Indennità di esproprio: la procedura determina la legge

Dei proprietari terrieri contestano l’importo della loro indennità di esproprio, sostenendo l’applicazione di una legge errata. La Corte di Cassazione ha respinto il loro ricorso, stabilendo che per il calcolo dell’indennità di esproprio, il fattore decisivo è la specifica procedura legislativa avviata dalla Pubblica Amministrazione. In questo caso, si trattava di quella per la ricostruzione post-sismica, che rinviava correttamente a una legge specifica per la valutazione, nonostante l’ubicazione dell’immobile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 6 novembre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Indennità di Esproprio: la Procedura Scelta dalla P.A. Determina la Legge Applicabile

La determinazione della corretta indennità di esproprio è una questione cruciale che bilancia l’interesse pubblico con il diritto di proprietà privata. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: la normativa da applicare per calcolare l’indennizzo non dipende dalla localizzazione geografica del bene o dalla finalità ultima dell’opera, ma dal modello procedimentale concretamente adottato dalla Pubblica Amministrazione. Analizziamo insieme questa importante decisione.

I Fatti del Caso: un’Espropriazione nel Contesto Post-Terremoto

La vicenda trae origine dalle espropriazioni effettuate da un Comune campano nell’ambito degli interventi per la ricostruzione a seguito degli eventi sismici del 1980 e 1981. Un suolo di proprietà privata fu acquisito dal Comune per realizzare opere di pubblica utilità. Il Tribunale, in prima istanza, aveva calcolato l’indennità di esproprio e quella di occupazione applicando i criteri previsti dalla cosiddetta “Legge Napoli” (L. n. 2892/1885), una normativa speciale che prevedeva criteri di stima riduttivi rispetto al valore di mercato.

I proprietari del terreno, ritenendo inadeguata la somma, hanno impugnato la decisione, sostenendo che tale legge non fosse applicabile al loro caso.

I Motivi del Ricorso: una Questione di Legge Applicabile

I ricorrenti hanno basato la loro difesa su tre argomenti principali:

1. Inapplicabilità territoriale: Sostenevano che i criteri della “Legge Napoli” non potessero essere estesi a un Comune diverso da quello di Napoli.
2. Natura dell’opera: Le opere realizzate (caserma, mercato e parcheggio) perseguivano un interesse pubblico ordinario e non erano direttamente connesse alla ricostruzione post-terremoto. Questo, a loro avviso, avrebbe dovuto escludere l’applicazione della normativa speciale emergenziale.
3. Errata normativa di riferimento: A loro dire, l’indennità avrebbe dovuto essere calcolata secondo la legge generale sulle espropriazioni (L. n. 2359/1865), che garantisce un indennizzo più vicino al valore venale effettivo del bene.

In sostanza, i proprietari contestavano la legittimità dell’applicazione di un criterio di calcolo speciale, ritenendolo ingiustificato data la natura e il luogo dell’intervento.

L’indennità di esproprio e la decisione della Cassazione

La Corte di Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso, confermando la decisione della Corte d’Appello. Gli Ermellini hanno stabilito che l’analisi dei ricorrenti era errata, poiché si concentrava sulla finalità astratta dell’esproprio anziché sulla procedura concreta avviata e seguita dall’ente pubblico.

Le Motivazioni della Corte

La Corte ha chiarito che nel nostro ordinamento esistono molteplici procedure di espropriazione, ciascuna legata a specifiche finalità. La disciplina applicabile, inclusa quella per la determinazione dell’indennità, deve essere desunta unicamente dal modello procedimentale che la Pubblica Amministrazione ha scelto di utilizzare.

Nel caso specifico, il decreto di esproprio richiamava esplicitamente la legislazione speciale per gli interventi post-terremoto (L. n. 219/1981). Questa legge, all’art. 80, rinviava a sua volta ai criteri di stima previsti dall’art. 13 della “Legge Napoli”. La Corte ha sottolineato il nesso funzionale inscindibile tra l’occupazione d’urgenza iniziale per gli insediamenti provvisori e la successiva espropriazione definitiva, autorizzata da una legge successiva (L. n. 80/1984) che permetteva ai Comuni di destinare quelle aree ad altre esigenze pubbliche, una volta superata l’emergenza.

Il fatto che la procedura fosse legittimamente incardinata nel programma di ricostruzione post-terremoto rendeva consequenziale e corretta l’applicazione della disciplina indennitaria da essa prevista. La contestazione dei ricorrenti, secondo la Corte, si risolveva in una critica al modello procedimentale scelto dalla P.A., una questione già decisa in altre sedi (nello specifico, dal Consiglio di Stato) e non più discutibile in quella sede.

