Indennità di avviamento: quando non spetta al bar

Una società di gestione bar ha citato in giudizio un Comune per ottenere il pagamento dell’indennità di avviamento commerciale a seguito della cessazione del rapporto di godimento di un chiosco. Mentre il Tribunale aveva accolto la domanda, la Corte d’Appello ha ribaltato la decisione, qualificando il rapporto come concessione di bene pubblico e rilevando l’inadempimento della società nel pagamento dei canoni. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetti nella produzione documentale, confermando che l’indennità di avviamento non è dovuta se il contratto cessa per colpa del conduttore.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 marzo 2026 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Indennità di avviamento e beni pubblici: quando il diritto decade

Il riconoscimento dell’indennità di avviamento rappresenta uno dei pilastri della tutela del conduttore commerciale, ma non è un diritto assoluto. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce i confini tra locazione commerciale e concessione di beni pubblici, sottolineando l’importanza del comportamento contrattuale delle parti.

Il conflitto tra privato e Pubblica Amministrazione

La vicenda nasce dalla richiesta di una società di gestione bar che, dopo aver rilasciato un chiosco situato in un’area comunale, pretendeva il pagamento dell’indennità per la perdita dell’avviamento commerciale. Il Comune si è opposto, sostenendo che l’immobile facesse parte del patrimonio indisponibile dell’ente e che, pertanto, il rapporto non fosse una semplice locazione ma una concessione amministrativa, soggetta a regole differenti.

La qualificazione del contratto e l’inadempimento

Un punto centrale della controversia riguarda la natura del bene. Se un immobile è destinato a un servizio pubblico, la sua gestione ricade nell’ambito della concessione, dove l’indennità di avviamento non è automaticamente prevista. Inoltre, nel caso di specie, è emerso un inadempimento della società nel pagamento degli ultimi canoni, elemento che incide direttamente sulla spettanza di somme a titolo di indennizzo.

La decisione della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso della società inammissibile. Il motivo principale risiede in un errore procedurale: la ricorrente non ha indicato specificamente dove reperire i documenti citati nel fascicolo di merito, violando le regole di autosufficienza del ricorso. Oltre al dato formale, i giudici hanno evidenziato come la risoluzione del contratto per colpa del conduttore sia una ragione assorbente che esclude ogni diritto all’indennità.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sul principio di specificità del ricorso per cassazione. La mancata localizzazione dei documenti impedisce al giudice di legittimità di verificare la fondatezza delle censure. Nel merito, la Corte ha confermato che, qualora il rapporto cessi per inadempimento del conduttore (come il mancato pagamento del canone), viene meno il presupposto per il riconoscimento dell’indennità di avviamento, indipendentemente dalla natura pubblica o privata del bene.

Le conclusioni

Le conclusioni tratte da questo provvedimento offrono un monito importante per le imprese. La tutela dell’avviamento commerciale è subordinata al rigoroso rispetto degli obblighi contrattuali. Inoltre, quando si interagisce con la Pubblica Amministrazione per l’uso di spazi pubblici, la qualificazione del rapporto come concessione può limitare drasticamente le tutele tipiche della locazione commerciale. La corretta gestione dei documenti e dei termini processuali rimane, infine, la condizione essenziale per far valere le proprie ragioni nei gradi superiori di giudizio.

Quando non spetta l’indennità di avviamento commerciale?
L’indennità non è dovuta se il contratto di locazione cessa per inadempimento del conduttore, per suo recesso o per fallimento, oppure se il rapporto è qualificato come concessione di un bene pubblico indisponibile.

Cosa succede se il bar è situato su un’area pubblica?
Se l’area fa parte del patrimonio indisponibile del Comune, il rapporto può essere qualificato come concessione amministrativa anziché locazione commerciale, escludendo l’applicazione automatica delle tutele previste dalla Legge 392/1978.

