Indennità di espropriazione: il valore venale pieno

La Corte di Cassazione ha stabilito che l’indennità di espropriazione deve essere calcolata in base al valore venale pieno del bene, considerando la sua effettiva destinazione urbanistica al momento del vincolo. La sentenza impugnata è stata annullata perché, nel giudizio di rinvio, aveva erroneamente liquidato l’indennizzo basandosi sul valore agricolo, ignorando le potenzialità del terreno e i principi di diritto fissati in una precedente pronuncia della stessa Corte. Il caso è stato rinviato per una nuova e corretta valutazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 13 gennaio 2026 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Indennità di Espropriazione: La Cassazione Sancisce il Criterio del Valore Venale Pieno

L’indennità di espropriazione rappresenta un tema cruciale nel rapporto tra cittadino e pubblica amministrazione, poiché tocca il diritto fondamentale di proprietà. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: la compensazione per il proprietario espropriato deve essere giusta e basata sul valore effettivo del bene, non su criteri riduttivi e superati. Vediamo insieme come si è sviluppato il caso e quali sono le implicazioni di questa importante decisione.

I Fatti del Caso: Un Lungo Percorso Giudiziario

La vicenda ha origine dall’espropriazione di un’area di circa 4.900 mq, destinata alla costruzione di una caserma dei Carabinieri. La società proprietaria del terreno si oppose alla stima dell’indennità proposta, che qualificava il fondo come agricolo. Il caso ha attraversato diversi gradi di giudizio, giungendo una prima volta in Cassazione.

Con una sentenza precedente, la Suprema Corte aveva già annullato la decisione della Corte d’appello, stabilendo che, a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 181/2011, il criterio di calcolo non poteva più essere quello del valore agricolo medio, ma doveva corrispondere al valore venale pieno del bene, come previsto dalla legge fondamentale sulle espropriazioni del 1865.

L’Errore della Corte d’Appello nel Giudizio di Rinvio

Nonostante le chiare indicazioni della Cassazione, la Corte d’appello, nel successivo giudizio di rinvio, ha commesso un errore. Pur non potendo peggiorare la somma già offerta dall’ente espropriante, ha di fatto confermato un approccio riduttivo, liquidando solo l’indennità di occupazione e basando le sue valutazioni sul presupposto che il terreno avesse natura agricola. In questo modo, ha disatteso il principio di diritto enunciato dalla Suprema Corte, che imponeva una nuova e completa valutazione del bene secondo il criterio del valore di mercato, tenendo conto della sua reale destinazione urbanistica.

La corretta determinazione dell’indennità di espropriazione

La società proprietaria ha quindi presentato un nuovo ricorso in Cassazione, lamentando la violazione delle norme procedurali e sostanziali che regolano il giudizio di rinvio e la determinazione dell’indennità di espropriazione. Il punto centrale era che il terreno, al momento del decreto di esproprio, non era agricolo, ma destinato a “attrezzature urbane tecnico-distributive”, una qualifica che apre a possibilità realizzative anche da parte di privati e che incide significativamente sul suo valore.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, cassando nuovamente la sentenza della Corte d’appello. I giudici hanno chiarito che la precedente sentenza di annullamento aveva demandato al giudice di rinvio il compito di effettuare una nuova e integrale valutazione dell’immobile. Questo compito non poteva esaurirsi in una semplice conferma della natura agricola del suolo.

La Corte d’appello avrebbe dovuto:
1. Accertare l’effettiva edificabilità legale del fondo: Verificare se la sua classificazione urbanistica come area per “attrezzature” consentisse interventi edilizi, anche privati, e se la costruzione di una caserma fosse coerente con tale destinazione.
2. Valutare le potenzialità intermedie: Anche in caso di esclusione della piena edificabilità, il giudice avrebbe dovuto considerare eventuali potenzialità di sfruttamento economico del terreno, intermedie tra quella edilizia e quella meramente agricola.
3. Applicare il criterio del valore venale pieno: La determinazione dell’indennizzo doveva basarsi sul valore di mercato del bene, riflettendo tutte le sue caratteristiche e possibilità di utilizzo legali al momento dell’apposizione del vincolo. Limitarsi a riconoscere un importo superiore al valore agricolo medio, senza ancorarlo a una concreta stima del valore di mercato, costituisce una violazione dei principi imposti dalla Cassazione.

Le Conclusioni: Cosa Cambia per Proprietari ed Enti Pubblici

Questa ordinanza rafforza un principio di giustizia sostanziale: l’indennità di espropriazione non è un mero ristoro simbolico, ma deve rappresentare un serio ed effettivo indennizzo per la perdita del diritto di proprietà. La decisione impone ai giudici di merito un’analisi rigorosa e completa, che vada oltre le etichette formali (agricolo o edificabile) per indagare il reale potenziale economico di un immobile.

