Giurisdizione usi civici: la Cassazione decide

Cittadini agiscono per proteggere terreni a uso civico da un progetto eolico e da atti di privatizzazione. La Cassazione, risolvendo il conflitto di giurisdizione, stabilisce la competenza del Commissario per la liquidazione degli usi civici, e non del giudice amministrativo, poiché la questione centrale è l’accertamento della natura demaniale dei terreni (qualitas soli), che costituisce la premessa logica della controversia sulla giurisdizione usi civici.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 8 settembre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Usi Civici: Quando Decide il Commissario e non il TAR

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con una recente ordinanza, ha posto un punto fermo su una questione cruciale per la tutela del territorio: la giurisdizione usi civici. La pronuncia stabilisce a chi spetta decidere quando i diritti collettivi su terreni demaniali entrano in conflitto con provvedimenti amministrativi che ne modificano la destinazione, come nel caso di installazione di parchi eolici o procedure di privatizzazione. Questa decisione chiarisce che il giudice competente è il Commissario per la liquidazione degli usi civici, e non il Giudice Amministrativo (TAR), ogni volta che il cuore della controversia sia l’accertamento della natura pubblica del bene.

I Fatti: La Controversia sui Terreni Demaniali

Un gruppo di cittadini si era rivolto al Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici per tutelare alcuni terreni, a loro avviso appartenenti al demanio civico del proprio Comune. Su queste aree, l’amministrazione comunale aveva autorizzato la realizzazione di un impianto eolico e avviato procedimenti di legittimazione e alienazione in favore di privati, di fatto privatizzando i beni. I cittadini chiedevano di accertare la natura demaniale civica dei terreni e, di conseguenza, di annullare o disapplicare tutti gli atti amministrativi che ne avevano compromesso la destinazione collettiva, inclusa l’occupazione d’urgenza per una servitù di sorvolo.

Il Conflitto sulla Giurisdizione Usi Civici

Sia il Commissario regionale in primo grado che la Corte d’Appello avevano declinato la propria giurisdizione. Secondo questi giudici, la domanda non riguardava l’accertamento della natura dei terreni (la cosiddetta qualitas soli), ma mirava all’annullamento di provvedimenti amministrativi. Di conseguenza, la competenza sarebbe spettata al Giudice Amministrativo, poiché i cittadini si opponevano a un’espressione del potere autoritativo della Pubblica Amministrazione. Insoddisfatti, i cittadini hanno proposto ricorso per cassazione, sostenendo che l’obiettivo principale della loro azione era proprio la tutela della demanialità civica, e che l’impugnazione degli atti amministrativi era solo una conseguenza logica di tale accertamento.

La Decisione delle Sezioni Unite della Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dei cittadini, ribaltando le decisioni precedenti. Ha affermato in modo netto che la giurisdizione in materia di usi civici spetta al Commissario specializzato ogniqualvolta la decisione sulla qualitas soli del terreno costituisca un “antecedente logico-giuridico” della controversia. In altre parole, se per decidere il caso è necessario prima stabilire se un terreno è di uso civico, la competenza è del Commissario.

Le Motivazioni

La Suprema Corte ha spiegato che la reale finalità della domanda dei ricorrenti non era la mera dichiarazione di illegittimità dei provvedimenti amministrativi per vizi procedurali. L’obiettivo era ottenere il ripristino dell’uso originario dei terreni. La contestazione degli atti del Comune (legittimazione, alienazione, autorizzazione all’impianto eolico) non era il fine della causa, ma il mezzo per riaffermare la destinazione ad uso civico dei beni. L’accertamento di tale destinazione, quindi, non poteva essere un elemento incidentale, ma doveva avvenire con una pronuncia avente autorità di giudicato, potere che spetta unicamente al Commissario specializzato. La Corte ha inoltre precisato che il Commissario, nell’ambito della sua competenza, ha tutti i poteri del giudice ordinario, compreso quello di disapplicare gli atti amministrativi illegittimi che incidono sulla demanialità dei suoli.

Le Conclusioni

Questa ordinanza rafforza la tutela dei beni collettivi, sottraendo le controversie sulla loro natura fondamentale alla giurisdizione amministrativa, che si concentra sulla legittimità degli atti, per affidarle al giudice specializzato che si occupa della sostanza del diritto. La decisione implica che chiunque, in qualità di utente del demanio civico, agisca per proteggere questi beni contro atti che ne alterano la natura, dovrà rivolgersi al Commissario per gli usi civici. Quest’ultimo è l’unico organo in grado di accertare con efficacia di giudicato la qualitas soli e, di conseguenza, paralizzare gli effetti degli atti amministrativi che la violano.

