Giurisdizione usi civici: il Commissario decide

La Corte di Cassazione ha affermato la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici in una controversia sull’accertamento della natura giuridica di alcuni terreni. Un’entità agraria collettiva aveva contestato tale competenza, sostenendo che spettasse alla Regione. La Corte ha chiarito che la giurisdizione usi civici del Commissario è esclusiva per tutte le questioni relative all’esistenza, natura ed estensione di tali diritti, respingendo l’argomentazione secondo cui il giudice avrebbe agito d’ufficio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 settembre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Usi Civici: la Cassazione conferma la competenza del Commissario

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha ribadito un principio fondamentale in materia di giurisdizione usi civici, confermando la competenza esclusiva del Commissario per la liquidazione degli usi civici a decidere sulle controversie relative alla natura giuridica dei terreni. Questa pronuncia chiarisce i confini tra la funzione giurisdizionale e quella amministrativa, offrendo importanti spunti sull’interpretazione delle norme che regolano questa complessa materia.

I fatti del caso

La vicenda trae origine dalla richiesta di un Comune al Commissario per la liquidazione degli usi civici di accertare la natura giuridica (“qualitas soli”) di alcuni terreni, al fine di determinarne la natura allodiale, ovvero di piena proprietà privata e libera da vincoli. A questa iniziativa si opponeva un’entità agraria collettiva, ente esponenziale degli interessi della comunità locale, la quale sosteneva un difetto di giurisdizione del Commissario.

Secondo l’ente, la richiesta del Comune avrebbe dovuto essere indirizzata alla Regione per una verifica amministrativa e non dar luogo a un contenzioso giurisdizionale. Si lamentava, inoltre, che l’azione del Commissario avesse assunto i contorni di un’iniziativa d’ufficio, non ammissibile in un sistema che tutela la terzietà del giudice.

La questione sulla giurisdizione usi civici

Il nodo centrale del ricorso per regolamento di giurisdizione era stabilire se il Commissario avesse il potere di decidere sulla richiesta del Comune o se la questione rientrasse nelle competenze amministrative della Regione. L’ente ricorrente ha sollevato dubbi sulla compatibilità dei poteri officiosi del Commissario con i principi del giusto processo, sanciti dall’art. 111 della Costituzione, che impongono la terzietà e l’imparzialità del giudice.

La difesa dell’ente si basava sull’idea che il contenzioso dovesse nascere dall’iniziativa di un soggetto titolare di un diritto contrapposto, cosa che, a suo dire, il Comune non aveva fatto, manifestando solo un generico interesse all’accertamento. Si sosteneva quindi che la giurisdizione usi civici non potesse essere attivata in assenza di una vera e propria lite tra parti con pretese confliggenti.

La decisione della Corte di Cassazione

Le Sezioni Unite hanno respinto il ricorso, dichiarando infondate le argomentazioni dell’ente e affermando con fermezza la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici. La Corte ha seguito il suo consolidato orientamento, secondo cui la competenza di tale organo si estende a tutte le controversie relative all’accertamento, valutazione e liquidazione dei diritti di uso civico.

Le Motivazioni

La Corte ha basato la sua decisione su diversi punti chiave. In primo luogo, ha ribadito che la giurisdizione del Commissario, ai sensi della legge n. 1766/1927, abbraccia ogni controversia sull’esistenza, natura ed estensione dei diritti di uso civico, inclusa la contestazione sulla qualità demaniale del suolo. Tale accertamento, definito “qualitas soli”, è spesso un presupposto logico-giuridico indispensabile per risolvere la controversia principale.

In secondo luogo, la Cassazione ha escluso che il Commissario abbia agito d’ufficio. L’impulso processuale è partito da un’istanza specifica del Comune, un soggetto terzo rispetto al giudice. La successiva chiamata in causa di altri soggetti, come l’ente agrario e la Regione, non trasforma il procedimento in un’azione officiosa, ma rappresenta un corretto esercizio del potere di integrare il contraddittorio.

