Assistenza degli Ingegneri e Architetti Liberi Professionisti; d’ora in poi, ‘RAGIONE_SOCIALE‘ ) -ha così provveduto.

Essa ha condannato il predetto Ministero a corrispondere a RAGIONE_SOCIALE la somma di € 110.641,08, in relazione al contratto di locazione di immobile ad uso non abitativo già intercorso tra di essi, escludendo -secondo quanto ancora rileva in questa sede di legittimità -che le somme dovute quale indennità di occupazione ‘ sine titulo ‘, per il periodo dal 7 luglio al 16 ottobre del 2012 (data, quest’ultima, di rilascio della ‘ res locata ‘), dovessero essere liquidate non in misura corrispondente all’importo del canone di locazione, bensì nella minor somma risultante dal combinato disposto dell’art. 1591 cod. civ. e dell’art. 3 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito in legge 7 agosto 2012, n. 135.
Riferisce, in punto di fatto, l’odierno ricorrente di essersi opposto ad un provvedimento monitorio con il quale gli era stato ingiunto di pagare ad COGNOME la somma di € 231.290,12, a titolo di saldo canoni, indennità di occupazione a decorrere dal

mese di gennaio 2011 fino a ottobre 2012, oltre che di pregresse morosità, il tutto maggiorato di interessi di mora, in relazione alla locazione di un immobile sito in Roma, alla INDIRIZZO

Radicato il giudizio di opposizione, il Ministero deduceva di nulla più dovere -all’infuori dell’aggiornamento ISTAT del canone di locazione -per essere cessato il rapporto locativo il 9 gennaio 2012, con riconsegna dell’immobile il successivo 16 ottobre . In sede di precisazione delle conclusioni, poi, l’opponente chiedeva -la sola questione ancora oggi di interesse -che il calcolo dell’indennità di occupazione, per il periodo dal 7 luglio al 16 ottobre 2012, avvenisse sulla base di quanto disposto dell ‘art. 1591 cod. civ. e dell’art. 3 del d.l., n. 95 del 2012, convertito in legge n. 135 del 2012, norma, quest’ultima, a mente della quale, per i contratti stipulati, a fini istituzionali, dalle Pubbliche Amministrazione in veste di conduttrice, non solo i canoni di locazione sono ridotti -per esigenze c.d. di ‘ spending review ‘ -a decorrere dal 1° luglio 2014 della misura del 15 per cento di quanto attualmente corrisposto, ma analoga riduzione si applica anche agli utilizzi in essere in assenza di titolo alla data di entrata in vigore del medesimo decreto.
Il giudice di prime cure, pur accogliendo parzialmente l’opposizione, rideterminando la misura del credito spettante all’opposta, rigettava, tuttavia, tale eccezione, decisione confermata dal giudice d’appello.

Quest’ultimo, in particolare, rilevava che il testo della norma suddetta, come modificato dall’art. 24, comma 4, lett. a), del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, dovesse trovare applicazione solo a far data dal 1° luglio 2014, mentre, nella specie, ‘i canoni in esame riguardano il periodo antecedente gennaio-ottobre 2012’, risultando, inoltre, ‘il contratto già scaduto alla data di

entrata in vigore della legge di conversione del d.l. n. 95 del 2012′.

Avverso la sentenza della Corte capitolina ha proposto ricorso per cassazione il Ministero, sulla base -come detto -di due motivi.

3.1. Il primo motivo denuncia -ex art. 360, comma 1, n. 3), cod. proc. civ. -violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del d.l. n. 95 del 2012, convertito con modificazioni in l. n. 135 del 2012, in combinato disposto con l’art. 1591.

