Giurisdizione usi civici: il TAR è competente

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 263/2024, ha chiarito la ripartizione della giurisdizione usi civici. Un Comune aveva revocato l’autorizzazione al mutamento di destinazione d’uso di un terreno, concesso a una società energetica per un elettrodotto. La società ha impugnato la revoca al TAR. La Corte ha stabilito che la giurisdizione spetta al giudice amministrativo, e non al Commissario per gli Usi Civici, perché l’oggetto della controversia è la legittimità dell’atto amministrativo di revoca e non l’accertamento della natura del terreno o dei diritti di uso civico stessi.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 ottobre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Usi Civici: Quando Decide il Giudice Amministrativo?

La questione della giurisdizione usi civici rappresenta un crocevia complesso tra diritti antichi e moderne esigenze di sviluppo. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite fa luce su un punto cruciale: a chi spetta decidere quando un’amministrazione revoca un’autorizzazione su terreni gravati da tali diritti? La risposta, come vedremo, dipende dalla natura della contestazione. Il caso analizzato riguarda la revoca di un’autorizzazione per la costruzione di un elettrodotto su un terreno a uso civico di pascolo permanente.

I Fatti del Caso: Un Elettrodotto su Terreni a Uso Civico

La vicenda ha inizio quando un Comune, su richiesta di una società operante nella trasmissione di energia, autorizza il mutamento di destinazione d’uso di un terreno per consentire la realizzazione di un elettrodotto. Anni dopo, lo stesso Comune avvia un procedimento di autotutela, culminato nella revoca di quella prima autorizzazione. La motivazione? Un errore iniziale: non era stato dichiarato che il terreno, gravato da uso civico, era destinato a ‘pascolo permanente’, una condizione che, secondo l’amministrazione, impediva il mutamento di destinazione. Di conseguenza, anche la Regione revoca il proprio atto autorizzativo. La società energetica, ritenendo illegittimi tali provvedimenti di revoca, li impugna dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR).

La Questione di Giurisdizione: TAR o Commissario?

Nel corso del giudizio amministrativo, il Comune solleva una questione di giurisdizione. Sostiene che la controversia non dovrebbe essere decisa dal TAR, bensì dal Commissario per la liquidazione degli Usi Civici, un organo specializzato in questa materia. Il dilemma è quindi stabilire quale giudice abbia il potere di decidere: il giudice amministrativo, chiamato a valutare la legittimità di un atto della Pubblica Amministrazione, o il giudice specializzato, competente per le questioni relative all’esistenza e alla natura dei diritti di uso civico?

La Decisione della Suprema Corte sulla Giurisdizione Usi Civici

La Corte di Cassazione, investita della questione, ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo. La decisione si fonda su un’attenta distinzione dell’oggetto del contendere.

Il Perimetro della Competenza del Commissario

La Corte ribadisce un principio consolidato: la giurisdizione del Commissario per gli Usi Civici è attivata quando la controversia riguarda l’accertamento dell’esistenza, della natura o dell’estensione di un diritto di uso civico. In altre parole, il Commissario interviene quando si deve decidere se un terreno è o non è soggetto a uso civico, e quali siano i limiti di tale diritto. Questo accertamento sulla ‘qualitas soli’ (la natura giuridica del suolo) è il presupposto fondamentale per la sua competenza.

L’analisi del caso specifico: un’impugnazione di atti amministrativi

Nel caso in esame, la società energetica non ha mai messo in discussione che il terreno fosse gravato da uso civico di pascolo permanente. La sua azione legale era diretta esclusivamente contro l’atto di revoca, contestandone la legittimità procedurale. I motivi del ricorso al TAR non richiedevano un’indagine sulla natura del terreno, ma si concentravano sui vizi del provvedimento amministrativo: l’illegittimità della revoca, la mancanza dei presupposti di legge per l’annullamento in autotutela, e l’omessa comunicazione di avvio del procedimento.

