Impugnazione estratto di ruolo: l'onere della prova

Una società contesta un estratto di ruolo per vecchi contributi previdenziali. La Corte di Cassazione rigetta il ricorso, stabilendo un principio chiave: per una valida impugnazione estratto di ruolo, non basta l’iscrizione del debito, ma il debitore deve specificamente allegare e provare un pregiudizio concreto, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto. La mancata allegazione di tale danno nelle fasi di merito rende l’azione inammissibile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Diritto Tributario, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione Sottolinea l’Onere di Allegare il Pregiudizio

L’impugnazione dell’estratto di ruolo è un tema di grande attualità che tocca da vicino imprese e cittadini. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: per contestare efficacemente un estratto di ruolo non è sufficiente lamentare la mancata notifica della cartella di pagamento originaria, ma è indispensabile dimostrare, e prima ancora allegare, un pregiudizio concreto e attuale derivante da quell’iscrizione. Analizziamo insieme questa importante decisione.

I Fatti del Caso: Una Lunga Battaglia Legale

Una società in liquidazione aveva adito il Tribunale per far accertare l’inesistenza del diritto dell’agente della riscossione a procedere esecutivamente sulla base di una cartella di pagamento per contributi previdenziali risalenti agli anni 1995-1997. La società sosteneva di aver appreso dell’esistenza del debito solo tramite un estratto di ruolo ricevuto molti anni dopo.

Il Tribunale di primo grado aveva dato ragione alla società. Tuttavia, la Corte d’Appello, su ricorso dell’Agenzia della Riscossione, aveva ribaltato la decisione, ritenendo l’azione inammissibile. La vicenda è quindi approdata in Corte di Cassazione, dove la società ha presentato diversi motivi di ricorso.

L’Impugnazione Estratto di Ruolo e i Motivi del Ricorso in Cassazione

La società ricorrente ha basato la sua difesa su quattro argomentazioni principali:
1. Un vizio nella costituzione in giudizio dell’Agenzia della Riscossione in appello.
2. La presunta incostituzionalità della norma che limita i casi di impugnazione dell’estratto di ruolo.
3. L’esistenza di un sopravvenuto interesse ad agire (cd. ius superveniens) alla luce di una nuova normativa, sostenendo che l’iscrizione a ruolo le impediva di partecipare a gare d’appalto.
4. La mancanza di specificità dell’appello proposto dall’Agenzia.

La Corte di Cassazione ha esaminato e rigettato tutti i motivi, soffermandosi in particolare sul terzo punto, che rappresenta il cuore della decisione.

La Decisione della Corte: Perché il Ricorso è Stato Rigettato

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, fornendo chiarimenti cruciali sull’onere probatorio e, prima ancora, di allegazione, che grava sul debitore che intende procedere con l’impugnazione di un estratto di ruolo.

L’Onere di Allegazione del Pregiudizio Concreto

Il punto centrale della sentenza riguarda l’interesse ad agire. La legge (art. 12, comma 4-bis, d.P.R. 602/1973) stabilisce che l’estratto di ruolo non è, di norma, un atto impugnabile. Lo diventa solo in casi specifici, ovvero quando il debitore dimostra che dall’iscrizione a ruolo può derivargli un pregiudizio, come:

* L’impossibilità di partecipare a una procedura di appalto.
* L’impossibilità di riscuotere somme dovute da soggetti pubblici.
* La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

La Corte ha sottolineato che la ratio decidendi (la ragione fondante) della sentenza d’appello era proprio il fatto che la società non avesse nemmeno allegato di subire uno di questi pregiudizi. Non basta, quindi, che il pregiudizio esista: è necessario che la parte lo dichiari esplicitamente nei propri atti difensivi fin dalle prime fasi del giudizio.

Altri Motivi di Inammissibilità e Infondatezza

Anche gli altri motivi sono stati respinti. La Corte ha ritenuto infondate le censure sulla rappresentanza in giudizio dell’Agenzia, richiamando consolidata giurisprudenza. Ha dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale, facendo riferimento a una precedente pronuncia della Corte Costituzionale. Infine, ha giudicato inammissibile la critica alla specificità dell’appello avversario, poiché la società ricorrente non aveva rispettato l’onere di trascrivere nel proprio ricorso per cassazione le parti rilevanti dell’atto contestato.

Le Motivazioni della Decisione

La motivazione della Corte si fonda su un principio di ordine processuale e di economia dei giudizi. L’interesse ad agire è una condizione dell’azione che deve esistere non solo in astratto, ma in concreto. Se la legge limita l’impugnabilità di un atto (come l’estratto di ruolo) a specifiche ipotesi di pregiudizio, spetta a chi agisce in giudizio l’onere di indicare, fin da subito, in quale di quelle ipotesi rientra la sua situazione.

