Golden rule società pubbliche: Cassazione chiarisce

Una banca si è vista negare l’ammissione al passivo fallimentare di una società partecipata da un ente locale. Il tribunale aveva dichiarato nullo il contratto di finanziamento per violazione della “golden rule”, che vieta agli enti pubblici di indebitarsi per spese non di investimento. La Corte di Cassazione ha annullato la decisione, specificando che la golden rule società pubbliche non si applica alle società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici. Queste ultime, infatti, sono espressamente escluse dal divieto e sono soggette alle norme del codice civile, godendo di piena capacità giuridica per contrarre finanziamenti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 30 novembre 2025 in Diritto Bancario, Diritto Fallimentare, Diritto Societario, Giurisprudenza Civile

Golden Rule Società Pubbliche: Quando si Applica il Divieto di Indebitamento?

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito un chiarimento cruciale sull’applicazione della cosiddetta golden rule società pubbliche. Questo principio, che limita la capacità degli enti pubblici di indebitarsi, è stato al centro di una controversia tra un istituto di credito e il fallimento di una società partecipata da un Comune. La decisione finale ribalta l’interpretazione del tribunale di merito, stabilendo un confine netto tra gli enti soggetti al divieto e le società di capitali che erogano servizi pubblici.

I Fatti di Causa

Una banca aveva concesso un cospicuo finanziamento a una società a responsabilità limitata, partecipata da un ente comunale e costituita per la gestione di servizi pubblici locali. Successivamente, la società veniva dichiarata fallita. La banca presentava domanda di ammissione al passivo per recuperare il proprio credito, ma questa veniva respinta dal giudice delegato. L’istituto di credito proponeva quindi opposizione al Tribunale.

La Decisione del Tribunale

Il Tribunale rigettava l’opposizione della banca, dichiarando nullo il contratto di finanziamento. Secondo i giudici di merito, la società fallita, in quanto ‘società strumentale’ del Comune, era soggetta alla ‘golden rule’ prevista dalla legge finanziaria. Questa regola vieta agli enti territoriali e agli organismi ad essi collegati di contrarre debiti per finanziare spese diverse da quelle di investimento. Poiché una parte del finanziamento era destinata a rinegoziare debiti pregressi, il contratto è stato considerato nullo per violazione di norma imperativa. Di conseguenza, è stato dichiarato nullo anche il collegato contratto di interest rate swap per ‘invalidità derivata’.

Golden Rule Società Pubbliche: L’Analisi della Cassazione

Investita della questione, la Corte di Cassazione ha accolto il ricorso della banca, cassando il decreto del Tribunale e rinviando la causa per un nuovo esame. La Suprema Corte ha operato una distinzione fondamentale che il giudice di merito aveva trascurato.

I giudici hanno chiarito che il divieto di indebitamento, e la conseguente sanzione della nullità, colpisce gli enti territoriali e specifici organismi e aziende da essi dipendenti, come delineato dal Testo Unico degli Enti Locali. Tuttavia, la stessa normativa che estende questo divieto (art. 3, comma 16, L. 350/2003) esclude espressamente le società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte ha motivato la sua decisione sottolineando che le società di capitali, anche se partecipate da enti pubblici, se hanno come scopo l’erogazione di servizi pubblici, sono soggette primariamente alle norme del codice civile. Esse godono di una generale capacità giuridica e possono compiere qualsiasi atto non espressamente vietato dalla legge, inclusa la contrazione di finanziamenti per scopi diversi dall’investimento. La loro natura giuridica privatistica prevale, a meno di specifiche deroghe normative.

Il Tribunale ha errato nel qualificare aprioristicamente la società fallita come ‘strumentale’ senza analizzare a fondo il suo statuto e il suo oggetto sociale. Dallo statuto emergeva infatti che la società si occupava anche della ‘gestione dei servizi pubblici locali’. Questa finalità la collocava nella categoria delle società di servizi pubblici, escluse dall’applicazione della golden rule società pubbliche.

La Cassazione ha quindi rilevato un duplice vizio nella decisione impugnata: una falsa applicazione delle norme sul divieto di indebitamento e un omesso esame di un fatto decisivo, ovvero la reale natura dell’attività svolta dalla società, come risultante dal suo stesso statuto.

Conclusioni

Questa ordinanza rappresenta un punto fermo di estrema importanza per gli operatori finanziari e per le amministrazioni pubbliche. Si stabilisce che le società di capitali che gestiscono servizi pubblici non sono soggette ai vincoli di indebitamento previsti per gli enti pubblici territoriali. Ciò offre maggiore certezza giuridica alle banche che finanziano tali entità, le quali operano sul mercato secondo le regole del diritto privato. La decisione impone ai giudici di merito un’analisi fattuale più rigorosa, che non si fermi a etichette generiche come ‘società strumentale’, ma che indaghi concretamente l’oggetto sociale e l’attività svolta per determinare il regime giuridico applicabile.