Perché è importante la produzione dei documenti in Cassazione?
Il ricorso deve essere autosufficiente: il ricorrente deve indicare con precisione dove si trovano i documenti citati nel fascicolo, pena l’inammissibilità del ricorso per difetto di specificità.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 36521 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 3 Num. 36521 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 29/12/2023

ORDINANZA

sul ricorso 12313/2021 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del Legale Rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO COGNOME NOME;

-ricorrente –

contro

Comune di Giussano in persona del Sindaco e Legale Rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO;

-controricorrente-

avverso la sentenza n. 624/2021 della CORTE D’APPELLO di MILANO, depositata il 15/03/2021;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 08/11/2023 dal Consigliere NOME COGNOME;

FATTI DI CAUSA

1.Il RAGIONE_SOCIALE con ricorso ex art. 702 bis c.p.c. conveniva dinanzi il Tribunale di Monza il Comune di Giussano (a seguire, per brevità, anche rispettivamente il Bar ed il Comune) al fine di ottenere il pagamento di somme, che indicava come dovute a titolo di perdita di avviamento ai sensi dell’art. 34 della Legge n. 392/1978; e, quindi, per ottenere la condanna del comune convenuto a corrisponderle la somma di Euro 26.842,00, ovvero la diversa somma che risultasse dov uta all’esito del giudizio, oltre interessi legali dal dovuto al saldo.
Si costituiva il Comune chiedendo:

-in via pregiudiziale: accertare e dichiarare la natura concessoria del rapporto intercorso fra la ricorrente e l’amministrazione Comunale trattandosi -di fatto -di concessione amministrativa, in ragione della natura del bene facente parte del patrimonio indisponibile dell’Ente e, conseguentemente, dichiarare inammissibile il ricorso proposto per difetto di giurisdizione del Giudice Ordinario in favore del Giudica amministrativo ai sensi dell’art. 133 c. p. a. (giurisdizione esclusiva), con ogni conseguenza di legge e con il favore delle spese di lite;
-in via subordinata, nel caso in cui non fosse stato ritenuto fondato il difetto di giurisdizione e fosse stata confermata la qualificazione del contratto come locazione, in via preliminare di merito: a) accertare e dichiarare il difetto delle condizioni di procedibilità per mancato esperimento della mediazione obbligatoria ex art. 5, comma 1- bis, del d.lgs. 28/2010, espressamente prevista in materia locatizia e, conseguentemente, disporre d’ufficio l’esperimento del detto tentativo di conciliazione, previa fissazione di un termine perentorio per l’instaurazione dello stesso; b) accertare e dichiarare il difetto delle condizioni per l’applicazione del rito sommario di
cognizione ex art. 702-bis c.p.c. alla controversia in oggetto in quanto soggetta al rito previsto nell’ambito dei rapporti di cui all’art. 447bis c.p.c. e, conseguentemente, disporre la conversione del rito, ex art. 447bis c.p.c.;

-in via principale di merito: a) accertare e dichiarare l’inadempimento contrattuale da parte della ricorrente e, conseguentemente, l’inapplicabilità dell’art. 34 della Legge n. 392/1978 nel caso concreto e, quindi, respingere la domanda di condanna del C omune di Giussano al pagamento dell’importo di Euro 26.842,00 (ovvero di qualsiasi altra diversa somma) a titolo di indennità di avviamento; b) accertare e dichiarare la natura parassitaria dell’avviamento eventualmente creatosi nel tempo in favore della r icorrente e, conseguentemente, l’inapplicabilità dell’art. 34 della Legge n. 392/1978 nel caso concreto e, quindi, respingere la domanda di condanna del Comune RAGIONE_SOCIALE Giussano al pagamento dell’importo di Euro di Euro 26.842,00 (ovvero di qualsiasi altra diver sa somma) a titolo di indennità di avviamento; c) in ogni caso, respingere, in quanto infondata in fatto e diritto, la domanda di condanna del Comune RAGIONE_SOCIALE Giussano al pagamento dell’importo di Euro 26.842,00 (ovvero di qualsiasi altra diversa somma) a titolo di indennità di avviamento.
All’udienza del 16 maggio 2019 il giudice di primo grado disponeva il mutamento del rito ex art. 427 c.p.c. e sospendeva il processo per consentire la procedura di mediazione, esperita inutilmente la quale, la causa veniva istruita mediante acquisizione della documentazione prodotta dalle parti.

Il giudice di primo grado con sentenza n. 2535/2019, resa ex art. 429 c.p.c., pubblicata mediante lettura alle parti presenti ed allegata al verbale, in accoglimento della domanda, condannava il convenuto

Comune a pagare al Bar la somma di euro 26.842,00, oltre ad interessi legali dal 2/1/2019 ed oltre alle spese di lite.

2.Avverso la sentenza del giudice di primo grado proponeva appello il Comune, reiterando le tesi svolte in primo grado e chiedendo che la Corte, in riforma della stessa, accogliesse le conclusioni rassegnate invia pregiudiziale e nel merito nel giudizio di primo grado.