A quale giudice spetta decidere una causa in cui si contesta la costruzione di un parco eolico su terreni di uso civico?
Secondo la Corte di Cassazione, la giurisdizione spetta al Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici, perché la questione fondamentale da risolvere è la natura demaniale dei terreni (qualitas soli), e non primariamente la legittimità degli atti amministrativi che hanno autorizzato l’impianto.

Se un Comune privatizza un terreno di uso civico, la contestazione di tale atto rientra nella giurisdizione usi civici o in quella amministrativa?
Rientra nella giurisdizione usi civici del Commissario specializzato. Secondo la Corte, anche se si impugnano atti amministrativi, la finalità reale della domanda è riaffermare la destinazione del bene all’uso collettivo, e l’accertamento di tale destinazione costituisce la premessa logica e giuridica indispensabile per la decisione.

Il Commissario per gli usi civici può ignorare un provvedimento amministrativo che autorizza un’opera su un terreno demaniale?
Sì, il Commissario per gli usi civici, nell’ambito della sua giurisdizione, ha il potere di disapplicare gli atti amministrativi ritenuti illegittimi, inclusi quelli che incidono sulla natura dei suoli (qualitas soli), senza bisogno di annullarli formalmente, al fine di decidere la controversia.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 23474 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 23474 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 18/08/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 16729/2020 R.G. proposto da COGNOME e COGNOME NOME COGNOME, rappresentati e difesi dall’Avv. NOME COGNOME che ha indicato il seguente indirizzo di posta elettronica certificata: ;

-ricorrenti –

contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del procuratore speciale NOME COGNOME rappresentata e difesa dagli Avv. NOME COGNOME NOME COGNOME e NOME COGNOME con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Roma, INDIRIZZO;

-controricorrente –

MINISTERO DEI BENI E DELLE ATTIVITA’ CULTURALI E DEL TURISMO, REGIONE BASILICATA, COMUNE DI LAVELLO, DI CIOMMO NOME COGNOME EREDI DI NOMECOGNOME NOMECOGNOME COGNOME NOME COGNOME COGNOME NOME COGNOME e PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE D’APPELLO DI ROMA;

–

intimati

–

avverso la sentenza del la Corte d’appello di Roma n. 6438/19, depositata il 24 ottobre 2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 27 maggio 2025 dal Presidente NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, che ha chiesto l’accoglimento del ricorso.

FATTI DI CAUSA

1. NOME e NOME COGNOME COGNOME, NOME NOME COGNOME NOME COGNOME e NOME COGNOME proposero ricorso al Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici della Basilicata, per sentir accertare a) l’inclusione nelle aree demaniali destinate ad usi civici dei terreni siti nel Comune di Lavello e riportati in Catasto al foglio 64, particelle 5, 10, 83 e 112, al foglio 5, particelle 45, 68 e 73, al foglio 68, particelle 1 e 9, previo annullamento o disapplicazione delle determinazioni dirigenziali e delle deliberazioni del Consiglio comunale con cui erano stati autorizzati un impianto eolico nella zona denominata “INDIRIZZO” e la legittimazione mediante alienazione dei medesimi terreni, b) l’inclusione nelle aree demaniali destinate ad usi civici dei terreni siti nel medesimo Comune e riportati in Catasto al foglio 56, particelle 25 e 236, con la dichiarazione d’illegittimità delle determinazioni dirigenziali con cui ne era stata autorizza l’occupazione d’urgenza preordinata all’esproprio di una servitù di sorvolo.
Si costituirono la Regione Basilicata e la RAGIONE_SOCIALE, ed eccepirono il

difetto di giurisdizione del Giudice adìto e l’infondatezza della domanda.

Si costituirono inoltre NOME COGNOME, NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME e NOME COGNOME che chiesero il rigetto della domanda.

1.1. Con sentenza del 2 gennaio 2018, il Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici per la Basilicata dichiarò il proprio difetto di giurisdizione, rilevando che la domanda proposta dai ricorrenti non aveva ad oggetto l’accertamento della natura demaniale dei terreni, ma l’annullamento degli atti che ne avevano mutato la condizione, privatizzandoli attraverso il procedimento di legittimazione mediante alienazione in favore di occupanti abusivi, e di quelli che avevano previsto l’allocazione degli aerogeneratori e disposto l’espropriazione dei terreni finalizzata alla costruzione di un parco eolico, con la conseguenza che la controversia doveva ritenersi devoluta alla giurisdizione amministrativa.
L’impugnazione proposta dai COGNOME è stata rigettata dalla Corte d’Appello di Roma con sentenza del 24 ottobre 2019.