La Corte ha precisato che, sebbene sia possibile dimostrare tardivamente l’esistenza di un pregiudizio (ad esempio, a seguito di uno ius superveniens), non si può prescindere da una sua tempestiva allegazione. In altre parole, il debitore deve aver almeno messo sul tavolo, durante il processo di merito, il fatto che l’iscrizione a ruolo gli stava causando un danno concreto. Introdurre questo elemento per la prima volta nel giudizio di legittimità è inammissibile, poiché la Cassazione non può compiere accertamenti di fatto.

Conclusioni: Le Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza offre una lezione importante per chiunque intenda contestare un estratto di ruolo. Non è una strategia vincente basare la propria azione unicamente sulla presunta mancata notifica della cartella originaria. È essenziale, per superare il vaglio di ammissibilità, identificare e soprattutto allegare fin dal primo atto del giudizio il danno specifico e attuale che l’iscrizione a ruolo sta provocando. Che si tratti della partecipazione a una gara pubblica, della riscossione di un credito o della perdita di un beneficio, questo pregiudizio deve essere il fondamento dell’azione legale, non un dettaglio da menzionare in seguito. In assenza di questa specifica allegazione, il rischio è che l’azione venga dichiarata inammissibile, con conseguente dispendio di tempo e risorse.

È sempre possibile l’impugnazione di un estratto di ruolo?
No. L’estratto di ruolo non è di per sé impugnabile. Lo diventa solo nei casi specifici in cui il debitore dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio concreto, come la perdita di un beneficio, l’impossibilità di riscuotere crediti da pubbliche amministrazioni o di partecipare a procedure di appalto.

Cosa deve fare un debitore per dimostrare il suo interesse ad agire contro un estratto di ruolo?
Il debitore non solo deve dimostrare, ma deve prima di tutto allegare (cioè affermare nei propri atti processuali) sin dall’inizio del giudizio quale sia il pregiudizio specifico che subisce. Secondo la Corte, la semplice esistenza dell’iscrizione a ruolo non è sufficiente; è necessario indicare il danno concreto che ne deriva.

Se una nuova legge introduce casi specifici in cui si può agire, si applica ai processi già in corso?
Sì, una nuova norma sull’interesse ad agire (ius superveniens) può applicarsi ai processi pendenti. Tuttavia, la Corte ha chiarito che anche in questo caso il debitore deve aver almeno allegato l’esistenza di un pregiudizio nelle fasi di merito. Non è possibile introdurre per la prima volta in Cassazione l’esistenza di un danno che non era mai stato menzionato prima.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 27680 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 27680 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 16/10/2025

ORDINANZA

sul ricorso n. 11580/2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO e domiciliata in Roma, INDIRIZZO;

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante p.t., anche quale mandataria della RAGIONE_SOCIALE;

-resistente- nonché

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato e domiciliata per legge in INDIRIZZO;

-controricorrente –

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO DI ROMA n. 4495/2022, pubblicata il 12 dicembre 2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio dell’8 ottobre 2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

RAGIONE_SOCIALE ha adito il Tribunale di Latina, esponendo che il 5 luglio 2019 il concessionario della riscossione le aveva inviato un estratto di ruolo dal quale aveva appreso dell’esistenza , in suo danno, di una cartella di pagamento notificata il 19 maggio 2005, avente a oggetto contributi RAGIONE_SOCIALE relativi agli anni 1995-1997.

Ha chiesto, quindi, di accertare l’inesistenza del diritto a procedere all’esecuzione forzata.

Il Tribunale di Latina, nel contraddittorio RAGIONE_SOCIALE parti, con sentenza n. 122/2021, ha accolto il ricorso.

L’RAGIONE_SOCIALE ha proposto appello che la Corte d’appello di Roma, nel contraddittorio RAGIONE_SOCIALE parti, con sentenza n. 4495/2022, ha accolto.

RAGIONE_SOCIALE in RAGIONE_SOCIALE, incorporante la RAGIONE_SOCIALE, ha proposto ricorso per cassazione sulla base di quattro motivi.

L’RAGIONE_SOCIALE si è difesa con controricorso.

L’RAGIONE_SOCIALE ha depositato procura speciale.

La sola parte ricorrente ha depositato memoria.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo parte ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art. 1, d.l. n. 193 del 2016, dell’art. 11 d.lgs. n. 546 del 1992 e dell’art. 5 d.P.C.M. del 5 giugno 2017 sulla mancata allegazione, in appello, della procura rilasciata dal Presidente dell’RAGIONE_SOCIALE al dipendente delegato con potere di nomina di avvocati del libero foro e del protocollo d’intesa tra

Avvocatura dello Stato e RAGIONE_SOCIALE e sulla mancanza di disponibilità dell’Avvocatura dello Stato.