Infine, la Corte ha precisato che le eccezioni relative alla carenza di legittimazione ad agire (“legittimatio ad causam”) o di interesse ad agire non attengono al riparto di giurisdizione tra diversi ordini giudiziari, ma costituiscono questioni relative alle “condizioni dell’azione”. Spetta quindi al giudice investito della causa, in questo caso il Commissario, valutarne la sussistenza nel merito. Contestare tali condizioni non equivale a contestare la giurisdizione in sé, ma a sollevare una questione che deve essere risolta all’interno di quella stessa giurisdizione.

Conclusioni

L’ordinanza in esame consolida un importante principio: la giurisdizione usi civici attribuita ai Commissari specializzati è ampia e onnicomprensiva per le materie di loro competenza. Qualsiasi questione che richieda di accertare la natura di un terreno per risolvere una disputa su diritti collettivi rientra nel loro potere decisionale. La distinzione tra limiti interni (condizioni dell’azione) ed esterni (riparto di giurisdizione) è cruciale: le prime devono essere decise dal giudice competente, senza che la loro eventuale carenza possa essere usata per mettere in discussione la sua stessa giurisdizione. La decisione rafforza la figura del Commissario come giudice specializzato, garante della corretta gestione e tutela di un patrimonio di fondamentale importanza per le comunità locali.

A chi spetta decidere sulle controversie relative agli usi civici?
Secondo la Corte di Cassazione, la giurisdizione per tutte le controversie relative all’accertamento, valutazione e liquidazione dei diritti di uso civico spetta al Commissario per la liquidazione degli usi civici.

L’accertamento della natura giuridica di un terreno (‘qualitas soli’) rientra nella competenza del Commissario?
Sì, la Corte ha confermato che l’accertamento della ‘qualitas soli’ rientra pienamente nella giurisdizione del Commissario, in quanto costituisce spesso un presupposto necessario per risolvere le controversie sugli usi civici.

La mancanza di legittimazione ad agire può essere usata per contestare la giurisdizione di un giudice?
No. La Corte ha chiarito che questioni come la legittimazione o l’interesse ad agire sono ‘condizioni dell’azione’ che devono essere valutate nel merito dal giudice che ha la giurisdizione sulla causa, e non possono essere invocate per negare tale giurisdizione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 1008 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 1008 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 15/01/2025

Sul ricorso iscritto al n. r.g. 6631/2024 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che la rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI CIVITAVECCHIA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME;

– controricorrente –

contro

REGIONE LAZIO;

– intimata – per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 15/2023 del COMMISSARIATO PER LA LIQUIDAZIONE DEGLI USI CIVICI PER IL LAZIO, UMBRIA e TOSCANA.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 26/11/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Fatti di causa

L’Università Agraria di Civitavecchia espone, per quel che qui rileva, che il Comune di Civitavecchia aveva chiesto al Commissario per la liquidazione degli usi civici per il Lazio, l’Umbria e la Toscana accertarsi la ‘qualitas soli’ delle terre ricomprese nel perimetro della ‘Bandita delle Mortelle’, indicando analiticamente tutti i mappali coinvolti, perché ne fosse dichiarata la natura allodiale, esponendo di avere interesse all’accertamento in quanto ente esponenziale degli interessi della comunità rappresentata, della quale era chiamato a curare gli interessi. L’istante aveva, altresì precisato che le aree indicate erano state incluse nel P.R.G. comunale, senza che l’Università Agraria avesse presentato opposizione e che dal contenzioso sviluppatosi emergeva la necessità di fare chiarezza.
L’adito Commissario aveva citato innanzi a sé, oltre al Comune ricorrente, l’Università Agraria di Civitavecchia, la quale aveva, fra l’altro, eccepito il difetto di giurisdizione, nonché la Regione Lazio.

L’esponente propone ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione sulla base degli argomenti, ulteriormente illustrati con successiva memoria, di cui appresso.

La richiesta del Comune avrebbe dovuto essere diretta alla verifica amministrativa (artt. 71 e 29 r.d. n. 332/1928), oramai (dopo l’entrata in vigore dell’art. 66 d.P.R. n. 616/1977) di competenza regionale e non all’attivazione di un contenzioso

giurisdizionale, diretto a dirimere liti insorte a riguardo di contrapposte pretese riguardanti il medesimo bene della vita. Contenzioso che avrebbe necessitato l’iniziativa di uno dei soggetti affermantesi titolare del diritto.