La ‘golden rule’ si applica a tutte le società partecipate da enti pubblici?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che la ‘golden rule’, che vieta l’indebitamento per spese diverse da quelle di investimento, non si applica alle società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici. Queste sono espressamente escluse dal divieto dalla stessa normativa.

Qual è la differenza tra una ‘società strumentale’ e una società che gestisce servizi pubblici ai fini dell’applicazione della golden rule?
Una ‘società strumentale’ svolge attività di supporto per l’ente pubblico controllante ed è soggetta alla golden rule. Una società che gestisce servizi pubblici, invece, eroga prestazioni direttamente ai cittadini e, per questo, è esclusa dall’applicazione della regola, operando secondo le norme del codice civile.

Cosa comporta la qualificazione di una società partecipata come ‘società di servizi pubblici’ rispetto ai contratti di finanziamento?
Comporta che la società gode di piena capacità giuridica di diritto privato. Di conseguenza, può legittimamente stipulare contratti di finanziamento anche per scopi diversi dalle spese di investimento (es. rifinanziamento del debito), e tali contratti non possono essere dichiarati nulli per violazione della ‘golden rule’.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 18280 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 18280 Anno 2024

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 03/07/2024

ORDINANZA

sul ricorso 22088-2021 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rapp.te p.t., in nome e per conto di RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall ‘ AVV_NOTAIO per procura in calce al ricorso;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona dei curatori p.t., rappresentato e difeso dall ‘ AVV_NOTAIO per procura in calce al controricorso;

– controricorrente –

avverso il DECRETO N. 6309/2021 del TRIBUNALE DI MILANO, depositato il 20/7/2021;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 7/11/2023 dal Consigliere NOME COGNOME;

FATTI DI CAUSA

1.1. Il Tribunale di Milano, con decreto del 7 novembre 2021, ha rigettato l ‘ opposizione ex art. 98 l. fall. proposta da

RAGIONE_SOCIALE (di seguito RAGIONE_SOCIALE o RAGIONE_SOCIALE), in nome e per conto di RAGIONE_SOCIALE, nei confronti del decreto con il quale il giudice delegato al Fallimento di RAGIONE_SOCIALE aveva respinto la sua domanda di ammissione allo stato passivo, in via privilegiata ipotecaria ed ex art. 46 d.lgs. n. 385/1993, del credito di € 14.871.333,78, maturato in forza del contratto di finanziamento in pool (con la Cassa Depositi e Prestiti) stipulato con la società in bonis il 3/2/2010, e in via chirografaria del credito di €. 4.989.796,54, di cui €. 4.947.281,87 pretesi in forza del contratto di interest rate swap fixed floating stipulato il successivo 4/5/2010 ed €. 42.514,67 a titolo di Agency Fee maturate in esecuzione del primo contratto.
1.2. Il tribunale ha ritenuto: i) che il contratto di finanziamento del 3/2/2010, ‘ destinato anche all ‘ estinzione di precedenti finanziamenti ‘ , fosse nullo, in base al comb.disp. degli artt. 30, comma 15, della l. n. 289/2002 e 1418, comma 2°, cod.civ. perché stipulato in violazione della cd. golden rule , che, secondo quanto stabilito dall ‘ art. 3, commi 16 e 17 della l. n. 350/2003 – applicabile agli enti territoriali di cui agli artt. 2, 29 e 172 co. 1 lett. b) TUEL nonché alle loro società cd. strumentali, che esplicano attività amministrativa in forma privata, quale doveva ritenersi RAGIONE_SOCIALE (e con esclusione delle sole società di capitali costituite da detti enti per l’esercizio di servizi pubblici)- consente ai soggetti in questione di ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento; ii) che, conseguentemente, non poteva essere riconosciuta la commissione a titolo di ‘ Agency Fee ‘ afferente al contratto dichiarato nullo; iii) che il contratto di interest rate swap, stipulato a copertura del contratto nullo, era, a sua volta, viziato da invalidità derivata, per difetto di causa concreta,
‘ attesa la necessaria correlazione tra l ‘ operazione di copertura del debito e il debito medesimo ‘.

1.3. RAGIONE_SOCIALE, nella indicata qualità, con ricorso notificato il 17/8/2021, ha chiesto, per cinque motivi, la cassazione del decreto.