Secondo il ricorrente, infatti, la sentenza impugnata, pur avendo ‘esattamente sussunta’, ai fini del calcolo della relativa indennità, la permanenza dell’occupazione dell’immobile già condotto in locazione -dalla scadenza del contratto, il 9 gennaio 2012 , fino all’effettivo rilascio del bene, il successivo 16 ottobre ‘nella fattispecie prevista in astratto dall’art. 1591 cod. civ.’, non avrebbe considerato che questa norma non impone affatto che l’indennità di occupazione debba essere pari al ‘corrispet tivo convenuto’ dalle parti contrattuali, dovendo, infatti, tenersi conto dell’incidenza su di esso, ‘in misura riduttiva’, di ‘disposizioni speciali di legge’.
Orbene, nell’ipotesi che qui occupa, si sarebbe dovuta considerare l’incidenza del predetto art. 3 del d.l. n. 95 del 2012, convertito con modificazioni in l. n. 135 del 2012, come ulteriormente modificato dall’art. 24, comma 4, lett. a), del d.l. n. 66 del 2014, convertito, con modificazioni, nella l. n. 89 del 2014.

Esso, come detto, non ha solo previsto che, per i contratti di locazione ‘passivi’ delle Pubbliche Amministrazioni, il canone di locazione -a far data, inizialmente, dal 1° gennaio 2013, ma poi dal 1° gennaio 2015, in forza delle modificazioni apportate dalla legge di conversione -sia ridotto del 15% (con applicazione anche

ai contratti di locazione scaduti alla medesima data), ma che analoga riduzione si applichi anche agli utilizzi in essere in assenza di titolo alla data di entrata in vigore del suddetto decreto n. 95 del 2012.

Orbene, la Corte territoriale, nel ritenere che tali disposizioni trovino applicazione solo dal 1° luglio 2014 (come stabilito dalla suddetta legge n. 89 del 2014), non avrebbe dato rilievo alla previsione di cui comma 4 dell’art. 3 del d.l. n. 95 del 2012 (presente nel testo originario del decreto e mai modificata dagli interventi emendativi che pure hanno interessato tale articolo), secondo cui ‘analoga riduzione’ si applica ‘anche agli utilizzi in essere in assenza di titolo’ alla data di entrata in vigo re del suddetto decreto n. 95 del 2012, ovvero il 7 luglio 2012. Di conseguenza, tale riduzione era destinata ad operare, nel caso di specie, almeno per le somme dovute a titolo di indennità di occupazione dalla suddetta data del 7 luglio, fino a quella -16 ottobre 2012 -del rilascio del bene.
Analogamente, sostiene il ricorrente, poiché l’indennità di occupazione va commisurata al ‘corrispettivo convenuto’ di cui all’art. 1591 cod. civ., nel significato dianzi delineato (vale a dire, non solo quello risultante dalla pattuizione dalle parti, ma anche dall’applicazione della disciplina legale), il giudice d’appello avrebbe dovuto dare rilievo a quanto previsto pure nel comma 6 dell’art. 3 del suddetto d.l. n. 95 2012. In base ad esso, infatti, sempre per le locazioni passive concluse da pubbliche amministrazioni ed aventi ad oggetto immobili per finalità istituzionale, la suddetta riduzione del 15% -operante, come detto, per gli utilizzi in assenza di titolo, non meno che per le locazioni -si applica il canone ‘congruito dall’Agenzia del Demanio’, ovvero non quello stabilito convenzionalmente dai contraenti, ma ritenuto congruo dalla suddetta Agenzia all’esito di valutazione disciplinata dal comma 222 dell’art. 2 della legge 23
dicembre 2009, n. 191, dal comma 479 dell’art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 e dall’art. 65 del d.lgs. 30 luglio 1990, n. 300.

3.2. Il secondo motivo denuncia -ex art. 360, comma 1, n. 3), cod. proc. civ. -violazione e falsa applicazione dell’art. 13, comma 1quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115.

Si duole il ricorrente della condanna al pagamento di somma corrispondente al doppio del contributo unificato, comminatagli in conseguenza del rigetto dell’appello, condanna ‘ ex lege ‘ esclusa per le amministrazioni dello Stato.

Ha resistito all’avversaria impugnazione, con controricorso, COGNOME chiedendo che la stessa sia dichiarata inammissibile o, comunque, rigettata.

La trattazione del ricorso è stata fissata ai sensi dell’art. 380bis .1 cod. proc. civ.

Entrambe le parti hanno presentato memoria.

Non consta, invece, la presentazione di requisitoria scritta da parte del Procuratore Generale presso questa Corte.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il ricorso va accolto, sebbene nei limiti di seguito precisati.