Il Bar, ritualmente costituitosi, contestava l’impugnazione avversaria della quale chiedeva il rigetto con conferma della sentenza del giudice di primo grado.

La Corte di Appello di Milano, con sentenza n. 624/2021, in riforma della sentenza di primo grado, rigettava la domanda proposta dal RAGIONE_SOCIALE nei confronti del Comune RAGIONE_SOCIALE Giussano, condannando l’appellata alla rifusione in favore dell’appellante delle spese di lite di entrambi i gradi.

3.Avverso la sentenza della corte territoriale ha proposto ricorso il RAGIONE_SOCIALE.

Ha resistito con controricorso il comune.

Per l’odierna udienza i Difensori di entrambe le parti hanno presentato memorie a sostegno delle rispettive ragioni.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE articola in ricorso tre motivi.

1.1. Il primo motivo si articola in due censure.

Con la prima censura il Bar denuncia violazione e falsa applicazione art. 826 III comma c.c., nella parte in cui la corte territoriale ha affermato che l’immobile per cui è processo faceva parte del patrimonio indisponibile del Comune, quale previsto dall’ art. 826 comma terzo cc e sullo stesso poteva concedersi un diritto di

godimento solo mediante una concessione amministrativa, al di là della qualificazione attribuitagli dalle parti non vincolante per l’interprete.

Sostiene che la giurisprudenza di legittimità è unanime nell’affermare che, perché ricorra il presupposto di cui alla norma denunciata per la qualificazione di un bene come facente parte del patrimonio indisponibile, occorre la contestuale presenza di un r equisito soggettivo (la manifestazione di volontà dell’ente titolare del diritto reale pubblico) ed un requisito oggettivo (la concreta utilizzazione del bene a tale precipuo fine pubblico); e che tra i due requisiti è prevalente e dirimente quello oggettivo.
Si duole che la corte territoriale non ha neppure menzionato il requisito dell’oggettiva ed effettiva destinazione del bene ad un servizio pubblico, strumentale agli scopi dell’ente.

Aggiunge che la corte territoriale, per pervenire alla conclusione sulla natura indisponibile del bar, si è concentrato unitamente sulla delibera n. 246/2006, mentre tale delibera non integra neppure il requisito soggettivo, rappresentando una mera delibera di giunta di approvazione del progetto preliminare dei lavori di Riqualificazione Urbanistico Ambientale dell’Area RAGIONE_SOCIALE, nel corpo della quale non vi è neppure menzione del chiosco (menzionato invece nella allegata relazione illustrativa del progetto dove è previsto che il bar sarebbe stato smantellato con recupero del legno con cui era costruito per edificare altrove una sede informativa e didattica nel parco), con la conseguenza che nel caso di specie manca anche il requisito soggettivo.
Sottolinea che il Comune di Giussano non ha adottato alcun provvedimento di sorta e non ha assunto alcuna iniziativa sul chiosco fino alla delibera comunale del 10 aprile 2019, successiva perfino al rilascio del bene da parte di essa ricorrente; ed osserva che tale

circostanza esclude in radice la sussistenza di una concreta ed attuale volontà dell’ente (nel 2006) di destinare il bar a qualche servizio pubblico. Anzi, avrebbe compiuto una serie di atti, che, da un lato, sarebbero incompatibili con la qualificazione del contratto per cui è causa come concessione di bene facente parte del patrimonio indisponibile e dall’altro sarebbero indicativi della convinzione di aver stipulato una semplice locazione di un bene del patrimonio disponibile.

Con la seconda censura il Bar denuncia violazione dell’art. 1362 c.c. (e, quindi, anche degli artt. 1571 c.c., 27, 29, 34, 35 L. 392/78) e dell’art. 1366 c.c. nella pare in cui (pp. 7-8) qualifica il contratto per cui è causa come concessione, considerando irrilevante la qualificazione data dalle parti al contratto ed ignorando la volontà delle stesse.

Richiama una recente pronuncia delle Sezioni Unite (Cass. n. 13664/2019) e sostiene che i principi in essa affermati avrebbero dovuto condurre ad una ben diversa interpretazione del contratto.

Sottolinea che il Comune non soltanto aveva concesso in uso il chiosco stipulando contratti di locazione almeno dal 1995 e, ancor prima, aveva approvato espressamente uno schema di contratto di locazione ma anche successivamente al contratto per cui è causa aveva confermato la sua volontà di considerare lo stesso come locazione.

