Inadempimento contrattuale P.A.: il caso del Comune

Un’azienda di trasporti vince un appalto ma il gestore uscente non le consegna i mezzi. La Cassazione interviene sull’inadempimento contrattuale P.A., cassando la sentenza d’appello che aveva escluso la responsabilità del Comune per il ritardo nell’attivarsi, giudicando la motivazione contraddittoria.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Inadempimento Contrattuale P.A.: Responsabilità del Comune per Ritardo

Quando un’amministrazione pubblica stipula un contratto, assume obblighi precisi. Ma cosa succede se l’ente locale ritarda nell’adempiere, causando un danno alla controparte? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta proprio il tema dell’inadempimento contrattuale P.A., cassando una sentenza d’appello per la sua motivazione illogica e contraddittoria e riaffermando il principio di responsabilità anche per la Pubblica Amministrazione.

I fatti del caso: la mancata consegna dei mezzi di trasporto

Una società di trasporti, in qualità di mandataria di un’Associazione Temporanea di Imprese (ATI), si aggiudica un appalto per la gestione del servizio di trasporto pubblico di un Comune per la durata di sei anni. Il contratto, stipulato nel gennaio 2010, prevedeva, secondo la normativa regionale e gli atti di gara, il trasferimento dei mezzi (autobus) acquistati con fondi pubblici dal precedente gestore alla nuova società.

Tuttavia, la precedente società di gestione si rifiuta di consegnare i veicoli. La nuova società è quindi costretta a noleggiare mezzi sostitutivi per poter erogare il servizio, subendo un notevole danno economico. Di conseguenza, decide di citare in giudizio sia il gestore uscente che il Comune, chiedendo di accertare l’obbligo di consegna e di condannare i convenuti al risarcimento dei danni derivanti dal noleggio forzato.

Il percorso giudiziario nei primi due gradi

Il Tribunale di primo grado dichiara il difetto di legittimazione passiva del Comune e della Regione (chiamata in causa dal Comune), ritenendo di fatto che l’obbligo di consegna dei beni riguardasse solo il rapporto tra il vecchio e il nuovo gestore.

La società soccombente propone appello, ma la Corte d’Appello conferma la decisione di primo grado, rigettando il gravame. Pur riconoscendo che il Comune si era attivato con un notevole ritardo (oltre un anno dalla stipula del contratto) per risolvere la questione, il giudice di secondo grado esclude un suo inadempimento contrattuale. Questa decisione spinge la società a ricorrere per Cassazione.

Inadempimento contrattuale P.A.: l’analisi della Cassazione

La Corte di Cassazione accoglie i motivi di ricorso relativi al vizio di motivazione, giudicando il ragionamento della Corte d’Appello “gravemente contraddittorio e illogico”. Gli Ermellini evidenziano una palese frattura logica nel percorso argomentativo della sentenza impugnata.

Da un lato, la Corte d’Appello ammetteva chiaramente il ritardo dell’ente locale, riconoscendo che il Comune aveva provveduto a individuare i beni, a determinarne il controvalore e a convocare le parti “sia pure con ritardo” e solo dopo essere stato “sollecitato anche dalla Regione”. Questo ritardo, lamentato dalla società ricorrente, era di oltre un anno.

Dall’altro lato, però, la stessa Corte d’Appello concludeva in modo incomprensibile per l’esclusione dell’inadempimento del Comune, quasi come se il suo ruolo fosse quello di un mero mediatore e non di una parte contrattuale con precisi obblighi.

Le motivazioni

La motivazione della Cassazione si fonda sulla violazione dei principi logici che devono governare la stesura di una sentenza. Un giudice non può riconoscere l’esistenza di un fatto (il ritardo significativo) e, subito dopo, negarne le ovvie conseguenze giuridiche (l’inadempimento) senza fornire una spiegazione logica e coerente. L’obbligo del Comune non era solo quello di ‘provare’ a risolvere la controversia tra i due operatori, ma di garantire l’effettivo e tempestivo adempimento delle condizioni previste nel contratto di appalto che esso stesso aveva stipulato. Il contratto, stipulato il 7 gennaio 2010, creava un vincolo diretto tra il Comune e l’ATI vincitrice, e il ritardo nell’attivarsi per il trasferimento dei mezzi costituiva una violazione di tale vincolo.

