Indennità di esproprio: rito e calcolo del valore

Un’amministrazione comunale ha contestato l’importo di un’indennità di esproprio stabilita dalla Corte d’Appello, sollevando questioni sulla procedura legale e sul metodo di valutazione del terreno. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, confermando la correttezza del rito sommario utilizzato per la determinazione dell’indennità e validando la stima che escludeva dal calcolo il valore di un’opera abusiva presente sulla proprietà.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 31 ottobre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Indennità di Esproprio: la Cassazione su Rito e Valore del Bene

Quando un ente pubblico espropria un terreno privato, la determinazione della giusta indennità di esproprio è spesso fonte di complesse controversie legali. Un’ordinanza recente della Corte di Cassazione, la n. 4123/2024, offre chiarimenti cruciali su due aspetti fondamentali: la procedura corretta per avviare la causa e i criteri per la valutazione del bene, specialmente in presenza di opere abusive. L’analisi di questa decisione è fondamentale per comprendere i diritti dei cittadini e gli obblighi della Pubblica Amministrazione.

I Fatti del Contenzioso: L’Esproprio del Terreno

La vicenda ha origine dall’esproprio parziale di un terreno di proprietà di un privato cittadino da parte di un Comune umbro, nell’ambito di un progetto di riqualificazione urbana. Nel 2003, l’ente ha occupato d’urgenza una porzione del terreno. Successivamente, nel 2006, è stata determinata un’indennità provvisoria ed è stato emesso il decreto di esproprio. Il proprietario, ritenendo l’importo inadeguato e non essendo mai stata definita un’indennità finale, ha adito la Corte d’Appello nel 2016 per ottenere una determinazione giudiziale del corretto valore. La Corte d’Appello ha riconosciuto al cittadino un’indennità superiore, calcolata sul valore di mercato del terreno, ma ha escluso dal computo il valore di un pozzo presente sull’area, in quanto ritenuto abusivo e mai sanato.

La Procedura Corretta per calcolare l’Indennità di Esproprio

Il Comune ha impugnato la decisione della Corte d’Appello dinanzi alla Cassazione, sollevando in primo luogo una questione procedurale. Secondo l’ente, il cittadino avrebbe dovuto avviare la causa con un atto di citazione ordinario e non con il rito sommario di cognizione, ritenuto applicabile solo alle opposizioni contro una stima già definitiva.

Il Principio “Tempus Regit Actum”

La Corte di Cassazione ha respinto questa tesi, affermando un principio fondamentale: il rito processuale applicabile è quello in vigore al momento in cui la causa viene avviata. Poiché la domanda giudiziale del cittadino è stata presentata nel 2016, si applicano le norme processuali vigenti in quel momento, ovvero l’art. 29 del D.Lgs. 150/2011, che disciplina le controversie in materia di espropriazione. La Corte ha chiarito che tale norma, richiamata dall’art. 54 del Testo Unico Espropri, si applica a tutte le controversie relative all’indennità, includendo non solo l’opposizione alla stima, ma anche la domanda iniziale di determinazione giudiziale. L’uso del rito sommario è stato quindi ritenuto corretto, in linea con l’esigenza di celerità processuale.

La Valutazione dell’Indennità di Esproprio e il Ruolo del CTU

Il secondo motivo di ricorso del Comune riguardava il merito della decisione: la valutazione economica del terreno. L’ente lamentava che la Corte d’Appello avesse recepito acriticamente le conclusioni del Consulente Tecnico d’Ufficio (CTU) senza un’adeguata motivazione e senza considerare che la presenza del pozzo abusivo avrebbe dovuto ridurre il valore complessivo del bene.

Il “Minimo Costituzionale” e la Valutazione del Pozzo Abusivo

Anche su questo punto, la Cassazione ha dato torto al Comune. I giudici hanno ribadito che il controllo sulla motivazione di una sentenza è oggi limitato al cosiddetto “minimo costituzionale”. Non è più possibile censurare una decisione per mera “insufficienza” di motivazione, ma solo se questa è totalmente assente, apparente, illogica o contraddittoria. Nel caso specifico, la Corte d’Appello aveva fatto proprie le argomentazioni del CTU, il quale aveva determinato il valore del terreno basandosi sui prezzi di mercato della zona per aree edificabili, tenendo conto delle specifiche caratteristiche del lotto. Questa è stata considerata una motivazione sufficiente.