8.1. Il primo motivo è fondato, seppure solo quanto alla necessità che l’indennità , dovuta dal Ministero, per l’occupazione ‘ sine titulo ‘ dell’immobile dal 7 luglio 2012, fino al 16 ottobre successivo, data di rilascio dello stesso -fosse calcolata

decurtando, dalla somma pattuita quale canone di locazione, un importo pari al 15 %.

8.1.1. Deve, infatti, darsi seguito a quanto già affermato da questa Corte, secondo cui la ‘riduzione del 15%, prevista dall’art. 3, comma 4, del d.l. n. 95 del 2012, convertito con modificazioni dalla l. n. 135 del 2012 (come modificato dall ‘ art. 24, comma 4, lett. a, del d.l. n. 66 del 2014, convertito con modificazioni dalla l. n. 89 del 2014), per le indennità dovute per l’utilizzo a fini istituzionali di immobili, in assenza di titolo, da parte delle Amministrazioni centrali, come individuate dall ‘ Istat ai sensi dell’art. 1, comma 3, della l. n. 196 del 2009, nonché dalle Autorità indipendenti (ivi inclusa la Consob), si applica con decorrenza dalla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 95 del 2012’ (cfr. Cass. Sez. 3, sent. 4 gennaio 2023, n. 163, Rv. 666491-01).
Né tale esito può ritenersi precluso -come sostenuto da COGNOME nel proprio controricorso -in ragione della ‘tardività’ dell’eccezione con cui il Ministero ha chiesto ridursi l’entità del suo debito indennitario ai sensi della norma suddetta, giacché sollevata solo in occasione della comparsa conclusionale di primo grado. Difatti, avendo il giudice di prime cure esaminato nel merito tale eccezione, pur dando atto che essa fu proposta in comparsa conclusionale, ha mostrato di superare il rilievo relativo alla sua tardività, ciò che avrebbe imposto a COGNOME non una mera riproposizione ex art. 346 cod. proc. civ. (che essa assume di aver compiuto, ma della quale non vi è traccia nella sentenza impugnata), ma l’esperimento , sul punto, di uno specifico motivo di appello incidentale. Opera, al riguardo, il principio secondo cui l’appello incidentale è necessario per ogni questione che risulti, comunque, ‘considerata dalla sentenza impugnata, la quale su di essa ha adottato una statuizione, cioè una motivazione che può
essere articolata o con affermazioni espresse o con affermazioni enunciate in modo indiretto, le quali, però, rivelino in modo chiaro la sua valutazione di fondatezza o infondatezza’ (così, in motivazione, Cass. Sez. Un., sent. 12 maggio 2017, n. 11799, Rv. 644305-01).

8.1.2. Non fondata, invece, è la pretesa del ricorrente di dare rilievo al canone come ‘congruito’ dall’Agenzia del Demanio, perché il citato comma 6 dell’art. 2 del d.l. n. 95 del 2012, convertito in l. n. 135 del 2012, vale ‘ expressis verbis ‘ solo per ‘i contratti di nuova stipulazione’.

8.2. Il secondo motivo resta assorbito dall’accoglimento del primo.

In conclusione, il ricorso va accolto in relazione al suo primo motivo, per quanto di ragione, e la sentenza impugnata va cassata in relazione, con rinvio alla Corte d’appello di Roma, in diversa sezione e composizione, per la decisione sul merito e sulle spese di lite, ivi comprese quelle del presente giudizio di legittimità, in applicazione del seguente principio di diritto:

‘ la riduzione del 15%, prevista dall ‘ art. 3, comma 4, del d.l. n. 95 del 2012, convertito con modificazioni dalla l. n. 135 del 2012 (come modificato dall ‘ art. 24, comma 4, lett. a, del d.l. n. 66 del 2014, convertito con modificazioni dalla l. n. 89 del 2014), per le indennità dovute per l’utilizzo a fini istituzionali di immobili, in assenza di titolo, si applica con decorrenza dalla data di entrata in vigore del d.l. n. 95 del 2012 ‘.

La Corte accoglie per quanto di ragione il primo motivo di ricorso, dichiarando assorbito il secondo, e cassa in relazione la sentenza impugnata, con rinvio alla Corte d’appello di Roma, in

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