Impugnazione estratto di ruolo: quando è inammissibile

Una società ha impugnato alcuni avvisi di addebito basandosi su un estratto di ruolo, sostenendo la prescrizione dei crediti. Il Tribunale di Roma ha dichiarato il ricorso inammissibile per carenza di interesse ad agire. La decisione si fonda sulla recente normativa che limita l’impugnazione dell’estratto di ruolo ai soli casi in cui il debitore dimostri un pregiudizio specifico e concreto, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto. In assenza di un atto esecutivo o di un tale pregiudizio, la semplice conoscenza del debito non giustifica un’azione legale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Impugnazione Estratto di Ruolo: Inammissibile Senza un Pregiudizio Concreto

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta una delle questioni più dibattute nel contenzioso contro l’agente della riscossione. Una recente sentenza del Tribunale di Roma, Sezione Lavoro, ha ribadito i rigidi limiti di ammissibilità di tale azione, chiarendo che il semplice timore di un’azione esecutiva o la convinzione che un debito sia prescritto non sono sufficienti per agire in giudizio. Analizziamo la decisione per comprendere le sue implicazioni pratiche per i debitori.

I Fatti di Causa

Una società si rivolgeva al Tribunale per chiedere l’accertamento della decadenza e della prescrizione di crediti riportati in cinque avvisi di addebito emessi tra il 2012 e il 2014. L’azione legale era scaturita dal rigetto di una precedente istanza di sgravio presentata all’ente creditore. La società, basandosi su un estratto di ruolo, sosteneva che i debiti in questione fossero ormai estinti per il decorso del tempo e ne chiedeva la formale cancellazione.

La Decisione del Tribunale e le Regole sull’Impugnazione Estratto di Ruolo

Il Giudice ha dichiarato il ricorso inammissibile per carenza di interesse ad agire, ai sensi dell’art. 100 del codice di procedura civile. La decisione si allinea all’orientamento legislativo e giurisprudenziale più recente, che ha significativamente ristretto la possibilità di contestare l’estratto di ruolo.

Le Motivazioni della Decisione

Il fulcro della motivazione risiede nell’applicazione dell’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/1973, introdotto dal D.L. n. 146/2021. Questa norma stabilisce che l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile, in quanto ha una mera funzione informativa e non produce effetti diretti nella sfera giuridica del debitore.

Il legislatore ha previsto delle eccezioni, consentendo l’impugnazione solo nei casi in cui il debitore dimostri che l’iscrizione a ruolo gli stia causando un pregiudizio concreto e attuale, quale:

1. L’impossibilità di partecipare a una procedura di appalto pubblico.
2. Il blocco di pagamenti dovuti da parte di pubbliche amministrazioni.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Nel caso di specie, la società ricorrente non ha allegato né dimostrato la sussistenza di alcuna di queste circostanze. La sua azione era un’azione ‘preventiva’, volta a ottenere un accertamento negativo del debito sulla base della sola prescrizione.

La giurisprudenza della Corte di Cassazione, citata ampiamente in sentenza (in particolare le Sezioni Unite n. 26283/2022), ha chiarito che non è ammissibile un’azione basata sul solo presupposto di aver acquisito l’estratto di ruolo per far valere fatti estintivi come la prescrizione. L’interesse ad agire del debitore sorge solo di fronte a una concreta ‘minaccia’ al proprio patrimonio, ovvero quando l’agente della riscossione notifica un atto esecutivo (es. pignoramento) o un atto prodromico (es. preavviso di ipoteca, fermo amministrativo, intimazione di pagamento).