Inoltre, la Corte ha sottolineato che la questione del pozzo abusivo era stata correttamente gestita. In linea con un precedente delle Sezioni Unite, il valore di un’opera illegale non può essere incluso nel calcolo dell’indennità, ma la sua presenza non determina automaticamente una riduzione del valore del terreno su cui insiste. La Corte d’Appello ha quindi agito correttamente escludendo il valore del pozzo senza per questo diminuire il valore del suolo.

le motivazioni

Le motivazioni della Suprema Corte si fondano su due pilastri giuridici. Sul piano processuale, vige il principio tempus regit actum: le regole del gioco sono quelle in vigore quando la partita inizia. Pertanto, la scelta del rito sommario, previsto dalla legge del 2011 per le controversie sull’indennità di esproprio, era corretta per una causa iniziata nel 2016. Sul piano sostanziale, il ricorso per cassazione non può trasformarsi in un terzo grado di giudizio sul merito. Il sindacato della Corte è limitato a verificare che la motivazione della sentenza di appello esista e sia logicamente coerente, non a riesaminare le conclusioni del CTU. La decisione di escludere il valore del manufatto abusivo dall’indennizzo, senza penalizzare il valore del terreno, è stata ritenuta una corretta applicazione dei principi giurisprudenziali consolidati.

le conclusioni

L’ordinanza n. 4123/2024 consolida importanti principi in materia di espropriazione per pubblica utilità. Per i cittadini, conferma che la via del rito sommario è uno strumento valido e più rapido per ottenere la determinazione giudiziale dell’indennità. Per le pubbliche amministrazioni, ribadisce che le contestazioni sulla valutazione tecnica devono essere ben fondate e non possono basarsi su una generica critica alla motivazione della sentenza d’appello se questa rispetta il “minimo costituzionale”. Infine, chiarisce che la presenza di un’opera abusiva su un terreno espropriato comporta la sua esclusione dal calcolo dell’indennizzo, ma non necessariamente una svalutazione del terreno stesso.

Quale procedura si deve usare per chiedere la determinazione giudiziale dell’indennità di esproprio?
La procedura corretta è il rito sommario di cognizione, come previsto dall’art. 54 del Testo Unico Espropri (D.Lgs. 327/2001) in combinato disposto con l’art. 29 del D.Lgs. 150/2011. Questo rito si applica a tutte le controversie relative all’indennità, non solo all’opposizione a una stima già effettuata.

Un’opera abusiva, come un pozzo non sanato, viene considerata nel calcolo dell’indennità di esproprio?
No, il valore di un’opera abusiva non viene incluso nel calcolo dell’indennità. Tuttavia, la sua sola presenza non comporta automaticamente una riduzione del valore venale del terreno su cui si trova.

È possibile contestare in Cassazione la valutazione del valore del terreno fatta dal consulente tecnico (CTU) e accolta dal giudice?
No, non è possibile contestare la valutazione nel merito. Il ricorso in Cassazione per vizio di motivazione è ammesso solo in casi estremi, come la mancanza totale di motivazione, una motivazione solo apparente o un contrasto irriducibile tra affermazioni. Non è sufficiente un semplice disaccordo con le conclusioni del CTU se la motivazione del giudice rispetta il cosiddetto “minimo costituzionale”.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 4123 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 4123 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 14/02/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 8767/2019 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE);

-ricorrente-

contro

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato TRIVELLONI CINZIA (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dagli avvocati COGNOME NOME NOMECODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE);

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di PERUGIA n. 869/2018 depositata il 15/12/2018.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 24/01/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Va premesso che con ordinanza n. 6048 dell’8.5.2003, in vista della delocalizzazione dell’abitato di Isola e per la realizzazione delle opere necessarie alla ridefinizione complessiva del nuovo assetto della frazione, il Comune di Nocera Umbra ha autorizzato l’occupazione d’urgenza parziale (mq 622 su 1.528) di un terreno edificabile di proprietà del COGNOME COGNOME NOME, sito in loc. Isola, distinto al catasto terreni di detto Comune al foglio 56 con varie particelle.

In data 23.6.2003 il Comune ha proceduto alla occupazione del terreno senza redazione del verbale di immissione in possesso.