Per i proprietari, ciò significa una maggiore tutela contro valutazioni riduttive. Per gli enti pubblici, implica la necessità di basare le stime su criteri trasparenti e aderenti alla realtà del mercato, garantendo che il sacrificio imposto al privato per un’opera di pubblica utilità sia equamente compensato.

Come si calcola l’indennità di espropriazione per un’area non edificabile?
Secondo la Corte di Cassazione, anche per le aree non edificabili, l’indennità deve essere determinata in base al criterio del valore venale pieno, come stabilito dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 181 del 2011. Questo significa che si deve considerare il valore di mercato effettivo del terreno, tenendo conto di tutte le sue caratteristiche e potenzialità di sfruttamento, non limitandosi al solo valore agricolo medio.

Se la Corte di Cassazione annulla una sentenza, a cosa è vincolato il giudice del rinvio?
Il giudice del rinvio è vincolato al principio di diritto stabilito dalla Corte di Cassazione. Nella fattispecie, la Cassazione aveva imposto di ricalcolare l’indennità sulla base del valore venale pieno. Il giudice del rinvio non può discostarsi da tale principio e deve riesaminare il merito della causa applicando le direttive ricevute, procedendo a una nuova e completa valutazione dei fatti rilevanti.

Qual è il valore di un terreno destinato ad ‘attrezzature tecnico-distributive’?
Il valore di un terreno con tale destinazione urbanistica non è automaticamente assimilabile a quello di un terreno agricolo. La Corte ha specificato che il giudice deve accertare l’effettiva edificabilità legale del fondo, verificando se tale destinazione consenta la realizzazione di opere anche da parte di privati. In caso negativo, devono comunque essere valutate le eventuali potenzialità di sfruttamento intermedie tra quella edilizia e quella agricola, al fine di determinare il corretto valore di mercato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 25154 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 25154 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 19/09/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 22836/2018 R.G. proposto da

RAGIONE_SOCIALE, in persona dell’amministratore unico p.t. NOME COGNOME, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO, con domicilio eletto in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio di NOME COGNOME;

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato. con domicilio legale in Roma, INDIRIZZO;

-controricorrente – avverso la sentenza della Corte d’appello di Bologna n. 198/18, depositata il 19 gennaio 2018.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 11 luglio 2024 dal Con-

sigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE convenne in giudizio il RAGIONE_SOCIALE, proponendo opposizione alla stima dell’indennità dovuta per l’espropriazione di un’area della superficie di 4.913 mq. sita in Meldola, disposta dal Prefetto di Forlì con decreto del 6 novembre 2000, per la realizzazione di una caserma dei Carabinieri.

1.1. Con sentenza del 13 febbraio 2007, la Corte d’appello di Bologna rigettò l’opposizione, ritenendo che il fondo avesse natura agricola.

Il ricorso per cassazione proposto dalla RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE) fu parzialmente accolto da questa Corte con sentenza del 1° aprile 2015, n. 6620/15.

A fondamento della decisione, questa Corte dichiarò infondati il primo, il terzo e il quarto motivo d’impugnazione, rilevando che la Corte d’appello aveva attribuito natura agricola al fondo in ragione non già del suo inserimento in una zona destinata ad attrezzature tecnico-distributive, ma della sua precedente inclusione in una zona non edificabile, in quanto avente pacificamente destinazione pubblicistica, e ritenendo che il riferimento del c.t.u. a tale diversa destinazione avesse consentito l’instaurazione del contraddittorio in ordine alla relativa questione.
Questa Corte ritenne invece fondato il quinto motivo, riguardante l’individuazione dei criteri di liquidazione dell’indennità, ed assorbito il secondo motivo, volto a sostenere la natura espropriativa del vincolo previsto dallo strumento urbanistico, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 181 del 2011, con cui era stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 16 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 e dell’art. 5bis , comma quarto, del d.l. 11 luglio 1992, n. 333, e dichiarando quindi applicabile il criterio del valore venale pieno, previsto dall’art. 39 della legge 25 giugno 1865, n. 2359. In proposito, ritenne irrilevante la circostanza che la Corte d’appello, al fine di evitare una reformatio in pejus della somma già offerta dall’espropriante, avesse comunque riconosciuto un’indennità che, seppure di importo superiore a quella conseguente all’applicazione del valore agricolo medio, non trovava
giustificazione nel valore venale di mercato del terreno ablato.