Inoltre, nel corso del giudizio, gli enti resistenti hanno dimostrato di aver interrotto la prescrizione notificando periodicamente atti interruttivi, come intimazioni di pagamento e comunicazioni preventive di iscrizione ipotecaria, che la società non aveva mai impugnato a suo tempo.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

La sentenza conferma un principio ormai consolidato: non è possibile utilizzare l’impugnazione estratto di ruolo come strumento per ‘giocare d’anticipo’ e ottenere una declaratoria di prescrizione. Il debitore che ritiene un credito prescritto deve attendere un atto concreto da parte dell’agente della riscossione. Sarà l’impugnazione di quell’atto (ad esempio, un’opposizione all’esecuzione ex art. 615 c.p.c.) la sede corretta per far valere le proprie ragioni. Questa impostazione mira a ridurre il contenzioso ‘esplorativo’ e a concentrare la tutela giurisdizionale solo nei casi in cui esiste un effettivo e attuale pregiudizio per il cittadino.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo per far valere la prescrizione di un debito?
No. Secondo la sentenza, l’impugnazione dell’estratto di ruolo non è ammissibile per far valere la prescrizione se non è stata intrapresa un’iniziativa esecutiva dall’amministrazione o non sussiste uno dei pregiudizi specifici previsti dalla legge (es. impossibilità di partecipare ad appalti pubblici).

Cosa si intende per ‘carenza di interesse ad agire’ in questo contesto?
Significa che il debitore non ha un interesse concreto e attuale, tutelato dalla legge, a iniziare una causa basata sulla semplice conoscenza di un debito tramite l’estratto di ruolo. L’interesse sorge solo quando l’agente della riscossione compie un atto che minaccia concretamente il patrimonio del debitore, come un preavviso di ipoteca o un’intimazione di pagamento.

Cosa avrebbe dovuto fare il ricorrente per contestare validamente i crediti?
Invece di impugnare l’estratto di ruolo, il ricorrente avrebbe dovuto attendere la notifica di un atto esecutivo o di un atto ad esso prodromico (come l’intimazione di pagamento ricevuta) e impugnare quello specifico atto nei termini di legge, sollevando in quella sede l’eccezione di prescrizione.

Testo del provvedimento

SENTENZA TRIBUNALE DI ROMA N. 9116 2025 – N. R.G. 00047617 2024 DEPOSITO MINUTA 21 09 2025 PUBBLICAZIONE 21 09 2025

TRIBUNALE DI ROMA

I SEZIONE LAVORO

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Giudice unico di Roma, in funzione di giudice del lavoro, dr.ssa NOME COGNOME di Girasole, all’esito dell ‘ udienza del 18 settembre 2025, tenutasi in trattazione scritta ai sensi dell’art. 127 ter c.p.c., nella causa civile iscritta al n. 47617/2024 R.G., e vertente

tra

rappresentata e difesa dal l’avv. NOME COGNOME ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Roma, alla INDIRIZZO per mandato in atti;

ricorrente

in persona del Presidente p.t., rappresentato e difeso dall’avv. NOME COGNOME per procura generale alle liti in atti, ed elettivamente domiciliato in Roma, alla INDIRIZZO

resistente

nonche ‘

, in persona del legale rapp.te p.t., rappresentato e difeso dall’avv. C NOME COGNOME per mandato in atti, ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Napoli, alla INDIRIZZO

resistente

FATTO E DIRITTO

Con ricorso depositato il 27.12.24 la ricorrente in epigrafe ha chiesto accertare l’intervenuta decadenza e prescrizione dei crediti di cui ai seguenti avvisi di addebito:

397 2012 0017884533000 di € 4.544.47;

397 2013 NUMERO_DOCUMENTO di € 5.167,87;

397 2013 0008599068000 di € 10.932,28;

397 2013 0023955800000 di € 6.776,68;

397 2014 0012858249000 di € 13.401,00.

Ha affermato di aver presentato richiesta di sgravio in relazione agli stessi, che era stata rigettata, come da comunicazione ricevuta il 24.12.24 . A fondamento dell’opposizione ha assunto la decadenza e prescrizione quinquennale dei crediti ivi riportati, anche successiva alla loro presunta notifica.

Si è costituit o l’ eccependo preliminarmente l’inammissibilità della domanda e, nel merito, contestandola e chiedendone il rigetto.

Si è costituito anche eccependo l’inammissibilità della domanda e chiedendone comunque il rigetto nel merito.