A suo avviso, la Corte territoriale avrebbe dovuto dichiarare inammissibile l’appello di RAGIONE_SOCIALE per invalidità della sua costituzione a mezzo di avvocato del libero foro.

In particolare, non sarebbe stata verificata l’indisponibilità dell’Avvocatura dello Stato ad assumere l’incarico e non sarebbero stati allegati né la procura speciale del Presidente dell’RAGIONE_SOCIALE al dipendente delegato con potere di nomina di avvocati del libero foro né il protocollo d’intesa tra Avvocatura dello Stato e RAGIONE_SOCIALE.

La censura è infondata.

Secondo la giurisprudenza, ai fini della rappresentanza e difesa in giudizio, l’RAGIONE_SOCIALE, impregiudicata la generale facoltà di avvalersi anche di propri dipendenti delegati davanti al tribunale ed al giudice di pace, si avvale: a) dell’Avvocatura dello Stato nei casi previsti come riservati ad essa dalla Convenzione intervenuta (fatte salve le ipotesi di conflitto e, ai sensi dell’art. 43, comma 4, r.d. n. 1611 del 1933, di apposita motivata delibera da adottare in casi speciali e da sottoporre all’organo di vigilanza), oppure ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici; b) di avvocati del libero foro, senza bisogno di formalità, né della delibera prevista dall’art. 43, comma 4, r.d. cit. – nel rispetto degli articoli 4 e 17 del d.lgs. n. 50 del 2016 e dei criteri di cui agli atti di carattere generale adottati ai sensi dell’art. 1, comma 5 del d.l. 193 del 2016, conv. in l. n. 225 del 2016 – in tutti gli altri casi ed in quelli in cui, pure riservati convenzionalmente all’Avvocatura erariale, questa non sia disponibile ad assumere il patrocinio. Quando la scelta tra il patrocinio dell’Avvocatura erariale e quello di un avvocato del libero foro discende dalla riconduzione della fattispecie alle ipotesi previste dalla Convenzione tra l’RAGIONE_SOCIALE e l’Avvocatura dello Stato o di indisponibilità di questa ad assumere il patrocinio, la costituzione dell’RAGIONE_SOCIALE a mezzo dell’una o dell’altro postula necessariamente ed implicitamente la sussistenza del relat ivo presupposto di legge, senza bisogno di allegazione e di prova al riguardo,
nemmeno nel giudizio di legittimità (Cass., Sez.Un., n. 30008 del 19 novembre 2019).

Pertanto, l’RAGIONE_SOCIALE non aveva necessità di produrre la procura speciale per il giudizio di appello, mentre parte ricorrente aveva, invece, l’onere di precisare, nel suo ricorso per cassazione, che, nella specie, ricorreva una RAGIONE_SOCIALE ipotesi nelle quali era dov eroso l’intervento dell’Avvocatura generale dello Stato alla luce della menzionata Convenzione, indicandola.

Non risulta, però, che siffatta allegazione vi sia stata.

Inoltre, si osserva che, nel caso di costituzione in giudizio in base a procura generale alle liti per atto notarile, richiamata negli atti difensivi ma non prodotta, senza che l’avversario abbia sollevato eccezioni o contestazioni nel corso del giudizio di merito, accettando senz a riserve l’attività difensiva di controparte, deve ritenersi sussistente lo jus postulandi del difensore (Cass., Sez. L, n. 31326 del 3 novembre 2021).

Nella presente vicenda nessuna censura vi è stata in appello.

Si precisa, infine, che nessuna prescrizione normativa o convenzionale impone, a pena di inammissibilità, la produzione in giudizio della Convenzione in esame.

2) Con il secondo motivo parte ricorrente lamenta l ‘il legittimità costituzionale dell’art. 12, comma 4 -bis, d.P.R. n. 602 del 1973 per violazione degli artt. 3 e 117 Cost., in relazione agli artt. 6 CEDU e 1, prot. n. 1, CEDU.

Sostiene che questa disposizione contrasterebbe con i principi di uguaglianza e ragionevolezza, nonché di affidamento legittimo e di certezza RAGIONE_SOCIALE situazioni giuridiche, atteso che la giurisprudenza avrebbe riconosciuto effetto retroattivo alle ipotesi tassative di interesse ad agire indicate dal citato art. 12, comma 4 bis.

La questione, peraltro, è da considerare manifestamente infondata, atteso che la Corte costituzionale, con sentenza n. 190 del 2023, ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 12, comma 4 -bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, così come modificato dall’art. 3 -bis del d.l. n. 146 del 2021, conv., con modif., dalla legge n. 215 del 2021, sollevate, in riferimento

agli artt. 3, 24, 77, 111, 113 e 117 della Costituzione dal Giudice di pace di Napoli e dalla Corte di giustizia tributaria di primo grado di Napoli.