Le conclusioni

La Corte di Cassazione, accogliendo il ricorso, ha cassato la sentenza impugnata e ha rinviato la causa alla Corte d’Appello di Roma, in diversa composizione, per un nuovo esame. La decisione riafferma un principio fondamentale: anche la Pubblica Amministrazione è tenuta al rispetto degli obblighi contrattuali con la stessa diligenza di un privato. Un ritardo ingiustificato nell’esecuzione delle proprie prestazioni può configurare un inadempimento contrattuale P.A. e dare luogo a una richiesta di risarcimento danni. Questa pronuncia serve da monito per gli enti pubblici, che non possono considerare i propri obblighi contrattuali come mere formalità, ma devono agire tempestivamente per garantirne la corretta e completa esecuzione, specialmente quando da ciò dipende l’erogazione di un servizio pubblico essenziale.

Un ente pubblico può essere ritenuto responsabile per il ritardo con cui si attiva per far rispettare un obbligo previsto in un contratto di appalto?
Sì. La sentenza della Cassazione stabilisce che un ritardo significativo e ingiustificato da parte del Comune nell’adempiere ai propri obblighi contrattuali (in questo caso, favorire il trasferimento di beni essenziali per il servizio) può configurare un inadempimento contrattuale e fonte di responsabilità risarcitoria.

Cosa si intende per ‘motivazione contraddittoria’ di una sentenza?
Si ha una motivazione contraddittoria quando il giudice, nella sua sentenza, afferma un fatto (ad esempio, ammette che il Comune ha agito ‘con ritardo’) ma poi giunge a una conclusione che è in palese contrasto logico con quella premessa (ad esempio, esclude l’inadempimento del Comune), senza fornire una spiegazione coerente per tale contraddizione.

Qual è la conseguenza di una sentenza d’appello annullata dalla Cassazione per motivazione contraddittoria?
La Corte di Cassazione ‘cassa’ (annulla) la sentenza impugnata e rinvia il caso allo stesso giudice che l’ha emessa (in questo caso, la Corte d’Appello), ma in diversa composizione. Il nuovo collegio dovrà riesaminare la questione attenendosi ai principi di diritto e logici indicati dalla Cassazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 34342 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 34342 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 24/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 10828/2021 R.G. proposto da :

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso l’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE

-ricorrente-

contro

COMUNE di ARDEA, elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO COGNOME INDIRIZZO presso l’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende

-controricorrente-

nonchè

contro

RAGIONE_SOCIALE e REGIONE LAZIO

-intimati- avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO ROMA n. 4629/2020 depositata il 2/10/2020;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 6/12/2024 dal Consigliere NOME COGNOME:

Rilevato che:

RAGIONE_SOCIALE come mandataria di RAGIONE_SOCIALE composta da essa e da RAGIONE_SOCIALE che all’esito di una gara aveva stipulato con il Comune di Ardea il 7 gennaio 2010 un contratto di servizio di trasporto pubblico per la durata di sei anni, conveniva davanti al Tribunale di Velletri tale Comune e il precedente gestore del servizio, RAGIONE_SOCIALE chiedendo di accertare l’obbligo di COGNOME a consegnare all’attrice, come disposto dall’articolo 22 L.R. 16 luglio 1998 n. 30, beni relativi al trasporto acquistati con contributi regionali, di accertare altresì l’inadempimento del Comune per non avere attivato le procedure dirette al trasferimento dei suddetti beni da COGNOME all’attrice, e quindi di condannare i convenuti, alternativamente o solidalmente, a risarcire quest’ultima del danno pari alla spesa che aveva dovuto sostenere per il noleggio di veicoli sostitutivi di quelli illegittimamente trattenuti da COGNOME, per svolgere il servizio di trasporto.
NOME si costituiva, resistendo; si costituiva anche il Comune, ottenendo di chiamare in manleva la Regione Lazio, che a sua volta si costituiva eccependo difetto di legittimazione passiva.

Nelle more del giudizio NOME falliva; la riassunzione veniva effettuata nei confronti della curatela.

Il Tribunale, con sentenza n. 945/2016, dichiarava difetto di legittimazione passiva del Comune e della Regione e dichiarava improcedibile l’azione nei confronti del fallimento COGNOME.

COGNOME proponeva appello, cui resistevano sia il Comune sia la Regione.