Le Motivazioni della Corte

La Suprema Corte ha spiegato che, quando l’impugnazione di un atto amministrativo si basa su censure relative all’iter procedimentale o a vizi intrinseci dell’atto stesso, senza contestare la qualità demaniale o la natura civica del bene, la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo. La controversia verte sull’esercizio del potere pubblico e sulla correttezza dell’azione amministrativa. Il fatto che il terreno sia a uso civico è solo il contesto in cui l’atto è stato adottato, ma non il cuore della disputa. La società ricorrente non ha chiesto di negare l’uso civico, ma ha sostenuto che, nonostante tale uso, il mutamento di destinazione originariamente concesso era legittimo e, di conseguenza, la sua revoca era viziata. Poiché non era necessario alcun accertamento sulla ‘qualitas soli’, la competenza del Commissario è esclusa.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza fornisce un criterio chiaro per distinguere le competenze in una materia complessa come quella degli usi civici. Si conferma che la giurisdizione segue l’oggetto della domanda (‘petitum sostanziale’). Se un’impresa o un privato contesta un atto della Pubblica Amministrazione per vizi di forma, di procedura o di eccesso di potere, dovrà rivolgersi al TAR, anche se la vicenda riguarda terreni a uso civico. Se, invece, il fulcro della lite è stabilire se un diritto di uso civico esiste e qual è la sua portata, la competenza sarà del Commissario specializzato. Questa distinzione è fondamentale per garantire che le controversie siano giudicate dall’organo più appropriato, evitando inutili ritardi processuali.

A chi spetta la giurisdizione se si contesta un atto amministrativo che revoca un’autorizzazione su un terreno a uso civico?
La giurisdizione spetta al giudice amministrativo (TAR) se la contestazione riguarda vizi propri dell’atto di revoca (es. difetti procedurali, mancanza dei presupposti di legge) e non mette in discussione l’esistenza o la natura dell’uso civico sul terreno.

Quando è competente il Commissario per la liquidazione degli Usi Civici?
Il Commissario è competente quando l’oggetto principale della causa è l’accertamento dell’esistenza, della natura o dell’estensione dei diritti di uso civico su un determinato suolo, ovvero la sua qualità demaniale.

È possibile modificare la destinazione d’uso di un terreno gravato da uso civico come pascolo permanente?
Sì, ma è una procedura eccezionale. Richiede un’autorizzazione specifica della Regione, da ottenersi attraverso un procedimento assimilabile a quello per la concessione di beni demaniali, necessario anche per la costituzione di servitù come quelle per un elettrodotto.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 263 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 263 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 04/01/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 3121/2023 R.G. proposto da: COMUNE DI CASTELNUOVO DI CONZA, elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME (CODICE_FISCALE, COGNOME (CODICE_FISCALE -ricorrente-

RAGIONE_SOCIALE elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME

RAGIONE_SOCIALE elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE che la rappresenta e difende

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 14197/2022 dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/10/2023 dal Consigliere NOME COGNOME

Lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME il quale conclude chiedendo che la Corte voglia dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici per la Campania ed il Molise di Napoli, nella causa pendente avanti al T.A.R. Lazio n. R.G. 14195/2022.

FATTI DI CAUSA

1. Il Comune di Castelnuovo di Conza, dietro sollecitazione di RAGIONE_SOCIALE (subentrata a RAGIONE_SOCIALE nell’autorizzazione per la costruzione e l’esercizio di un impianto per la produzione di energia rinnovabile), con deliberazione del Consiglio Comunale n. 17 del 17 luglio 2014, decise di chiedere alla Regione Campania l’autorizzazione al mutamento della destinazione d’uso della particella 481 ( ex 9) del foglio 3, e ciò a fine di consentire la realizzazione dell’elettrodotto.
L’autorizzazione al richiesto mutamento di destinazione d’uso fu concessa con decreto dirigenziale n. 131 del 2014.

Con successiva deliberazione n. 23 del 12 luglio 2022, il Comune di Castelnuovo di Conza diede avvio al procedimento di ‘annullamento/revoca della deliberazione n. 17 del 2014, rilevando all’uopo che, per mero errore, non veniva dichiarato che i terreni gravati da uso civico ed indicati in catasto al fg. 3 particella 481, risultavano investiti a pascolo permanente e che il Comune non aveva provveduto ad attivare la procedura di cui all’art. 146 del d. lgs. 42 del 2004 volta a ottenere il parere favorevole della
Sopraintendenza’ (così testualmente il decreto dirigenziale della Regione Campania n. 172 del 2022, infra ).