Con il terzo motivo parte ricorrente chiede a questa Suprema Corte di riconoscere il suo sopravvenuto interesse ad agire alla luce del ius superveniens .

Sostiene di non avere potuto produrre prove in appello sul punto e che avrebbe subito un pregiudizio a mente dell’art. 80, comma 4, d.lgs. n. 150 del 2016, come dimostrerebbero due documenti depositati nella presente sede.

Per l’esattezza, a causa dell’iscrizione a ruolo della cartella di pagamento, non avrebbe potuto partecipare a gare di appalto e non avrebbe potuto ottenere il documento unico di regolarità contributiva.

La censura è inammissibile.

Questo Collegio non ignora la giurisprudenza di legittimità per la quale, in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo, l’art. 12, comma 4 -bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla legge n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura dinamica che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini, nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio (Cass., Sez. L, n. 10595 del 20 aprile 2023).
In particolare, l’art. 12, comma 4-bis, menzionato, nel testo che qui rileva, stabilisce che:

‘L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto,

per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione’.
Pertanto, le difficoltà denunciate con riguardo all’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici rappresentano, in astratto, una ragione che avrebbe potuto fondare un interesse all’impugnazione dell’estratto del ruolo da parte della società ricorrente.

Peraltro, quest’ultima società non ha adeguatamente contestato l’affermazione della Corte territoriale (pagina 15 della sentenza impugnata) secondo cui ‘la RAGIONE_SOCIALE non ha neppure allegato che dalla mera iscrizione a ruolo possa derivargli uno dei pregiudizi tipici previsti dall’art. 12, comma 4 bis DPR 602/1973′.

Per quanto sia possibile ammettere la possibilità per gli interessati di dimostrare anche tardivamente, a certe, limitate, condizioni, una data circostanza (qui, l’interesse ad agire), non è possibile prescindere, comunque, almeno da un’allegazione della sua esistenza e, con riguardo al ricorso per cassazione, dalla necessità di prendere posizione in maniera specifica con riferimento a tutte le rationes decidendi della sentenza di appello che non si condividono.

Nella specie, deve affermarsi che, in ordine alla cesura de qua , la menzionata società non ha colto la ratio decidendi della sentenza, consistente, appunto, nel rilievo del difetto di indicazione del danno che sarebbe stato subito e che avrebbe integrato gli estremi del concreto interesse ad agire della parte.

Con il quarto motivo la società ricorrente contesta la violazione e falsa applicazione dell’art. 342 c.p.c. per mancanza di specificità dell’appello proposto da RAGIONE_SOCIALE.

La censura è inammissibile.

Infatti, parte ricorrente non ha riportato nell’atto d’ impugnazione nessuna parte rilevante dell’appello di controparte, così non rispettando l’onere di specificità del ricorso su di lui gravante.

La giurisprudenza, al riguardo, ha chiarito che «In tema di ricorso per cassazione, la deduzione della questione dell’inammissibilità dell’appello, a norma dell’art. 342 c.p.c., integrante ‘error in procedendo’, che legittima l’esercizio, ad opera del giud ice di legittimità, del potere di diretto esame degli atti del giudizio di merito, presuppone pur sempre l’ammissibilità del motivo di censura, avuto riguardo al principio di specificità di cui all’art. 366, comma 1, n. 4 e n, 6, c.p.c., che deve essere modulato, in conformità alle indicazioni della sentenza CEDU del 28 ottobre 2021 (causa Succi ed altri c/Italia), secondo criteri di sinteticità e chiarezza, realizzati dalla trascrizione essenziale degli atti e dei documenti per la parte d’interesse, in mod o da contemperare il fine legittimo di semplificare l’attività del giudice di legittimità e garantire al tempo stesso la certezza del diritto e la corretta amministrazione della giustizia, salvaguardando la funzione nomofilattica della Corte ed il diritto di accesso della parte ad un organo giudiziario in misura tale da non inciderne la stessa sostanza».
5) Il ricorso è rigettato.

Le spese di lite del giudizio di legittimità seguono la soccombenza ex art. 91 c.p.c. e sono liquidate come in dispositivo, in favore di parte controricorrente.

Nessuna pronuncia sul punto deve esservi, invece, verso l’RAGIONE_SOCIALE, attesa la sua condotta processuale.

Si attesta, altresì, che sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte della società ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso principale (d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater), se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso; pone le spese di lite a carico di parte ricorrente, che liquida, in favore di parte controricorrente, in € 10.000,00, oltre al rimborso RAGIONE_SOCIALE spese prenotate a debito; attesta che sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte della società ricorrente, di un ulteriore importo a

titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso principale, ove dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione Civile, l’8 ottobre 2025.

La Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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