Rileva che una riqualificazione ex post di oltre un decennio del contratto mina in radice qualunque certezza ed il generale principio di affidamento e che la corte territoriale, nell’addivenire a tale riqualificazione, ha fornito un’interpretazione del contratto lesiva della buona fede.

1.2. Con il secondo motivo denuncia violazione e falsa applicazione degli art. 34, 27 L. 392/1978 nonché degli artt. 1571, 1453, 1456 e 1460 c.c. nella parte in cui (pp. 9-10) la corte territoriale

ha assunto che alla conclusione della non debenza al Bar RAGIONE_SOCIALE dell’indennità di avviamento si dovrebbe pervenire anche a prescindere dalla natura (indisponibile) del bene oggetto di locazione, attesa l’intervenuta risoluzione del contratto per inadempi mento del conduttore.

Osserva che: a) a norma dell’art. 27 L. n. 392/1978, il conduttore, soltanto nel caso di suo recesso (e non del locatore), non ha la facoltà di rilasciare anticipatamente il bene; b) il principio affermato da Cass. n. 13092/2017 si riferisce alla diversa ipotesi di un contratto che aveva scadenza naturale e nella quale il locatore aveva negato il rinnovo per una delle ragioni di cui al successivo art. 29; c) Cass n. 17681/2011 ha affermato che, in caso di recesso/rinnovo del diniego del locatore, l’obbligo del pagamento del canone è ‘fino alla scadenza (ovvero sino alla data anteriore alla quale il locatore accetti la restituzione); d) a norma dell’art. 8 del contratto, la cauzione di euro 3200 che il conduttore è tenuto a versare (e che nella specie è stata effettivamente corrisposta) ‘è restituita dopo la regolare consegna dei locali e non può essere imputata in conto canoni’, con la conseguenza che tale somma avrebbe dovuto essere restituita in data 2 gennaio 2019 (mentre è stata restituita soltanto a seguito di determina dirigenziale dell’8 febbraio successivo) e che esso Bar, a fronte dell’inadempimento del comune, più che giustificatamente avrebbe potuto omettere il pagamento del canone del gennaio 2019 (invece avvenuto il successivo 11 febbraio); e) la corte territoriale aveva ritenuto che l’asserito suo inadempimento sarebbe stato causa di risoluzione del contratto senza procedere ad alcun vaglio sulla importanza di detto asserito inadempimento alla luce di quanto disposto dagli artt. 2, 4 e 11 del contratto; f) il combinato disposto di cui agli artt. 34 e 69 della legge n. 392/1978 condiziona l’esecuzione
del provvedimento di rilascio dell’immobile all’avvenuta corresponsione dell’indennità; g) pertanto, la sentenza impugnata ha sancito una risoluzione del contratto, nonostante che: difettasse il mancato adempimento di un obbligo nel termine assegnato dal locatore, difettasse la volontà di quest’ultimo di volersi avvalere di una eventuale clausola di risoluzione espressa e difettasse qualunque inadempimento (men che meno di rilevante gravità), il Comune fosse di certo inadempiente gravemente ai suoi obblighi, con ciò legittimando ogni eventuale denegato inadempimento dell’altra parte, in ogni caso non poteva essere accertata la risoluzione di un contratto che già aveva cessato la sua efficacia per effetto del recesso del locatore; h) la corte territoriale ha nei suoi confronti illegittimamente escluso il diritto all’indennità, previsto dall’art. 34, nonostante che non ricorresse l’ipotesi della risoluzione per colpa del conduttore.
1.3. Con il terzo motivo il Bar ricorrente denuncia in via subordinata violazione e falsa applicazione art. 133, comma 1, lett. b) e c) del codice del processo amministrativo -violazione e falsa applicazione art. 112 c.p.c. nella parte in cui (pp.6-8) la corte territoriale – nonostante il comune nel proprio atto di appello in via pregiudiziale aveva insistito nel sostenere che il contratto inter partes dovesse essere qualificato come concessione (con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo), mentre in via principale di merito aveva chiesto accertare l’inadempimento contrattuale del Bar con conseguente rigetto della domanda di condanna del comune al pagamento della indennità di avviamento – , ha illustrato le ragioni che deporrebbero per la natura concessoria del contratto, per poi affermare (non il proprio difetto di giurisdizione, ma) <>.
Sottolinea che se è vero che la legge n. 1034/1971 e l’art. 133 c.p.c. fanno salve le vertenze in materia di indennità e di canoni è anche altrettanto vero che nel caso di specie la domanda del Bar era stata formulata presupponendo come corretto l’esistenz a di un contratto di locazione.