Quindi, previa istruzione documentale, concesso termine per il deposito di note, disposta la trattazione scritta ai sensi dell’art. 127 ter c.p.c., all’esito dell’ udienza del 18 settembre 2025, la causa è stata decisa con dispositivo e motivazione contestuale.

Va in primo luogo precisato che il presente ricorso, così come formulato, costituiscono impugnazione di estratto di ruolo, essendo stato determinato, secondo la prospettazione di parte ricorrente, dal presunto tacito diniego di sgravio, a seguito di istanza di sgravio presentata dalla società successivamente al rilascio dell’estratto di ruolo (cfr. domanda di sgravio, in cui si fa espresso riferimento alla avvenuta mancata notifica delle cartelle, ed alla richiesta di ‘ riesame e contestuale sgravio dei ruoli e cartelle ivi indicate, in ordine a capitale, sanzioni e interessi ‘ (doc. 2 prod. ricorr.).
Ne consegue che sulla loro ammissibilità incide il recente art. 3 bis del decreto legge n. 146/2021, introdotto in sede di conversione dalla legge n. 215/2021, il quale ora dispone che l’estratto di ruolo non è impugnabile.

In particolare, la legge n. 215 del 2021 ha introdotto l’art. 12, comma 4 bis al d.P.R. n. 602 del 1973, secondo cui : ‘ L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione ‘.
Il ricorrente non ha tuttavia allegato nè documentato la ricorrenza di alcuna delle circostanze indicate dalla norma de qua .

Al riguardo sono poi recentemente intervenute le S.U. della Cassazione che, con sentenza n. 26283/2022, hanno affermato che ‘ Il comma 4-bis, si applica ai processi

pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata ‘.