Per contro, il Comune agente, non avendo prospettato una tale titolarità, era privo di ‘legittimatio ad causam’, nel mentre il manifestato generico interesse all’accertamento della ‘qualitas soli’ non integrava l’interesse ad agire.

I pretesi poteri officiosi del commissario, riaffermati dalla Corte costituzionale, con la sentenza n. 46/1995, erano stati posti in dubbio dalla Cassazione e la questione di costituzionalità, era stata giudicata inammissibile dalla Corte costituzionale (ordinanza n. 21/2014), senza, tuttavia, entrare nel merito, per difetto di motivazione del Giudice remittente in ordine alla rilevanza della questione.

Per contro, dovevano condividersi gli argomenti del Giudice a quo, in particolare: il potere d’impulso officioso del commissario collideva con il rafforzamento del principio di terzietà del giudice, consacrato dall’art. 111 Cost., siccome novellato con la legge costituzionale n. 2/1999; si poneva in ulteriore contrasto con l’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, che, per effetto dell’art. 6, paragrafo primo, comma primo del Tratto dell’Unione europea (cd. Trattato di Lisbona), aveva valore equiparato a quello dei trattati dell’Unione; infine, non teneva conto del fatto che la tutela ambientale e paesaggistica, ai sensi dell’art. 311 d. lgs. n. 152/2006, spettava al competente Ministero (prima dell’Ambiente e successivamente dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica).
A rafforzare l’esposta tesi la ricorrente evidenzia, infine, che a mente dell’art. 82 d.P.R. n. 616/1977 e successive modifiche e poi

dall’art. 142, co. 2, d.lgs. n. 42/2004 (cd. Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio), il vincolo paesistico non trovava applicazione poiché le aree di ‘Bandita delle Mortelle’ erano state incluse nel P.R.G. del Comune di Civitavecchia.

Il Comune di Civitavecchia resiste con controricorso.

Ragioni della decisione

Il ricorso è infondato, dovendosi dichiarare la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici.

4.1. Questa Corte ha costantemente affermato che la giurisdizione dei commissari per la liquidazione degli usi civici ha ad oggetto, ai sensi dell’art. 29 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, tutte le controversie relative all’accertamento, alla valutazione e alla liquidazione dei diritti di uso civico, allo scioglimento delle promiscuità e alla rivendicazione e ripartizione delle terre, e quindi, in sostanza, ogni controversia circa l’esistenza, la natura e l’estensione dei diritti di uso civico e degli altri diritti di promiscuo godimento delle terre spettanti agli abitanti di un comune o di una frazione, comprese quelle nelle quali sia contestata la qualità demaniale del suolo o l’appartenenza a titolo particolare dei beni delle associazioni, nonché tutte le questioni a cui dia luogo lo svolgimento delle operazioni affidate ai commissari stessi (S.U. n. 7894, 20/05/2003, Rv. 563343 -01). Ed ancora, fra le tante: nella giurisdizione del commissario regionale per la liquidazione degli usi civici rientrano le controversie concernenti l’accertamento dell’esistenza, della natura e dell’estensione dei diritti di uso civico, della qualità demaniale del suolo, nonché quelle concernenti la rivendica, intesa come attività diretta al recupero dei suddetti terreni per consentire il pieno e pacifico esercizio del godimento degli usi civici da parte della collettività beneficiaria allorquando debba procedersi tra i titolari all’accertamento con efficacia di giudicato delle rispettive posizioni di diritto soggettivo (S.U. n. 720,
15/10/1999, Rv. 530649 -01; conf., ex multis, S.U. nn. 605/2015, 33012/2018, 9280/2020, 33959/2023).