Con decreto del Presidente della Giunta Regionale del 6.2.2006 è stata determinata l’indennità provvisoria per l’esproprio della parte di terreno occupato (mq 622) nella somma complessiva di €4.497,06, di cui €2.698,24 sono stati depositati presso la tesoreria Provinciale dello Stato.

Con decreto del Presidente della Giunta Regionale del 23.10.2006 è stato disposto l’esproprio del suddetto terreno in favore del Comune di Nocera Umbra.

Con decreto n. NUMERO_DOCUMENTO del 7.11.2014, il Presidente della Giunta Regionale ha disposto lo svincolo della somma di €2.698,24 che il COGNOME COGNOME ha riscosso a titolo di acconto.

Tutto ciò premesso, con ricorso ex art. 702 bis c.p.c., notificato il 21.06.2016, il COGNOME ha convenuto il Comune di Nocera Umbra dinanzi alla Corte d’Appello di Perugia proponendo una domanda di determinazione giudiziale delle indennità di esproprio e

di occupazione d’urgenza fino alla data del decreto di esproprio, con condanna del Comune al pagamento delle somme dovute, detratta dall’indennità di esproprio la somma di €2.698,24 già riscossa, con interessi compensativi maturati e maturandi sulle somme liquidate.

In particolare il COGNOME COGNOME ha dedotto che: a) mancava una determinazione in via definitiva dell’indennità di esproprio, circostanza che aveva impedito al ricorrente la proposizione di una opposizione alla stima ex artt. 19 e 20 L. 865/71; b) l’indennità di esproprio doveva tenere conto anche di un pozzo esistente sul terreno espropriato e del fatto di aver reso disagevole lo sfruttamento personale delle residue proprietà del ricorrente;

La Corte d’Appello di Perugia, con sentenza n. 869/2018, per quanto ancora rileva, ha riconosciuto in favore del COGNOME COGNOME un’indennità di esproprio di €13.008,00, ritenendo che l’indennità di esproprio andava calcolata sulla scorta del valore venale della porzione di terreno espropriato e che, ai fini della quantificazione dell’indennità, non poteva tenersi conto del pozzo situato sul terreno espropriato, atteso che alla data dell’esproprio l’opera era abusiva e il COGNOME COGNOME non aveva provveduto alla sanatoria.
Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione il Comune di Nocera Umbra, affidandolo a due motivi.

NOME COGNOME ha resistito in giudizio con controricorso.

Entrambe le parti hanno depositato le memorie ex art. 380 bis.1 cod. proc. civ..

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo è stata dedotta la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 29 d.lgs. 150/2011 nonché l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti in relazione all’art. 360 n. 5 c.p.c.

Lamenta il Comune ricorrente che la Corte d’Appello ha omesso di pronunciarsi sull’eccezione di improcedibilità/inammissibilità del ricorso, sul rilievo che la domanda è stata proposta con rito sommario di cognizione, nonostante non si trattasse di azione di opposizione alla stima ex art. 54 d.lgs. 327/2001. Inoltre, la domanda era stata proposta con ricorso e non con atto di citazione. In ogni caso, ad avviso del ricorrente, alla domanda del COGNOME COGNOME non è applicabile il rito sommario di cognizione ex art. 29 d.lgs n. 150/2011, atteso che la disposizione anzidetta fa espresso riferimento alla sola opposizione alla stima definitiva ex art. 54 T.U. n. 327/2001. Deduce il ricorrente che se il legislatore avesse voluto trattare con rito sommario ogni eventuale giudizio relativo all’indennità di esproprio, avrebbe richiamato anche l’art. 53 del Testo Unico Espropri e non solo l’opposizione alla stima.
Inoltre, ad avviso del ricorrente, avendo la stessa Corte d’Appello di Perugia affermato l’applicabilità della legge n. 2359/1865, essendo la dichiarazione di pubblica utilità intervenuta in data anteriore al 30.06.2003 (data di entrata in vigore del T.U. n. 327/2001), nel sistema previgente al Testo Unico Espropri, il procedimento relativo alla determinazione doveva necessariamente introdursi con atto di citazione.