1.4. Il Fallimento ha resistito con controricorso.

1.5. La ricorrente ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

2.1. Con il primo motivo, RAGIONE_SOCIALE, lamentando la violazione e/o la falsa applicazione degli artt. 1418 cod.civ., 3, commi 16 e 17, della l. n. 350/2003, 2, 29 e 172, comma 1, lett. b), del d.lgs. n. 267/2000 e 30, comma 15, della l. n. 289/2002, nonché il vizio di motivazione del decreto impugnato, contesta che la fallita fosse assoggettata, quale ‘ società strumentale ‘ del Comune di RAGIONE_SOCIALE, al disposto dell ‘ art. 3, commi 16, della l. n. 350 cit., norma che consente ai soggetti ivi previsti di ricorrere all ‘ indebitamento solo per finanziare spese di investimento (cd. golden rule ), pena, in caso di violazione di tale regola, la nullità del contratto ai sensi de ll’art. 30, comma 15, della l. n. 289/2002.
2.2. La RAGIONE_SOCIALE osserva in contrario che, stante il tenore testuale di tale ultima disposizione, la sanzione riguarda esclusivamente gli enti territoriali e non anche – come peraltro chiarito dallo stesso comma 16 dell’art. 3 l. 350/2003 – le società di capitali costituite per l ‘ esercizio di servizi pubblici, e non può dunque trovare applicazione per la fallita, che è una società costituita dal Comune di RAGIONE_SOCIALE il 22/3/2006 – e cioè prima che l ‘ art. 13 del d.l. n. 223 del 4/7/2006 codificasse per la prima volta le società strumentali – avente, comunque, quale scopo sociale non semplicemente la proprietà di beni e impianti funzionali all ‘ erogazione di servizi pubblici ma, come emerge
dal l’art. 3 del suo statuto, anche la diretta ‘ gestione dei servizi pubblici locali, nell ‘ accezione più ampia del termine ‘ . Rileva poi, sotto il profilo di cui al n. 5 dell’art. 360, 1° comma cod. proc. civ., che il tribunale, pur dando atto che RAGIONE_SOCIALE ha un oggetto sociale amplissimo, ha affermato che essa ‘rientra fra le società strumentali’ senza offrire alcun argomento a sostegno di tale assunto e obliterando totalmente la previsione del riportato art. 3 dello statuto.

2.3. Con il secondo motivo la ricorrente, denunciando ulteriore violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1418 e 1367 cod.civ., 3, commi 16 e 17, della l. n. 350/2003, 2, 29 e 172, comma 1, lett. b), del d.lgs. n. 267/2000, 30, comma 15, della l. n. 289/2002, nonché l ‘ omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio, lamenta che il tribunale, nel ritenere il contratto nullo perché stipulato in violazione della cd. golden rule , abbia omesso di considerare che le somme erogate ad RAGIONE_SOCIALE erano state pacificamente destinate, per una parte consistente, al rifinanziamento del debito precedentemente assunto dalla stessa RAGIONE_SOCIALE per la realizzazione delle rete di riscaldamento e della relativa caldaia, cioè di beni funzionali all ‘ erogazione del servizio pubblico di teleriscaldamento nel territorio comunale, e che andavano, pertanto, qualificate come ‘ spesa per investimento ‘ , sottratta alla sanzione di nullità; con la conseguenza che, a tutto voler concedere, il contratto di finanziamento e il ‘ derivato stipulato a sua copertura ‘ avrebbero dovuto ritenersi affetti da nullità solo parziale, la quale, a norma dell ‘ art. 1419 c.c., travolge l ‘ intero negozio soltanto se si accerta, con indagine che il tribunale ha del tutto omesso di svolgere, che altrimenti le parti non l ‘ avrebbero concluso.
2.4. Con il terzo motivo la RAGIONE_SOCIALE, lamentando ancora violazione e/o falsa applicazione d ell’art. 1418 cod. civ. nonché

la violazione del principio della corrispondenza fra chiesto e pronunciato, deduce che il tribunale ha omesso di considerare che, dichiarata la nullità del contratto, essa restava pur sempre titolare del diritto alla ripetizione delle somme erogate, ai sensi dell’art. 2033 cod. civ., come riconosciuto dallo stesso Fallimento che, nel costituirsi in giudizio, aveva concluso per l’ammissione al passivo, al chirografo, del credito insinuato per il minor importo, di circa 13 milioni di euro, corrispondente al capitale erogato.
2.5. Con il quarto motivo RAGIONE_SOCIALE deduce la contraddittorietà insanabile della motivazione del decreto impugnato, per aver il tribunale respinto la domanda del Fallimento di compensazione del credito predetto con il proprio controcredito, nascente dal diritto alla ripetizione delle somme addebitate ad RAGIONE_SOCIALE a titolo di differenziali negativi.

2.6. Con il quinto motivo la ricorrente denuncia la nullità, per violazione degli artt. 132 n. 4 cod.proc. civ.. e 111 Cost., del capo del decreto impugnato col quale il tribunale, sulla scorta di una motivazione a suo dire meramente apparente e comunque al di sotto del cd. ‘minimo costituzionale’, ha dichiarato la nullità derivata del contratto di Interest Rate Swap .