Le Conclusioni

Questa ordinanza consolida un principio di certezza giuridica fondamentale nei rapporti tra cittadino e Pubblica Amministrazione in materia di espropriazioni. La scelta del procedimento ablatorio da parte dell’ente pubblico determina a cascata tutte le regole applicabili, compresi i criteri di calcolo dell’indennità. Non è possibile, per il privato, tentare di disapplicare tali criteri contestando a posteriori la coerenza tra la finalità originaria dell’intervento e l’opera pubblica poi effettivamente realizzata. La legittimità della procedura, una volta accertata, definisce l’intero quadro normativo di riferimento.

Come si determina la legge applicabile per calcolare l’indennità di esproprio?
La legge applicabile per calcolare l’indennità di esproprio si determina in base allo specifico modello procedimentale che la Pubblica Amministrazione ha scelto e concretamente seguito per l’espropriazione, non in base alla localizzazione del bene o alla finalità astratta dell’opera.

Una legge speciale con criteri di calcolo specifici, come la “Legge Napoli”, può essere applicata al di fuori del suo ambito territoriale originario?
Sì, se una legge successiva di carattere nazionale (come quella per la ricostruzione post-terremoto) richiama esplicitamente i criteri di calcolo di quella legge speciale per disciplinare le indennità relative a specifici interventi, anche se questi avvengono in altri comuni.

Se un terreno viene espropriato per un’emergenza ma poi utilizzato per opere di pubblica utilità ordinarie, cambia il criterio di calcolo dell’indennità?
No. Se la procedura di esproprio è stata legittimamente avviata nell’ambito della normativa emergenziale, e una legge successiva ha permesso di destinare quelle stesse aree ad altre finalità pubbliche, il criterio di calcolo dell’indennità rimane quello previsto dalla procedura originaria. La contestazione si traduce in una critica alla legittimità del procedimento, che deve essere fatta valere in altre sedi.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 6975 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 6975 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 15/03/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 10998/2018 R.G. proposto da:

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME, elettivamente domiciliati in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che li rappresenta e difende unitamente all ‘ avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE);

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, domiciliato ex lege in ROMA, INDIRIZZO presso la CANCELLERIA RAGIONE_SOCIALE CORTE di CASSAZIONE, rappresentato e difeso dagli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME (CODICE_FISCALE);

-controricorrente-

avverso SENTENZA CORTE D ‘ APPELLO NAPOLI n. 1678/2017 depositata il 12/04/2017.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 24/01/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Nell’ambito degli interventi in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del novembre 1980 e del febbraio 1981 in RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE , il Comune di Frattamaggiore dispose acquisizione di un suolo in Frattamaggiore (in catasto partita 3204, f. 6, part. 67 e 448; partita 3528, f. 6, part. 77, 80, 1491) di proprietà di NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME.

Il Tribunale di Napoli, adìto per la determinazione delle voci indennitarie e risarcitorie pretese dai proprietari, determinò l’indennità di esproprio in € 769.308,00 e l’indennità di occupazione in € 200.199,74, oltre interessi, in applicazione del criterio di stima previsto dalla L. n. 2892/1885 (cd. legge Napoli), artt. 12 e 13, e rigettò altre domande.

La Corte d’appello di Napoli, con sentenza del 12 aprile 2017, rigettò il gravame dei signori COGNOME e COGNOME, i quali hanno proposto ricorso per cassazione, affidato a tre motivi, resistito dal Comune di Frattamaggiore. I ricorrenti hanno presentato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo i ricorrenti, denunciando violazione e falsa applicazione degli artt. 80 L. n. 219/1981 e 12 e 13 L. n. 2892/1885 e 14 delle disposizioni sulla legge in generale, imputano alla Corte di merito di avere quantificato le indennità sulla base del criterio di cui alla c.d. Legge Napoli n. 2892/1885 che sarebbe inapplicabile in via estensiva, essendo il suolo espropriato ubicato in un comune (Frattamaggiore) diverso dal comune di Napoli.

Con il secondo motivo i ricorrenti denunciano la nullità RAGIONE_SOCIALE sentenza impugnata per assenza di motivazione su un fatto decisivo e discusso nel giudizio, trattandosi di un esproprio volto a perseguire un interesse pubblico ordinario (la realizzazione di una caserma dei carabinieri, un mercato ortofrutticolo e un parcheggio) non connesso alla ricostruzione post -terremoto, con conseguente

inapplicabilità RAGIONE_SOCIALE c.d. legge Napoli richiamata dalla L. n. 219/1981, art. 80, comma 6.