La Corte d’appello di Roma, con sentenza n. 4629/2020, rigettava il gravame.

COGNOME ha presentato ricorso, articolato in sette motivi, da cui si è difeso il Comune con controricorso.

Il Procuratore Generale ha depositato ‘Requisitoria’ concludendo per l’inammissibilità del ricorso.

Memoria hanno presentato sia la ricorrente sia il controricorrente.

Considerato che:

Con il primo motivo, ex articolo 360, primo comma, n.4 c.p.c., si denuncia, in riferimento agli articoli 159, primo comma, e 161, primo comma, c.p.c., nullità della sentenza impugnata per mancanza dei requisiti formali indispensabili al raggiungimento dello scopo (ciò viene argomentato dagli articoli 156, secondo comma, e 132, secondo comma, nn. 3 e 4 c.p.c.) per inosservanza degli articoli 281 sexies e 352, sesto comma, c.p.c., nonché, ancora ex articolo 360, primo comma, n.4 c.p.c., violazione del diritto di difesa (articolo 24, secondo comma, Cost.) e violazione del principio del contraddittorio (articolo 111, secondo comma, Cost.), unitamente a violazione degli articoli 156, secondo comma, e 161, secondo comma, c.p.c., per avere il giudice d’appello deciso la causa senza attendere la consumazione dei termini per conclusionale e replica, così non osservando pure gli articoli 190 e 352, primo comma, c.p.c.
Con il secondo motivo, ancora ex articolo 360, primo comma, n.4 c.p.c., si denuncia violazione degli articoli 156, secondo comma, e 161, primo comma, c.p.c., per inosservanza di quanto prescritto dall’articolo 281 sexies c.p.c., ovvero lettura del

dispositivo e della concisa motivazione al termine della discussione e pubblicazione della pronuncia mediante sottoscrizione del verbale d’udienza con immediato deposito in cancelleria; sempre ex articolo 360, primo comma, n.4 c.p.c., si denuncia pure violazione degli articoli 156, secondo comma, e 161, primo comma, c.p.c. per inosservanza dell’articolo 221, quarto comma, l. 77/2020, nel senso di impossibilità di adottare il provvedimento ‘fuori udienza’.

Con il terzo motivo, ex articolo 360, primo comma, n.4 c.p.c., si denuncia nullità della sentenza per violazione degli articoli 159, primo comma, e 161, primo comma, c.p.c., in relazione all’articolo 156, primo comma, c.p.c. per violazione dell’articolo 128, primo comma, c.p.c. pubblicità dell’udienza di discussione -.

Con il quarto motivo, sempre ex articolo 360, primo comma, n.4 c.p.c., si denuncia nullità della sentenza in relazione agli articoli 159, primo comma, e 161, primo comma, c.p.c. per omessa verbalizzazione delle attività d’udienza in violazione degli articoli 126, 130 e 180 c.p.c. nonché dell’articolo 44 disp. att. c.p.c.

Sono ictu oculi inammissibili tutte queste prime censure perché, pur essendo ampiamente illustrate, in nessuna si indica quale effettiva e reale lesione la ricorrente ne abbia subito in relazione alle sue concrete esigenze di difesa, come occorre per la loro sostanza puramente processuale.

Con il quinto motivo si denuncia, ex articolo 360, primo comma, n.3 c.p.c., motivazione contraddittoria e/o apparente della sentenza, violazione e falsa applicazione dell’articolo 18 d.lgs. 422/1997, della L.R. Lazio n. 30/1998 di attuazione del d.lgs. 422/1997, del d.lgs. 163/2006 (Codice degli appalti) nonché delle ‘norme di gara e del contratto di appalto (bando, disciplinare, capitolato, costituenti la lex specialis della procedura)’; si denuncia pure, in relazione all’articolo 360, primo comma, n.5 c.p.c., mancato rispetto degli articoli 1218, 1223 e 1362 ss. c.c.
Con il sesto motivo si denuncia, ex articolo 360, primo comma, n.3 c.p.c., violazione e falsa applicazione di tutte le norme richiamate nella rubrica del precedente motivo e del contratto di appalto in relazione agli articoli 1362 ss. c.c., in riferimento al ritardo nell’adempimento ex articolo 1218 e 1223 c.c., nonché, ex articolo 360, primo comma, n.5 c.p.c., rigetto e/o omessa pronuncia su motivo d’appello.