2 . Con deliberazione n. 27 del 7 settembre 2022, il Comune, richiamata in premessa la delibera n. 23 del 12 luglio 2022, revocò la precedente deliberazione di C.C. n. 17/2014.

A sua volta, a Regione Campania, dopo avere ricevuto comunicazione dell’avvio del procedimento di revoca, con decreto dirigenziale n. 172 del 21 settembre 2022, revocò il decreto n. 131 del 2014 con il quale era stata concessa l’autorizzazione al mutamento della destinazione d’uso dei terreni identificati dalla particella 481 del foglio 3. Il provvedimento di revoca, dopo avere ripercorso le vicende che avevano portato ad autorizzare il mutamento della destinazione, richiamò nel ‘considerato’ il D.G.R.C. n. 368 del 2010 in base al quale ‘i terreni di uso civico investiti a pascolo permanente non possono essere mutati di destinazione’.
Terna ha proposto ricorso per l’annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Castelnuovo di Conza (SA), recante ‘Delibera di C.C. n. 17 in data 17 luglio 2014. Revoca ex art. 21 quinquies L. 241/1990′ concernente l’elettrodotto Goleto -Castelnuovo di Conza ricompreso nella Rete di Trasmissione Nazionale e di ogni altro atto ad essa presupposto, connesso o consequenziale, ivi compresa la precedente deliberazione del Consiglio Comunale del già menzionato Comune n. 23 del 12 luglio 2022 (del decreto n. 172 innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio’.
Il ricorso è stato proposto sulla base di quattro motivi. Con il primo motivo Terna ha fatto valere la competenza del Tar del Lazio; con il secondo motivo ha denunciato l’illegittimità del decreto dirigenziale impugnato, deducendo che lo stesso non integrava una revoca, trattandosi piuttosto di un annullamento in autotutela, rispetto al quale, però, mancavano i necessari presupposti di legge; con il

terzo motivo ha sostenuto che il mutamento della destinazione, in quanto finalizzato solamente a consentite il passaggio della linea elettrica, non precludeva ai membri della collettività locali interessate di continuare a fruire del pascolo; inoltre che il medesimo mutamento della destinazione d’uso non incorreva nella violazione del D.G.R.C. n. 368 del 2010; con il quarto motivo ha lamentato che il provvedimento avrebbe dovuto essere preceduto dalla comunicazione d’avvio del procedimento, che era stata invece omessa.
Il Comune di Castelnuovo di Conza, nel costituirsi nel giudizio, ha eccepito il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo in favore del Commissario per la liquidazione degli Usi Civico per la Campania e il Molise di Napoli.

È intervenuta nel giudizio d adiuvandum della ricorrente RAGIONE_SOCIALE

Il Comune di Castelnuovo di Conza ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, rilevando in primo luogo che il Tar Salerno, dinanzi al quale numerosi cittadini avevano impugnato il decreto n. 131 del 2014, aveva dichiarato inammissibile il ricorso, precisando che la causa avrebbe potuto essere riassunta dinanzi al Commissario per la liquidazione degli Usi Civici. La riassunzione non fu poi fatta, ma ciò non toglieva che la pronunzia, in quanto non impugnata, avesse valore di giudicato anche nel successivo giudizio instaurato da Terna, sancendo la giurisdizione del Commissario liquidatore, che in ogni caso sussisteva ex art. co. 2, della legge n. 1766/1927.
Hanno resistito al ricorso RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE

Le parti hanno depositato memorie.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Va in primo luogo disattesa la pretesa della ricorrente, nella parte in cui vorrebbe fondare la giurisdizionale del Commissario per la liquidazione degli Usi Civici sulla sentenza del