Si è anche precisato che la giurisdizione commissariale va configurata anche laddove la domanda imponga il pregiudiziale accertamento della ‘qualitas soli’. Si è così precisato che appartiene alla giurisdizione del commissario agli usi civici (nella specie, per l’Abruzzo) la domanda diretta a dichiarare la nullità di contratti dispositivi, in favore di un privato, di terreni gravati da uso civico, trattandosi di questione che presuppone la necessità, anche in assenza di un’esplicita contestazione della “qualitas soli”, di un accertamento preliminare sull’esistenza di un diritto civico sulle terre oggetto del giudizio (S.U. n. 9829, 07/05/2014, Rv. 630647 -01). E ulteriormente: nella giurisdizione del commissario regionale per la liquidazione degli usi civici – prevista dall’art. 29 della legge 16 giugno 1927, n. 1766 – rientrano le controversie concernenti l’accertamento dell’esistenza, della natura e dell’estensione dei diritti di uso civico, ovvero della qualità demaniale del suolo, nonché le questioni relative alla rivendicazione, intesa come attività diretta al recupero dei suddetti terreni per consentire il pieno e pacifico esercizio del godimento degli usi civici da parte della collettività beneficiaria, ogni qual volta attengano a controversie aventi ad oggetto l’accertamento tra i titolari delle rispettive posizioni soggettive e debbano essere risolte con efficacia di giudicato. Relativamente alle menzionate controversie, la giurisdizione del commissario sussiste ogni qualvolta la soluzione delle questioni afferenti alle materie elencate si pone come antecedente logico-giuridico della decisione, cosicché la decisione relativa alla titolarità o alla estinzione degli usi civici, ovvero alle conseguenze della cessione o dell’espropriazione dei
terreni soggetti ad usi civici, come antecedente logico necessario, suppone la valutazione e la pronunzia in merito alla “qualitas soli” (S.U. n. 6689, 14/06/1995, Rv. 492844 -01).

Una tale giurisdizione resta esclusa, per contro, allorquando la ‘qualitas soli’ risulti già accertata (S.U. nn. 23137/2024, 20183/2019) o allorquando si contesti la misura del canone di affrancazione e non la qualità demaniale del suolo (S.U. n. 11802/2017).

4.2. Nel caso qui in esame è da escludere che il Commissario abbia dato impulso officioso all’accertamento, avendo agito su istanza del Comune di Civitavecchia.

L’ordinanza con la quale il Giudice ha disposto che a carico del ricorrente fosse provveduto alla chiamata in giudizio dell’Università Agraria di Civitavecchia e della Regione Lazio non equivale alla paventata iniziativa officiosa.

Peraltro, la Corte costituzionale ha espressamente escluso la compromissione del principio d’imparzialità del giudice per la previsione d’ipotesi nelle quali questi possa procedere d’ufficio.

Scrive la Corte costituzionale: <> (sentenza n. 240/2003).
4.3. Nel solo caso in cui all’iniziativa officiosa (ma si ribadisce che nel caso qui in esame non si versa in ipotesi d’iniziativa ‘ex officio’) fosse assegnato al giudice, o questi si attribuisse, il potere

di mutare qualità ed estensione della domanda ne potrebbe restare incrinata la di lui terzietà (cfr., sul punto, Sez. 2, n. 8573/2024).

4.4. Le sollevate eccezioni di difetto di ‘legittimatio ad causam’ e di interesse ad agire debbono essere affrontate e risolte dal giudice che procede, dovendosi escludere che dalla risoluzione di esse condizioni dipenda la sussistenza della giurisdizione, trattandosi dell’accertamento di condizioni dell’azione, che spetta al giudice investito del processo conoscere, come già più volte affermato da questa Corte.

Queste Sezioni unite hanno avuto modo di precisare che la mancanza di una condizione dell’azione (legittimazione o interesse ad agire), rilevata dal giudice amministrativo e posta a fondamento della pronuncia di rigetto, attiene ai vizi dei requisiti intrinseci alla domanda e rientra, pertanto, nell’ambito dei limiti interni della giurisdizione, sicché è inammissibile il ricorso per cassazione che prospetti tale vizio sotto il diverso profilo del difetto di giurisdizione, non trattandosi di una questione di superamento dei limiti esterni della giurisdizione, né potendosi configurare un rifiuto della stessa da parte del giudice amministrativo (S.U. n. 475, 14/01/2015, Rv. 633832 -01).
L’insussistenza, nel caso in esame, di un esercizio officioso dell’azione da parte del Commissario connota di manifesta infondatezza per irrilevanza l’eccezione d’incostituzionalità, sulla quale la ricorrente insiste anche in memoria.

In conclusione, deve affermarsi la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici, innanzi al quale le parti debbono essere rimesse, e che dovrà provvedere anche sul capo delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

dichiara la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici, davanti al quale rimette le parti, e che provvederà anche sul capo delle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 26 novembre

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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