Premesso che gli appellanti non avevano sollevato alcuna questione in ordine alla qualitas soli dei terreni, dei quali era indiscussa la destinazione ad uso civico, ma avevano chiesto l’annullamento o la disapplicazione dei provvedimenti che li riguardavano, la Corte ha confermato che la giurisdizione spettava al Giudice amministrativo, giacché la domanda atteneva ad una situazione soggettiva configurabile come interesse legittimo a fronte del potere autoritativo esercitato dalla Pubblica Amministrazione, reputando irrilevante la circostanza che fosse stata preliminarmente richiesta una pronuncia confermativa della natura demaniale dei suoli, poiché ciò che contava ai fini del riparto del giurisdizione era la tipologia della controversia.
Avverso la predetta sentenza i COGNOME hanno proposto ricorso per cassazione, affidato ad un solo motivo, illustrato anche con memoria. La COGNOME ha resistito con controricorso, anch’esso illustrato con memoria. Gli altri intimati non hanno svolto attività difensiva.

Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio dinanzi alla Seconda Sezione civile, la quale, con ordinanza interlocutoria del 24 dicembre 2024, ha rimesso gli atti alla Prima Presidente, che ne ha disposto

l’assegnazione alle Sezioni Unite, ai fini della risoluzione della questione di giurisdizione.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1) Con l’unico motivo d’impugnazione, i ricorrenti denunciano la violazione e la falsa applicazione dell’art. 29 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, sostenendo che, contrariamente a quanto affermato dalla sentenza impugnata, l’oggetto della controversia era costituito proprio dalla qualitas soli , da accertarsi con efficacia di giudicato, trattandosi di azione proposta da utenti residenti a tutela del demanio civico e dei diritti civici nei confronti del Comune e di altre parti che avevano posto in essere atti e comportamenti contrastanti con la natura demaniale civica dei terreni.
Affermano pertanto che la giurisdizione spettava al Commissario per la liquidazione degli usi civici, cui sono devolute le controversie afferenti a diritti civici in cui la soluzione della questione riguardante l’esistenza, la natura e l’estensione dei predetti diritti costituisce un antecedente logico-giuridico della decisione e deve aver luogo con efficacia di giudicato. Precisato che nella specie la natura demaniale civica dei terreni, messa in discussione dagli atti amministrativi impugnati, era stata contestata anche in giudizio, attraverso l’affermazione della legittimità degli atti di legittimazione riguardanti alcuni fondi e della disponibilità di tutti i terreni, osservano che, indipendentemente dalla sua formulazione, la domanda non aveva ad oggetto un vizio degli atti amministrativi, ma la tutela della demanialità civica e dei diritti civici contestati, non assumendo alcun rilievo, ai fini della giurisdizione, l’intervenuta adozione di provvedimenti amministrativi incidenti sulla proprietà collettiva. Aggiungono che, nel qualificare come interesse legittimo la posizione soggettiva azionata, la sentenza impugnata non ha considerato che essi ricorrenti avevano agito in qualità di utenti residenti, e quindi di titolari di diritti soggettivi collettivi a tutela del demanio civico, cui si ricollegava anche la richiesta di disapplicazione dei provvedimenti amministrativi.
1.1. Il ricorso è fondato.

In tema d’impugnazione di provvedimenti amministrativi aventi ad oggetto terreni destinati ad usi civici, la giurisprudenza di legittimità ha infatti

affermato costantemente che la giurisdizione spetta al Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici, ai sensi dell’art. 29 della legge n. 1766 del 1927, ogniqualvolta l’accertamento della qualitas soli , e quindi la soluzione delle questioni relative all’esistenza, alla natura ed all’estensione dei diritti di uso civico, nonché di quelle relative alla qualità demaniale del suolo, si ponga come antecedente logico-giuridico della decisione, mentre sussiste, invece, la giurisdizione del giudice amministrativo quando la domanda è volta a censurare l’ iter procedimentale, in via preventiva rispetto ad ogni indagine sulla qualità demaniale e collettiva dei terreni (cfr. Cass., Sez. Un., 15/01/2025, n. 1008; 22/03/2023, n. 8252; 26/03/2021, n. 8564). E’ stato precisato, in particolare, che l’accertamento della qualità di un terreno che si assume destinato ad uso civico rientra nella giurisdizione del Commissario regionale degli usi civici allorché la relativa questione sia sollevata dal preteso titolare o dal preteso utente del diritto civico, giacché in tale ipotesi il conflitto tra le parti, vertendo direttamente sulla natura del bene, va risolto con efficacia di giudicato dal giudice la cui competenza specifica è prevista dalla legge; nella controversia tra privati, nella quale la demanialità civica di un bene sia stata invece eccepita al solo scopo di negare l’esistenza del diritto soggettivo di cui la controparte sostenga di essere titolare, questa eccezione, risolvendosi nella contestazione di un fatto costitutivo del diritto azionato dalla controparte, deve essere decisa dal Giudice ordinario, con statuizione sul punto efficace solo incidenter tantum (cfr. Cass., Sez. Un., 18/01/2005, n. 836; 26/06/ 2003, n. 10158; 1/03/2002, n. 3031).
Alla stregua di tale orientamento, che il Collegio condivide ed intende ribadire anche in questa sede, la giurisdizione in ordine alla controversia in esame non può essere riconosciuta al Giudice amministrativo, spettando invece al Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici.