2. Il motivo è infondato.

Va, preliminarmente, osservato che la Corte d’Appello si è, in realtà, pronunciata sull’eccezione di improcedibilità /inammissibilità del ricorso sollevata dal Comune ricorrente, come da statuizione trascritta da COGNOME COGNOME a pag. 8 del controricorso, anche se non ha riprodotto tale statuizione nella sentenza impugnata. In particolare, la Corte d’Appello ha ritenuto applicabile il rito sommario di cognizione non solo al giudizio di opposizione alla stima ex art. 54 T.U. n. 327/2001, ma anche al giudizio di determinazione giudiziale della stima, la cui istruttoria non si
presenta apprezzabilmente più complessa rispetto al primo giudizio, consistendo normalmente in una CTU.

In ogni caso, anche ove la Corte d’Appello non si fosse pronunciata sull’eccezione di improponibilità/inammissibilità della domanda introdotta con rito sommario, l’eventuale omessa pronuncia non avrebbe avuto rilevanza, atteso che questa Corte ha già statuito che, alla luce dei principi di economia processuale e di ragionevole durata del processo come costituzionalizzato nell’art. 111, comma 2, Cost., nonché di una lettura costituzionalmente orientata dell’attuale art. 384 c.p.c. ispirata a tali principi, una volta verificata l’omessa pronuncia su un motivo di gravame, la Suprema Corte può omettere la cassazione con rinvio della sentenza impugnata e decidere la causa nel merito allorquando la questione di diritto posta con quel motivo risulti infondata, di modo che la statuizione da rendere viene a confermare il dispositivo della sentenza di appello (determinando l’inutilità di un ritorno della causa in fase di merito), sempre che si tratti di questione che non richieda ulteriori accertamenti di fatto. (cfr. Cass. n. 16171 del 28/06/2017).
Dunque, se la Corte di merito non si sia pronunciata su una questione di diritto (e che non richieda ulteriori accertamenti in fatto), l’omessa pronuncia non rileva in sé, determinando l’automatica cassazione della sentenza impugnata, dovendosi invece accertare caso per caso se la questione fosse comunque inammissibile o infondata, e determinandosi, in questi casi, l’inutilità del ritorno della causa nella fase di merito.

Nel caso di specie, la valutazione della Corte d’Appello sul rito applicabile è corretta.

In proposito, l’art. 54 comma 1° Testo Unico Espropriazioni dispone che ‘ decorsi trenta giorni dalla comunicazione prevista dall’articolo 27, comma 2, il proprietario espropriato, il promotore dell’espropriazione o il terzo che ne abbia interesse può impugnare

innanzi all’autorità giudiziaria gli atti dei procedimenti di nomina dei periti e di determinazione dell’indennità, la stima fatta dai tecnici, la liquidazione delle spese di stima e comunque può chiedere la determinazione giudiziale dell’indennità. Le controversie di cui al presente comma sono disciplinate dall’articolo 29 del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150′.

Dunque, l’art. 54 comma 1° del Testo Unico Espropri, nonostante nella rubrica faccia esclusivo riferimento alle ‘opposizioni alla stima’, in realtà, disciplina anche la domanda di determinazione giudiziale dell’indennità di esproprio. Significativo all’uopo è l’avverbio ‘comunque’. Inoltre, lo stesso art. 54 dispone che ‘tutte’ le controversie di cui ‘al presente comma’ sono disciplinate dall’art. 29 d.lgs n. 150/2011 e non solo, quindi, le opposizioni alla stima.

Infine, irrilevante ai fini processuali è l’applicabilità alla fattispecie sostanziale della legge n. 2359/1865, per essere la dichiarazione di pubblica utilità intervenuta in data anteriore al 30.06.2003 (data di entrata in vigore del T.U. n. 327/2001). Essendo l’art. 54 Testo Unico Espropri una norma di natura processuale, si applica il principio generale ‘tempus regit actum’, con la conseguenza che, essendo la domanda di determinazione giudiziale dell’indennità di esproprio stata proposta nel 2016, ad essa è applicabile la disciplina processuale di cui al combinato disposto dell’art. 54 Testo Unico Espropri e dell’art. 29 d.lgs n. 150/2011.
3. Con il secondo motivo è stato dedotto l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, ex art. 360 n. 5 cod. proc. civ., per insufficiente e contraddittoria argomentazione della sentenza nel recepimento della relazione del consulente tecnico d’ufficio.