Con il settimo motivo si lamenta motivazione contraddittoria e/o errata della sentenza, nonché, ex articolo 360, primo comma, n.3 c.p.c., violazione e falsa applicazione ancora del d.lgs. 422/1997, del d.lgs. 163/2006 (Codice degli appalti) nonché delle ‘norme di gara (bando, disciplinare, capitolato, costituenti la lex specialis della procedura) del contratto di appalto’ in riferimento agli articoli 1362 ss. c.c., oltre che degli articoli 87 CdS, 1218 e 1223 c.c.; si denuncia pure, ex articolo 360, primo comma, n.5 c.p.c., ‘rigetto e/o omessa pronuncia su motivo di appello’.
Questi motivi, benché presentati con rubriche non particolarmente coerenti, e benché includano pure, nelle esposizioni, alcuni tratti fattuali e quindi inammissibili, esaminati in modalità congiunta sono in effetti da qualificarsi come denuncianti vizio motivazionale in ordine alla dichiarata carenza di adempimento del Comune nella fase contrattuale della vicenda quanto alla fornitura a Cilia dei mezzi di trasporto che erano ancora detenuti da Ottaviani, per essersi il Comune attivato (e anche così nulla sarebbe riuscito a recuperare, sicché l’attuale ricorrente avrebbe dovuto noleggiare mezzi di trasporto, la somma sborsata per il relativo costo avendo appunto chiesto come oggetto del risarcimento) ben in ritardo rispetto al suo obbligo contrattuale.
Effettivamente la corte territoriale (a pagina 6 della sentenza) ha riconosciuto che gli autobus cui si riferivano gli atti di gara e che COGNOME tratteneva furono oggetto di attività di recupero da parte del Comune ‘con ritardo’ -è qui implicito ma chiaro il riferimento a

quanto lamentato da COGNOME: ‘oltre un anno dalla sottoscrizione del contratto’, pur essendo il Comune ‘sollecitato anche dalla Regione’ -.

Nonostante ciò, id est incorrendo in una incomprensibile e intensa contraddittorietà motivazionale, il giudice d’appello poi esclude l’inadempimento del Comune, il cui accertamento – a pagina 3 della sentenza -aveva pure riconosciuto essere oggetto di una delle domande di COGNOME e dal quale discendeva altresì ulteriore domanda risarcitoria.

La corte capitolina afferma, invero, di integrare la motivazione offerta dal primo giudice nella modalità seguente: ‘… emerge con chiarezza come secondo la stessa prospettazione dell’odierna appellante il Comune di Ardea abbia provveduto, sia pure con ritardo, ad individuare gli autobus acquistati con contributi pubblici che il precedente gestore aveva l’obbligo di trasferire al nuovo, a determinarne il controvalore nella somma offerta dall’ATI … ed a convocare le parti (nuovo e il vecchio gestore) al fine di definire bonariamente la vicenda’ (per di più, così delineata, si osserva incidenter , sembra che ‘la vicenda’ sussistesse solo tra nuovo e vecchio gestore, e il Comune fosse una sorta di terzo mediatore …). Segue la narrazione delle tre diffide compiute dal Comune, la prima l’8 dicembre 2010, la seconda il 25 maggio 2011 e la terza il 27 luglio 2011: come se tutto questo, in ultima analisi, potesse di per sé costituire l’effettivo e completo adempimento del Comune a quel contratto che il giudice d’appello espressamente riconosce (a pagina 2 della sentenza, riportando quanto emerge dalla pronuncia di primo grado) essere stato stipulato tra il Comune e l’ATI il 7 gennaio 2010.
10. La motivazione della sentenza, dunque, va qualificata come gravemente contraddittoria e illogica: il che conduce, accogliendo nei suindicati termini i motivi de quibus , assorbita ogni altra questione e diverso profilo, alla cassazione in relazione della

sentenza impugnata, con rinvio medesima corte territoriale, che in diversa composizione procederà a nuovo esame, e provvederà anche in ordine alle spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso nei termini di cui in motivazione. Cassa in relazione la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese del giudizio di cassazione , alla Corte d’ Appello di Roma, in diversa composizione.

Così deciso in Roma il 6 dicembre 2024

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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