Come si evince dalle conclusioni dell’atto introduttivo, riportate testualmente nella narrativa del ricorso per cassazione, la domanda avanzata dagli attori, oltre ad essere stata proposta dagli stessi in qualità di utenti del demanio civico, non ha infatti ad oggetto soltanto l’impugnazione delle determinazioni dirigenziali con cui è stata disposta l’espropriazione di suoli destinati ad uso civico, ai fini della realizzazione di un impianto eolico, e l’occupa-

zione di urgenza degli stessi, preordinata alla costituzione di una servitù di sorvolo, con la condanna della società convenuta alla riduzione in pristino dello stato dei luoghi ed alla rimozione degli aerogeneratori, ma si estende all’accertamento della natura demaniale e della destinazione ad uso civico dei terreni, la cui riaffermazione, a fronte dei provvedimenti con cui il Comune di Lavello ne ha disposto la privatizzazione attraverso il procedimento di legittimazione dell’alienazione in favore di occupanti abusivi, oltre a rappresentare la premessa logico-giuridica della dichiarazione d’illegittimità delle determinazioni impugnate, costituisce, in definitiva, la reale finalità della domanda.
Non può condividersi, in contrario, il richiamo della sentenza impugnata ad una pronuncia di queste Sezioni Unite, con cui, affermandosi l’attinenza della domanda a una situazione del privato configurabile come interesse legittimo, a fronte del potere autoritativo esercitato dalla Pubblica Amministrazione, è stata riconosciuta la spettanza al Giudice amministrativo della giurisdizione in ordine all’impugnazione di un provvedimento commissariale con cui, a fronte della pacifica demanialità del suolo, accertata con sentenza passata in giudicato, era stata rigettata la domanda di legittimazione dell’occupazione di terre del demanio civico e disposta la reintegrazione dell’Amministrazione comunale nel possesso del bene demaniale (cfr. Cass., Sez. Un., 29/04/2008, n. 10814; nel medesimo senso, Cass., Sez. Un., 15/10/1992, n. 11267). Nella specie, infatti, la natura demaniale dei suoli non risulta affatto pacifica, essendone stato chiesto l’accertamento giudiziale, a fronte dei provvedimenti di legittimazione adottati dal Comune in favore di occupanti abusivi e dei successivi provvedimenti ablatori, che ne hanno comportato la sottrazione all’uso civico; la domanda, inoltre, non ha ad oggetto la mera dichiarazione di illegittimità dei predetti provvedimenti, per vizi del relativo procedimento, ma è volta ad ottenere il ripristino dell’uso originario, con la rimozione degli aerogeneratori installati sui suoli: la contestazione del potere dell’Amministrazione comunale di disporre la legittimazione e l’ablazione dei terreni non costituisce quindi il fine della domanda giudiziale, ma il mezzo per ottenere la riaffermazione della destinazione ad uso civico, il cui accertamento non può aver luogo in via meramente incidentale, richiedendo invece una pronuncia idonea ad acquistare autorità di giudicato.
La giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici non può essere esclusa, nella specie, neppure in virtù della circostanza che, ai fini del ripristino dell’uso civico dei suoli, sia stata chiesta la dichiarazione d’illegittimità delle determinazioni dell’Amministrazione comunale e la rimozione dei relativi effetti, giacché nell’ambito delle controversie aventi ad oggetto l’esistenza, la natura e l’estensione dei diritti di uso civico, devolute alla sua cognizione, al Commissario spettano tutti i poteri ordinariamente riconosciuti al Giudice ordinario, ivi compreso quello di disapplicare gli atti amministrativi illegittimi, ai sensi dell’art. 4 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, inclusi eventuali provvedimenti di sclassificazione, in quanto incidenti sulla qualitas soli (cfr. Cass., Sez. Un., 20/11/2003, n. 17668; 10/12/1993, n. 12157; Cass., Sez. II, 20/11/2014, n. 24714).
La sentenza impugnata va pertanto cassata, con la dichiarazione della giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici, dinanzi al quale le parti vanno rimesse, anche per la liquidazione delle spese processuali.

P.Q.M.

accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e dichiara la giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici della Basilicata, dinanzi al quale rimette le parti, anche per la liquidazione delle spese processuali.

Così deciso in Roma il 27/05/2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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