Con il terzo motivo i ricorrenti denunciano violazione e falsa applicazione degli artt. 39 L. n. 2359/1865, 3 d.l. n. 776/1980, conv. in L. n. 874/1980; 1 dell’ordinanza n. 69/1980 del Commissario Straordinario del Governo per le RAGIONE_SOCIALE; 5 -quinquies d.l. n. 333/1981, conv. in L. n. 359/1992 e 6, comma 4, L. n. 80/1984, per avere la sentenza impugnata applicato i criteri di determinazione delle indennità espropriative di cui alla c.d. Legge Napoli, anziché alla L. n. 2359/1865, in forza del mero richiamo negli atti espropriativi agli eventi sismici del 1980 e 1981, trascurando la circostanza che l’ablazione era avvenuta in base a una specifica disposizione (art. 6 L. n. 80/1984) che aveva destinato a edilizia residenziale pubblica e infrastrutture territoriali le aree dapprima occupate temporaneamente per le esigenze RAGIONE_SOCIALE ricostruzione, superate le quali era riconosciuto agli enti locali il potere di espropriare le stesse aree per soddisfare altre e diverse esigenze locali, insuscettibili di giustificare l’applicazione di criteri indennitari comportanti il riconoscimento di un indennizzo in misura inferiore al valore venale effettivo del bene ablato.
I suddetti motivi possono essere esaminati congiuntamente, essendo reciprocamente connessi. Essi sono infondati.

I ricorrenti richiamano correttamente il principio secondo cui, in tema di espropriazione per pubblica utilità, stante la pluralità dei procedimenti ablatori previsti dall’ordinamento in relazione alle finalità da perseguire con l’esproprio, la disciplina applicabile in tema di determinazione dell’indennità, nonché l’individuazione del giudice competente a conoscere RAGIONE_SOCIALE corrispondente domanda del proprietario espropriato, è legata al modello procedimentale utilizzato, di volta in volta, dalla P .A., sicché la stessa va ricavata unicamente dalla normativa in concreto applicata, senza che
assuma rilevanza l’astratta assoggettabilità del rapporto espropriativo ad una diversa disciplina (Cass. n. 10723/2016), tuttavia ne propongono una applicazione non appropriata.

Il modello procedimentale seguito nella fattispecie dalla P.A. è costituito dalla disciplina di cui alla L. n. 219/1981 che, come rilevato dalla Corte territoriale, è stata richiamata nel decreto di esproprio del 29 marzo 1988, ove sono indicate le speciali finalità previste dall’art. 1 d.l. n. 776/1980, convertito in legge n. 874/1980 (per ‘interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dal terremoto del 1980’).

La Corte territoriale ha correttamente evidenziato il nesso funzionale inscindibile tra l’occupazione in via d’urgenza degli immobili realizzati per insediamenti provvisori delle popolazioni interessate e l’esproprio disposto ai sensi dell’art. 6, comma 4, L. n. 80/1984 (che ha convertito il d.l. n. 19/1984, recante proroga dei termini ed accelerazione delle procedure per l’applicazione RAGIONE_SOCIALE legge n. 219/1981, e successive modificazioni ). Tale nesso è stato evidenziato anche dal Consiglio di Stato che, con la sentenza n. 702/2012 (p. 7 -8) emessa tra le stesse parti, ha accertato la legittimità RAGIONE_SOCIALE procedura di esproprio di cui si discute, osservando che la disposizione da ultimo menzionata (art. 6, comma 4) ha attribuito ai comuni un potere discrezionale che è stato correttamente esercitato dal Comune di Frattamaggiore, in relazione a beni già destinati all’installazione di insediamenti provvisori ed espropriati nei termini prefissati (e prorogati fino al 31 marzo 1988) ‘indipendentemente dalla loro attuale destinazione urbanistica’ (art. 6, comma 5, L. n. 80/1984).
E’ allora evidente che il modulo procedimentale (legittimamente) seguito dalla P.A. nella procedura ablatoria in questione è riconducibile alla realizzazione delle opere previste dal programma di ricostruzione post -terremoto di cui al titolo VIII RAGIONE_SOCIALE legge n. 219/1981, con la conseguenza che la disciplina applicabile (e

applicata nella specie) in tema di determinazione dell’indennità espropriativa e di occupazione è quella prevista dall’art. 13 RAGIONE_SOCIALE L. n. 2892/1885 (c.d. Napoli), richiamato dall’art. 80 RAGIONE_SOCIALE L. n. 219/1981, essendo il criterio di stima ivi previsto (pur riduttivo rispetto al valore di mercato) giustificato e ancora applicabile (cfr. Cass. SU n. 2419/2011 e 10130/2012; n. 23867/2014).

La deduzione dei ricorrenti a proposito dell’asserito svincolo RAGIONE_SOCIALE procedura espropriativa di cui è causa dalle previsioni RAGIONE_SOCIALE L. n. 219/1981, nel tentativo di argomentare l’inapplicabilità del criterio di esproprio di cui alla citata legge del 1885 anche per ragioni geografiche (trattandosi di un comune diverso dal comune di Napoli), si risolve, in definitiva e impropriamente in questa sede, in una contestazione del modulo procedimentale seguito dalla P.A. e in una censura di illegittimità del decreto di esproprio, già esclusa dal Consiglio di Stato.
In conclusione, il ricorso è rigettato. Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti alle spese, liquidate in € 8.200,00.

Dà atto RAGIONE_SOCIALE sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti , ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater , del dPR n. 115 del 2002, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, RAGIONE_SOCIALE legge n. 228 del 2012, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13.

Così deciso in Roma, il 24/01/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.