Il giudizio è stato pertanto riassunto dalla RAGIONE_SOCIALE, in qualità di cessionaria dei crediti della RAGIONE_SOCIALE, dinanzi alla Corte d’appello, che con sentenza del 19 gennaio 2018 ha rideterminato l’indennità di occupazione in Euro 3.066,93.

Premesso che, avendo la sentenza di cassazione richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 181 del 2011, riguardante le aree non edificabili, l’assorbimento del secondo motivo di ricorso era riconducibile al fatto che, in quanto destinata ad un uso pubblicistico, l’area espropriata non era dotata di potenzialità edificatorie, con la conseguenza che la stima doveva aver luogo in base ai valori di mercato dei suoli agricoli o comunque non edificabili, la Corte ha richiamato la valutazione compiuta dal c.t.u. nominato nel giudizio di rinvio, rimasta incensurata, escludendo la possibilità di intervenire in senso peggiorativo sull’ammontare dell’indennità liquidata in via amministrativa, in mancanza di una domanda riconvenzionale, e rideterminando quindi la sola indennità di occupazione.
Avverso la predetta sentenza la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione, affidato a un solo motivo, illustrato anche con memoria. Il RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo d’impugnazione, la ricorrente denuncia la violazione dell’art. 384, primo e secondo comma, cod. proc. civ. degli artt. 32 e 37 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 e degli artt. 1362 e ss. cod. civ., nonché RAGIONE_SOCIALE norme di attuazione della variante al Piano regolatore generale approvata il 13 maggio 1997 e della variante generale approvata il 25 maggio 1999, censurando la sentenza impugnata per aver attribuito natura agricola al fondo espropriato, senza considerare che alla data del decreto di esproprio l’immobile era destinato ad attrezzature urbane tecnico-distributive, realizzabili anche da privati. Premesso che la sentenza cassata aveva riconosciuto natura espropriativa alla predetta destinazione, introdotta dalla variante del 1997 e confermata dalla variante generale del 1999, escludendo la possibilità di tenerne conto ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione, ed
attribuendo quindi natura agricola al fondo espropriato, sostiene che tale statuizione non era divenuta definitiva in virtù del rigetto del primo motivo di ricorso per cassazione, essendo stata censurata sia con il quinto che con il secondo motivo. Aggiunge che l’assorbimento di quest’ultimo motivo dipendeva dal fatto che l’accoglimento del quinto imponeva di fare riferimento ai nuovi criteri indennitari previsti dagli artt. 32 e 37 del d.P.R. n. 327 del 2001, la cui applicazione, ove il fondo fosse risultato agricolo, non avrebbe mai potuto condurre al riconoscimento di un’indennità superiore a quella liquidata in via amministrativa, con la conseguenza che il ricorso per cassazione avrebbe dovuto essere rigettato.
1.1. Il ricorso è fondato.