Lamenta il ricorrente che la sentenza impugnata ha accolto e recepito le conclusioni della relazione del CTU senza considerare che il tecnico medesimo non aveva illustrato in relazione il percorso

logico e di calcolo mediante il quale era pervenuto alla determinazione del valore venale del terreno, in 18 euro al mq, né aveva indicato un’argomentazione tecnica che giustificasse un diverso valore attribuito al terreno di cui è causa rispetto a quello attribuito nel DPR della Giunta Regionale n. 38/2006.

Inoltre, né il CTU, né il giudice di merito aveva considerato la sussistenza di un’opera abusiva sui terreni espropriati (il pozzo), che avrebbe dovuto determinare una riduzione del valore dell’indennità.

Il motivo presenta concomitanti profili di inammissibilità ed infondatezza.

Va osservato che nella nuova formulazione dell’art. 360, comma 1, n. 5, cod. proc. civ. – come introdotta dal d.l. n. 83 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 134 del 2012 – non è più consentito denunciare il vizio di insufficienza o contraddittorietà della motivazione, essendosi ormai ridotto al ‘minimo costituzionale’ il sindacato di legittimità sulla motivazione. In particolare, si è chiarito (cfr. tra le più recenti, anche nelle rispettive motivazioni, Cass. n. 956 del 2023; Cass. n. 33961 del 2022; Cass. n. 27501 del 2022; Cass. n. 26199 del 2021; Cass. n. 395 del 2021; Cass. n. 9017 del 2018) che è oggi denunciabile in Cassazione solo l’anomalia motivazionale che si tramuta in violazione di legge costituzionalmente rilevante, in quanto attinente all’esistenza della motivazione in sé, purché il vizio risulti dal testo della sentenza impugnata, a prescindere dal confronto con le risultanze processuali; questa anomalia si esaurisce nella “mancanza assoluta di motivi sotto l’aspetto materiale e grafico”, nella “motivazione apparente”, nel “contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili” e nella “motivazione perplessa ed obiettivamente incomprensibile”, esclusa qualunque rilevanza del semplice difetto di “sufficienza” della motivazione (cfr. Cass., SU, n. 8053 del 2014; Cass. n. 7472 del 2017.
Nello stesso senso anche le più recenti Cass. n. 20042 del 2020 e Cass. n. 23620 del 2020; Cass. n. 395 del 2021, Cass. n. 1522 del 2021 e Cass. n. 26199 del 2021; Cass. n. 27501 del 2022; Cass. n. 33961 del 2022).

Nel caso di specie, il giudice di merito ha aderito alle argomentazioni e conclusioni del CTU, il quale – come riportato dallo stesso ricorrente che ha trascritto nel proprio ricorso a pag. 11 un lungo estratto della relazione peritale -ha determinato il valore venale del bene ‘sulla base del valore medio di aree edificabili nel Comune di Nocera Umbra all’anno 2006. Dalle indagini esperite e dalle informazioni assunte in zona si ritiene che tale valore sia pari ad €/mq 18,00. In tale valutazione si è tenuto conto che l’area non rappresenta un lotto edificabile nel quale il proprietario è in grado di gestire autonomamente gli spazi…’. Una tale argomentazione del CTU, recepita dalla Corte d’Appello, soddisfa pienamente il requisito del ‘minimo costituzionale’ secondo la nuova formulazione dell’art. 360 comma 1° n. 5 cod. proc. civ.. Né, peraltro, il giudice d’appello era tenuto ad indicare esplicitamente le motivazioni per cui si era discostata dai valori attribuiti ai terreni dal DPR della Giunta regionale, essendo le valutazioni di tale organo state implicitamente disattese.
Infine, da un attento esame della sentenza impugnata, emerge che la Corte d’Appello, nella determinazione dell’indennità di esproprio, ha pienamente considerato che sul terreno espropriato insisteva un pozzo abusivo, non tenendo conto del valore di detta opera (nonostante che il costo per la sanatoria fosse nettamente inferiore al predetto valore), e ciò facendo applicazione della sentenza n. 11730/2010 delle Sezioni Unite di questa Corte.

Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali che liquida in € 4.200,00, di cui € 200,00 per esborsi, oltre spese forfettarie nella misura del 15% ed accessori di legge. Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del DPR 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del comma 1° bis dello stesso articolo 13.

Così deciso in Roma il 24.1.2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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