A tali conclusioni la Suprema Corte è pervenuta dando atto del composito panorama giurisprudenziale in merito alla configurazione dell”interesse a promuovere azione di accertamento negativo della sussistenza dei crediti riportati nell’estratto di ruolo, nell’ambito dei giudizi non tributari; e svolgendo una serie di condivisibili considerazioni in ordine alla proliferazione delle contestazioni dei crediti riportati negli estratti di ruolo, ed al l’inefficienza del sistema della riscossione (stigmatizzato anche da Corte Cost. 120/2021 e 51/2019); ricordando inoltre, come già sottolineato dalla Corte costituzionale (in particolare con la sentenza n. 77/18), che ‘ a fronte di una crescente domanda di giustizia, anche in ragione del riconoscimento di nuovi diritti, la giurisdizione è una risorsa non illimitata e che misure di contenimento del contenzioso civile debbano essere messe in opera ‘ . Le S.U. hanno ancora evidenziato come la novella sia intervenuta, in modo non irragionevole nè arbitrario, sia per contrastare la prassi di azioni giudiziarie proposte anche a distanza di tempo assai rilevante dall’emissione delle cartelle, peraltro per lo più in situazioni di inattività dell’agente per la riscossione, sia per pervenire a una riduzione del contenzioso. Ed hanno sottolineato come ‘ il legislatore, nel regolare specifici casi di azione “diretta”, stabilisce quando l’invalida notificazione della cartella ingeneri di per sè bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenendo conto dell’incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, plasma l’interesse ad agire ‘, concretizzandolo in modo tassativo.
Le S.U. hanno poi chiarito che ‘ la norma riguarda la riscossione delle entrate pubbliche anche extratributarie ‘; che va escluso ogni contrasto con l’art. 3 Cost., poiché non si tratta di norma retroattiva né di interpretazione autentica; che va altresì escluso il dubbio di legittimità costituzionale con riguardo agli artt. 24, 113 e 117 Cost., all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione; che la novella è del tutto compatibile con il principio di effettività della tutela giurisdizionale, che non implica necessariamente la tutela immediata, ben potendosi soddisfare, nei giudizi non tributari, in caso di omessa o invalida notificazione di cartella o intimazione, tramite l’impugnazione dell’iscrizione ipotecaria o del fermo di beni mobili registrati, o del relativo preavviso, anche per far accertare l’insussistenza della pretesa; ovvero tramite opposizione all’esecuzione, qualora si contesti il diritto di procedere in executivis , purché ci sia almeno la minaccia di procedere all’esecuzione forzata, mediante atto equipollente alla cartella di pagamento o comunque prodromico all’esecuzione.
A tale ultimo proposito la Cassazione ha in particolare recentemente affermato che ‘ L’impugnazione dell’estratto di ruolo non è ammissibile per far valere fatti estintivi successivi (quali la prescrizione del credito), non essendo configurabile un interesse all’azione di accertamento negativo in difetto di una situazione di obiettiva incertezza, allorquando nessuna iniziativa esecutiva sia stata intrapresa dall’amministrazione ‘ (Cass. n.7353/2022). In tal caso infatti il debitore può attivare gli strumenti processuali tipizzati dall’ordinamento, quali l’opposizione all’esecuzione ex art. 615 e/o l’opposizione agli atti esecutivi ex art. 617 c.p.c., al fine di paralizzare l’azione esecutiva avviata o preannunciata dall’ag ente di riscossione (quindi a fronte di una concreta minaccia del concessionario alla riscossione), così espressamente impugnando l’iscrizione ipotecaria o il fermo amministrativo ovvero gli atti ad essi prodromici; altrimenti, in assenza di un’azione esecutiva o del preannuncio di questa, non è legittimato ad agire giudizialmente sul solo presupposto di avere acquisito di propria iniziativa un estratto di ruolo e al fine di far valere la prescrizione o qualsiasi altro fatto impeditivo, estintivo o modificativo sopravvenuto che attenga comunque al merito della pretesa dell’ente creditore consacrata in un ruolo divenuto definitivo per omessa impugnazione.
Al più può essere riconosciuta al debitore la facoltà di agire in giudizio con un’azione di accertamento negativo solo nella sussistenza di un’obiettiva condizione che ne attesti l’interesse perché integrante una delle ipotesi previste del nuovo comma 4 bi s dell’art. 12 DPR n. 602/1973, intervenuto proprio a ‘ plasmare l’interesse ad agire ‘ in una prospettiva che appare di ampia portata sì da assumere rilievo anche in fattispecie diverse da quella descritta dalla nuova norma. Ed anche a non voler ritenere tali ipotesi tassative, come invece sono nei casi in cui si assume l’invalida notifica della cartella di pagamento o dell’avviso di addebito, il debitore, nel rispetto del principio della domanda, è tenuto comunque ad allegare e dimostrare la ricorrenza di analoghe circostanze, che attestino obiettivamente, e non soggettivamente, uno stato di incertezza fonte di concreto possibile pregiudizio meritevole dell’intervento risolutivo del giudice. Per come affermato dalla giurisprudenza di legittimità, ‘ l’istante non può limitarsi ad affermare l’acquisita conoscenza, tramite l’estratto di ruolo, della pretesa indicata come prescritta, ma deve specificare da quali elementi disponibili emerga quello stato d’incertezza che sorregge, sostanziando l’interesse ad agire, l’azione, latamente preventiva, di accertamento negativo e questa conformazione della domanda perimetra le difese che la controparte può svolgere sin dalle prime cure di merito; in difetto, residuerà un’azione di accertamento “pura,” ovvero una sorta d’interpello giudiziale come tale
non riconoscibile, “in radice”, come una pretesa “avversariale” scrutinabile nel quadro dell’attuale ordinamento processuale ‘ (Cass. n. 7353/2022) . I giudici di legittimità hanno tra l’altro significativamente precisato che ‘ la ricostruita conformazione utile della pretesa stessa non può declinarsi per divenire scrutinabile a seconda dell’evento della lite ‘, negando così rilievo, ai fini dell’ammissibilità dell’azione, a un’intimazione di pagamento intervenuta successivamente alla notifica della cartella di pagamento, ma taciuta dal debitore nell’atto introduttivo della lite e allegata dall’amministrazione solo ai fini interruttivi della prescrizione (Cass n. 7353/2022 cit). Va, peraltro, aggiunto che proprio nelle ipotesi in cui l’agente di riscossione allega l’intervento di successivi atti interruttivi, di natura esecutiva e/o prodromica, il debitore è tenuto a dedurre e dimostrare di avere impugnato detti atti e ciò proprio al fine di dimostrare la concreta sussistenza di un interesse ad agire con un’azion e di mero accertamento negativo, che altrimenti non avrebbe ragion d’essere ovvero si tradurrebbe in una mera duplicazione di altra più specifica impugnazione, rispetto a cui l’accertamento negativo rimarrebbe irrilevante. Più semplicemente: l’interesse gi uridicamente rilevante non può fondarsi sulla mera deduzione della sussistenza di atti con i quali l’agente di riscossione avrebbe dimostrato la propria volontà di precedere all’esecuzione senza allegare e dimostrare di avere tempestivamente azionato gli s pecifici strumenti che l’ordinamento offre a tutela di un’azione esecutiva che si assuma illegittima. Di fatto, la mancata reazione agli atti esecutivi o a quelli prodromici posti in essere dal concessionario denota l’assoluta assenza di un concreto intere sse ad agire con un’azione di mero accertamento negativo, non potendo questa ritenersi ammissibile a fronte della mancata contestazione, nelle sedi deputate, del diritto di procedere in executivis ovvero del mancato ricorso alle opposizioni esecutive secon do il regime ordinario (sostenere diversamente comporterebbe l’irragionevole risultato, contrario all’ordinamento, di porre nel nulla gli strumenti da questo specificamente previsti) (cfr. Corte di Appello di Roma, sez. lav., n. 4324/22 e n. 4342/2022, del 10.11.22).
Nel caso in esame parte ricorrente non ha fatto riferimento ad alcun atto posto in essere dall’ o dall’Agente di Riscossione per portare ad esecuzione gli avvisi di addebito richiamati in ricorso.