2.Il ricorso è inammissibile per inosservanza dell’onere di specifica indicazione dell’atto richiamato, in violazione dell’art. 366 n. 6 cod. proc. civ..

Invero, nell’esposizione del fatto e nella successiva illustrazione di tutti e quattro i motivi, la società ricorrente indica una serie di documenti, come esistenti nel fascicolo di primo grado e ne indica la numerazione, ma – come invece sarebbe stato necessario, alla stregua della consolidata giurisprudenza delle Sezioni Unite di questa Corte sul significato dell’art. 366 n. 6 cod. proc. civ. (cfr. n. 28547/2008, n. 7701/2016 e n. 23553/2019) -non precisa se e dove tale fascicolo sia esaminabile in questa sede, atteso che il ricorso non lo indica come prodotto e ciò nemmeno in chiusura dell’esposizione. Ne discende che l’onere dell’art. 366 n. 6 è violato quanto all’onere di localizzazione nel presente giudizio. Quanto poi in particolare al documento, costituente la delibera del comune n. 246 del 2006, che a pag. 9 viene indicato come prodotto dal comune, manca la localizzazione tanto nelle fasi di merito quanto in questo giudizio di legittimità.
A tale rilievo, di per sé dirimente, si aggiunge il rilievo, parimenti dirimente, che, se si potesse passare allo scrutinio dei motivi, il secondo motivo, scrutinabile come motivo inerente ad una ragione più liquida, sarebbe comunque privo di fondamento: sia perché il termine di efficacia del recesso era previsto dal contratto; sia perché le argomentazioni che in detto motivo si svolgono sono ampiamente fattuali quanto alla rilevanza della seconda missiva del 6 febbraio 2019,

come elidente quella del 14 gennaio 2019, al fine di far scattare la clausola n. 11 del contratto.

L’infondatezza del secondo motivo e, dunque, il consolidarsi della ragione alternativa enunciata dalla corte milanese, renderebbe inutile scrutinare il primo motivo.

Quanto al terzo motivo l’affermazione, come prima ratio decidendi della natura concessoria dell’atto, non implicava che dovesse dichiararsi il difetto di giurisdizione, in quanto la domanda era basata sulla qualificazione locativa del rapporto ed accertarne l’esistenza o meno ineriva alla giurisdizione dell’AGO.

Non può essere accolta la richiesta di applicazione dell’art. 96, primo e terzo comma, formulata da parte resistente in sede di controricorso.

Invero, la domanda di risarcimento da responsabilità processuale aggravata, di cui all’art. 96, primo comma, cod. proc. civ., pur recando in sé una necessaria indeterminatezza quanto agli effetti lesivi immediatamente discendenti dall’improvvida iniziativa giudiziale, impone, comunque, una, sia pur generica, allegazione della “direzione” dei supposti danni. (Sez. 2, Sentenza n. 7620 del 26/03/2013, Rv. 625885 – 01), mentre nel caso di specie non risulta dimostrato il danno.

D’altra parte, la condanna ex art. 96 terzo comma, applicabile d’ufficio in tutti i casi di soccombenza, configura (cfr. Cass. n. 29812/2019) una sanzione di carattere pubblicistico – autonoma ed indipendente rispetto alle ipotesi di responsabilità aggravata ex art. 96, commi 1 e 2, c.p.c., e con queste cumulabile – volta alla repressione dell’abuso dello strumento processuale. Orbene, l’applicazione di tale norma non richiede, quale elemento costitutivo della fattispecie, il riscontro dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa grave, ma richiede pur sempre una condotta oggettivamente valutabile alla
stregua di “abuso del processo”, quale l’avere agito o resistito pretestuosamente, che il Collegio nella specie non ravvisa.

All’inammissibilità del ricorso consegue la condanna di parte ricorrente alla rifusione delle spese sostenute da parte resistente, nonché la declaratoria della sussistenza dei presupposti processuali per il pagamento dell’importo, previsto per legge ed indicato in dispositivo, se dovuto (Cass. Sez. U. 20 febbraio 2020 n. 4315).

P.Q.M.

La Corte:

dichiara inammissibile il ricorso;

condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio, spese che liquida in euro 2.000 per compensi, oltre, alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200 ed agli accessori di legge;

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, si deve dare atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, ad opera di parte ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato a norma del comma 1-bis del citato art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, l’8 novembre 2023, nella camera di

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