Non può infatti condividersi la sentenza impugnata, nella parte in cui ha ritenuto che, a seguito della cassazione della precedente sentenza, che aveva liquidato l’indennità di espropriazione sulla base dei criteri previsti dall’art. 5bis del d.l. n. 333 del 1992, la rideterminazione dovesse aver luogo sulla base del valore di mercato dei suoli agricoli, e ciò in ragione dell’accoglimento del quinto motivo del ricorso per cassazione, con cui era stata fatta valere l’intervenuta dichiarazione d’illegittimità costituzionale dei predetti criteri, e della conseguente dichiarazione di assorbimento del secondo motivo, avente ad oggetto la destinazione dell’area espropriata ad attrezzature tecnico-distributive.
Con quest’ultimo motivo, era stato dedotto il vizio di motivazione della sentenza impugnata, per aver attribuito al fondo natura agricola, in virtù della destinazione anteriore all’approvazione della variante al Piano regolatore generale approvata il 25 maggio 1999, alla quale era stato attribuito carattere ablatorio, senza considerare che, precedentemente all’approvazione della predetta variante, il fondo era già destinato ad attrezzature tecnico-distributive, in virtù di un’altra variante approvata il 13 maggio 1997. L’assorbimento di tale motivo, per effetto dell’accoglimento del quinto, è stato giustificato dalla sentenza di cassazione con il richiamo all’orientamento della giurisprudenza di legittimità, secondo cui, qualora l’espropriato contesti, anche sotto il profilo della natura non agricola, ma parzialmente edificatoria, del terreno, la quantificazione operata dalla corte di appello con il criterio del VAM (valore
agricolo medio), previsto dall’art. 16 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 del 1971 e dell’art. 5bis , comma quarto, del d.l. n. 333 del 1992, convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, e dichiarato incostituzionale dalla sopravvenuta sentenza della Corte costituzionale n. 181 del 2011, la stima dell’indennità dev’essere effettuata in base al criterio generale del valore venale pieno, tratto dall’art. 39 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, applicandosi la menzionata pronuncia di illegittimità ai rapporti non ancora definitivamente esauriti, e risultando irrilevante la circostanza che il giudice a quo , allo scopo di evitare una reformatio in pejus della somma già offerta dall’espropriante, abbia comunque riconosciuto un’indennità che, seppure di importo superiore a quella conseguente all’applicazione del VAM, non trovi giustificazione nel predetto valore venale di mercato del terreno ablato (cfr. Cass., Sez. Un., 23/07/2013, n. 17868; Cass., Sez. I, 28/05/2012, n. 8442).
Tale precisazione, implicando la possibilità di una conferma della natura agricola del fondo, la cui riaffermazione non avrebbe comunque escluso la necessità dell’accertamento del suo effettivo valore di mercato, consente di escludere la fondatezza dell’assunto della ricorrente, secondo cui il richiamo della sentenza di cassazione alla sentenza della Corte costituzionale n. 181 del 2011, con cui fu dichiarata l’illegittimità costituzionale del comma quarto dell’art. 5bis cit. e degli artt. 15, primo comma, secondo periodo, e 16, quinto e sesto comma, della legge n. 865 del 1971, nella parte in cui commisuravano al c.d. valore agricolo medio l’indennità di espropriazione per i suoli agricoli e per le aree non edificabili, doveva intendersi riferito più propriamente alla sentenza n. 348 del 1997, con cui fu dichiarata l’illegittimità costituzionale dei commi primo e secondo del medesimo articolo, che richiamavano, per la determinazione dell’indennità di espropriazione relativa alle aree edificabili, il criterio stabilito dall’art. 13, terzo comma, della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, sostituendo i fitti coacervati dell’ultimo decennio con il reddito dominicale rivalutato di cui agli artt. 24 e ss. del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917. Un richiamo a quest’ultima sentenza sarebbe risultato d’altronde inappropriato, avendo la sentenza impugnata riconosciuto la natura agricola del fondo, con la conseguente applicazione del criterio indennitario previsto dal comma quarto dell’art. 5bis , dichiarato incostituzionale dalla sentenza n. 181
del 2011, anziché di quello previsto dai commi primo e secondo del medesimo articolo, dichiarati incostituzionali dalla sentenza n. 348 del 2007.

In realtà, dalla sentenza di cassazione non può trarsi alcuna indicazione in ordine alla natura (agricola o edificabile) da attribuire al fondo espropriato, avendo essa demandato al Giudice di rinvio l’effettuazione di una nuova valutazione dell’immobile, sulla base del criterio del valore venale pieno, da determinarsi tenendo conto della destinazione prevista dagli strumenti urbanistici vigenti al momento dell’apposizione del vincolo preordinato all’espropriazione, indipendentemente dall’accertamento precedentemente compiuto, da ritenersi travolto per effetto della dichiarazione d’illegittimità costituzionale dei criteri indennitari applicati dalla sentenza impugnata. La Corte d’appello avrebbe pertanto dovuto accertare innanzitutto l’edificabilità legale del fondo, verificando in particolare se la costruzione di una caserma, prevista dalla dichiarazione di pubblica utilità, rispondesse alla classificazione urbanistica del fondo o comportasse una modificazione della stessa, tenendo inoltre conto, nell’ipotesi d’inclusione del fondo in area destinata ad attrezzature, della possibilità della realizzazione RAGIONE_SOCIALE stesse mediante intervento diretto dei privati, e valutando invece, in caso di esclusione dell’edificabilità, le eventuali potenzialità di sfruttamento intermedie tra quella edilizia e quella agricola (Cass. S.U. 2454/2020; Cass. 27960/2023), senza limitarsi a dare atto della superiorità dell’indennità offerta dall’espropriante rispetto a quella risultante dalla applicazione del criterio del valore agricolo medio.
E’ chiaro, peraltro, che la mancata determinazione dell’indennità di esproprio, imposta dalla sentenza rescindente n. 6620/2015, ‘secondo il valore venale pieno’ del suolo, ‘in conformità ai nuovi criteri legali di liquidazione’, ma solo di quella di occupazione, integra, altresì, una evidente -e denunciata -violazione dell’art. 384 c.p.c.

La sentenza impugnata va pertanto cassata, con il conseguente rinvio della causa alla Corte d’appello di Bologna, che provvederà, in diversa composizione, anche al regolamento RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di appello di Bologna, in diversa composizione, cui demanda di provvedere anche sulle

spese del giudizio di legittimità. Così deciso in Roma l’11/07/2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conerence call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.