2.7. Il primo motivo è fondato, con assorbimento degli altri.

3.1. L’art. 30, comma 15, della l. n . 289/2002 vieta il ricorso all’indebitamento ‘ per finanziare spese diverse da quelle di investimento ‘ soltanto agli enti territoriali indicati dall’art. 119, comma 6°, Cost. (e cioè i comuni, le province, le città metropolitane e le regioni); l’art. 3, comma 16, della l. n. 350/2003 ha poi precisato che il divieto, oltre che alle regioni a statuto ordinario e agli altri enti locali, era esteso anche alle aziende e agli organismi di cui agli artt. 2, 29 e 172, comma 1,
lett. b), del testo unico di cui al d.lgs. n. 267/2000. La sanzione di nullità, dunque, colpisce i contratti di finanziamento stipulati dai predetti enti e organismi in violazione del divieto (tenuto conto, peraltro, della destinazione del finanziamento stesso così come indicata nelle previsioni negoziali e non della, eventualmente diversa, destinazione che la provvista fornita ha poi effettivamente avuto).

3.2. L o stesso comma 16 dell’art. 3 appena citato , tuttavia, espressamente esclude da tale divieto le società di capitali costituite (non necessariamente, in mancanza di una precisazione normativa sul punto, in via esclusiva) per l’esercizio di servizi pubblici: vale a dire per lo svolgimento di un’attività che non poteva essere, invece, compresa nell’oggetto delle società cd. strumentali, successivamente previste dall’art. 13 del d.l. n. 223/2006, poi abrogato dal d.lgs. n. 175/2016, ‘ a capitale interamente pubblico o misto, costituite o partecipate dalle pubbliche amministrazioni regionali o locali’ aventi come ‘ oggetto sociale esclusivo ‘ ‘la produzione di beni o servizi strumentali all’attività di tali enti in funzione della loro attività’, ‘con esclusione ‘, appunto, ‘dei servizi pubblici locali ‘, e, nei casi previsti, ‘ lo svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative di loro competenza ‘ e che, come tali, non potevano ‘svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati’ ).
3.3. Le società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici (che, in mancanza dell’appena indicata previsione, sarebbero state incluse nel divieto in quanto comprese fra quelle contemplate dall’art. 172, comma 1, lett. b) T.U. cit. nel testo in vigore alla data di stipulazione del contratto per cui è causa) pertanto, ancorché partecipate in tutto o in parte da enti pubblici, restano assoggettate (come chiarito

dalla norma interpretativa a carattere generale di cui all’art. 4, comma 13, del d.l. n. 95/2012, conv. con l. n. 135/2012, poi confermata dall’art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 175/2016), per tutto quanto non previsto, e salvo deroghe espresse, solo alle norme del codice civile in materia di società di capitali; godono, quindi, di una generale capacità giuridica e, per l’effetto, in mancanza di specifiche limitazioni stabilite dalla legge (come, ad esempio, quella prevista dall’art. 3, comma 16, cit.), del po tere di porre in essere qualsiasi atto o rapporto giuridico (cfr. Cass. n. 18449 del 2015, la quale ha, tra l’altro, osservato che l’ oggetto sociale costituisce solamente un limite al potere deliberativo e rappresentativo degli organi societari, la cui violazione non determina la nullità dell ‘ atto, né la sua inefficacia, ma, eventualmente, la responsabilità degli amministratori che lo hanno compiuto).
3.4. D’altra parte, ai fini dell’applicazione della citata norma della Costituzione, non costituiscono ‘ indebitamento ‘ (e sono, come tali, sottratte alla sanzione della nullità) ‘

(e sono, come tali, parimenti sottratti alla sanzione della nullità)

3.5. Il tribunale che, pur dando atto che RAGIONE_SOCIALE ha un oggetto sociale amplissimo, si è limitato a rilevare, in via meramente assertiva, che la società poi fallita appartiene al novero di quelle cd. strumentali, senza curarsi di verificare in punto di fatto se, per quanto risultante da ll’art. 3 del suo statuto, la stessa fosse stata o meno costituita anche (o solo) per l’esercizio di servizi pubblici e, in quanto tale sottratta alla regola della golden rule e al connesso divieto di indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, è dunque incorso nel duplice vizio di falsa applicazione delle norme di cui agli art. 3, comma 16, della l. n. 350/2003 e 30, comma 15, della l. n. 289/2002, e di omesso esame di un fatto, indubbiamente decisivo, risultante dagli atti di causa e oggetto di contraddittorio.
All’accoglimento del motivo conseguono la cassazione del decreto impugnato e il rinvio della causa, per un nuovo esame, al Tribunale di Milano in diversa composizione, che provvederà anche sulle spese del presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo del ricorso, assorbiti gli altri; cassa il decreto impugnato in relazione al motivo accolto e rinvia al Tribunale di Milano in diversa composizione, anche per le spese del presente giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Prima

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.