TAR di Salerno, intervenuta sul ricorso proposto contro l’originario provvedimento che ha accordato il mutamento di destinazione d’uso. Con tale decisione, infatti, il giudice amministrativo ha declinato la propria giurisdizione, senza assumere alcuna decisione di merito. Vale pertanto il principio, secondo cui «le sentenze dei giudici ordinari di merito, o dei giudici amministrativi, che statuiscano sulla giurisdizione sono suscettibili di acquistare autorità di cosa giudicata in senso sostanziale e di spiegare, perciò, effetti al di fuori del processo nel quale siano state rese, qualora la decisione, sia pur implicita, sulla giurisdizione si rapporti con una statuizione di merito» Cass., S.U., n. 16458/2020; S.U., n. 15208/2015).
Sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo. Secondo il consolidato orientamento di questa Corte rientrano nella giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici, ai sensi dell’art. 29, comma 2, della legge n. 1766 del 1927, le controversie concernenti l’accertamento della esistenza, della natura e dell’estensione dei diritti di uso civico, nonché -quale antecedente logico giuridico della decisione -della qualità demaniale del suolo (Cass., S.U., n. 8252/2023; Cass., S.U., n. 15530/2022). Con la conseguenza che anche nel caso di impugnazione di atto amministrativo la giurisdizione del giudice amministrativo deve essere esclusa ogni qualvolta le questioni prospettate, pur essendo relative a vizi dell’atto, attengano direttamente alla valutazione della demanialità dei terreni o comunque richiedano un previo accertamento di detta qualità. In altre parole, in caso di impugnazione di un atto amministrativo, la giurisdizione spetterà al g.a. soltanto se le questioni dedotte sono dirette a censurare l’iter procedimentale, antecedentemente rispetto ad ogni indagine sulla qualità demaniale collettiva dei terreni (Cass., S.U., n. 8564/2021).
Nel caso in esame ricorre proprio l’ipotesi in ultimo ventilata, tenuto conto che le questioni dedotte con l’impugnazione dinanzi al giudice amministrativo avevano il solo fine di censurare l’ iter procedimentale che aveva indotto l’amministrazione a revocare l’autorizzazione al mutamento di destinazione d’uso inizialmente accordato. Nessuno dei motivi di censura imponeva un’indagine preliminare sulla qualitas soli , né in via generale, né in ordine alla particolare destinazione a pascolo permanente della particella 481. E se ciò è evidente per il secondo e il quarto motivo del ricorso, non lo è di meno per il terzo motivo, con il quale, ancora una volta, non si nega la sottoposizione del bene all’uso civico di pascolo permanente, nemmeno in via presupposta, ma si sostiene che il mutamento di destinazione d’uso inziale era stato legittimamente accordato, essendo per contro viziato il provvedimento amministrativo di revoca. A loro volta, i vizi del provvedimento di revoca denunziati dinanzi al giudice amministrativo non discendono da un’affermata diversa qualità del suolo, ma sono tutti interni alle valutazioni operate dall’amministrazione per giustificare la revoca.
Secondo la giurisprudenza amministrativa, la destinazione del bene gravato da uso civico come bosco o pascolo permanente non può essere modificata, salva la possibilità di richiedere l’autorizzazione (di competenza della Regione) a derogarvi attraverso un procedimento che ha carattere tipicamente eccezionale, che deve essere ricondotto nell’ambito dei procedimenti di concessione dei beni demaniali. È stato chiarito che il mutamento della destinazione richiede l’autorizzazione dell’ente di controllo anche nel caso di costituzione di servitù di elettrodotto (Cons. Stato n. 1698/2013).
Ebbene, nell’impugnare il provvedimento di revoca, Terna non ha assunto alcuna posizione in conflitto con tali principi, né dal punto di vista formale (la necessità della procedura volta al mutamento della destinazione o la finale competenza della Regione), né, per

quanto rileva in questa sede, dal punto di vista del petitum sostanziale . In altre parole, la ricorrente dinanzi al giudice amministrativo, neanche con il terzo motivo, ha inteso sostenere che la particella 481 non sia un bene gravato da uso civico come pascolo permanente o comunque che dovrebbe avere una destinazione diversa da quella attuale. Essa vuole solamente che sia tenuto fermo il mutamento di destinazione d’uso a suo tempo concesso, sussistendone tutti i presupposti anche in rapporto alla destinazione a pascolo permanente, che il ricorso non mette minimamente in discussione. In rapporto a tale petitum sostanziale, poiché non è necessario accertare la qualitas soli né in via principale né in via incidentale, non ricorrono le ragioni che giustificano la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici secondo la giurisprudenza della Suprema Corte, sussistendo invece la giurisdizione amministrativa.
Va pertanto dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo, che regolerà anche le spese di questo giudizio. Non trattandosi di impugnazione, non v’è luogo per pronunciarsi sul raddoppio del contributo unificato.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo, che provvederà anche sulla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 10 ottobre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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