Va infine osservato che le stesse Sezioni Unite riconoscono l’interesse all’autonoma impugnazione dell’estratto di ruolo ‘ solo nella limitata ipotesi in cui la conoscenza del ruolo non sia stata preceduta dalla notifica della cartella esattoriale ad esso

sottesa ‘. In tale caso, infatti, ‘ … la prevista impugnabilità dell’atto precedente non notificato unitamente all’atto successivo notificato non costituisce l’unica possibilità di far valere l’invalidità della notifica di un atto del quale il contribuente sia comunque legittimamente venuto a conoscenza e pertanto non esclude la possibilità di far valere tale invalidità anche prima, nel doveroso rispetto del diritto del contribuente a non vedere senza motivo compresso, ritardato, reso più difficile ovvero più gravoso il proprio accesso alla t utela giurisdizionale … ‘ (Corte di cassazione n. 797 /2023.
Nel caso di specie, tutti gli avvisi di addebito sono stati regolarmente notificati a mezzo raccomandata , come documentato dall’ (docc. 1-5 prod. , e nulla ha dedotto parte ricorrente avverso la produzione di parte resistente attestante l’avvenuta notifica degli avvisi.

ha altresì dimostrato di aver utilmente interrotto il termine di prescrizione quinquennale per tutti i crediti portati dai suddetti 5 avvisi, attraverso la notifica a mezzo pec: a) in data 28/10/2016 dell’intimazione di pagamento n. NUMERO_CARTA; b) in data 25/10/2018 della comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria n. NUMERO_CARTA; c) in data 20/04/2022 dell’intimazione di pagamento n. NUMERO_CARTA; d) in data 23/06/2023 dell’intimazione di pagamento n. NUMERO_CARTA e) in data 21/05/2024 dell’intimazione di pagamento n. NUMERO_CARTA f) in data 24/05/2024 della comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria n. NUMERO_CARTAdocc. 3-8 prod. ADER).
Il ricorso deve quindi essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse ad agire ex art. 100 c.p.c..

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

PQM

dichiara inammissibili le domande e condanna parte ricorrente al pagamento dei compensi di lite a favore di e di che liquida, per ciascuno, in complessivi € 1.700,00, oltre spese generali in misura del 15%, IVA e CPA come per legge.

Roma, 21 settembre 2025.

Il giudice NOME COGNOME di Girasole

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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