Giurisdizione usi civici: a chi spetta la competenza?

La Cassazione stabilisce la giurisdizione del giudice amministrativo, e non del Commissario per gli usi civici, per contestare delibere comunali che classificano come strade pubbliche terreni già riconosciuti come proprietà collettiva con sentenza definitiva. La questione sulla giurisdizione usi civici si risolve a favore del T.A.R. quando il giudicato sulla natura dei terreni è già formato.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 gennaio 2026 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Usi Civici: TAR o Commissario? La Cassazione Chiarisce i Limiti

La questione della giurisdizione usi civici rappresenta un ambito complesso del nostro ordinamento, dove si intrecciano diritti antichi, proprietà collettive e poteri della pubblica amministrazione. Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione fa luce su un aspetto cruciale: a quale giudice spetta decidere quando un Comune adotta provvedimenti che contrastano con una sentenza, passata in giudicato, che ha già accertato la natura collettiva di alcuni terreni? La risposta definisce con chiarezza i confini tra la giurisdizione speciale del Commissario per gli usi civici e quella del Giudice Amministrativo.

I Fatti del Caso: Una Disputa tra Proprietà Collettiva e Pubblica Amministrazione

La vicenda trae origine da una sentenza del Commissario per gli usi civici che aveva accertato la natura di ‘proprietà collettiva’ di alcuni terreni su cui insistevano diverse strade. Tale sentenza, riconoscendo i diritti di una collettività locale rappresentata da un’Università Agraria, era diventata definitiva.

Successivamente, il Comune nel cui territorio si trovavano i terreni ha emesso due delibere: con la prima, ha classificato le stesse strade come ‘strade vicinali comunali’; con la seconda, ha avviato l’iter per acquisirle al patrimonio comunale. In sostanza, l’ente locale ha agito in modo difforme da quanto stabilito dalla sentenza del Commissario.

Di fronte a questa situazione, l’Università Agraria ha intrapreso una duplice azione legale: ha impugnato le delibere comunali dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (T.A.R.) e, contemporaneamente, ha adito nuovamente il Commissario per gli usi civici. A quest’ultimo, ha chiesto di riaffermare la natura collettiva dei terreni e, di conseguenza, di ‘disapplicare’ le delibere comunali ritenute illegittime.

La Controversia sulla Giurisdizione Usi Civici

Il Comune, costituitosi nel nuovo giudizio davanti al Commissario, ha sollevato una questione di giurisdizione, sostenendo che tale organo non fosse più competente a decidere. Secondo il Comune, la giurisdizione del Commissario si era esaurita con la prima sentenza, ormai passata in giudicato, che aveva definito la natura dei terreni (‘qualitas soli’). La nuova controversia, incentrata sulla legittimità di atti amministrativi (le delibere comunali), doveva essere di esclusiva competenza del Giudice Amministrativo, già adito dall’Università Agraria.

La questione è quindi approdata dinanzi alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, chiamate a dirimere il conflitto e a stabilire quale giudice avesse il potere di decidere nel merito.

La Decisione della Corte di Cassazione

Le Sezioni Unite hanno accolto il ricorso del Comune, dichiarando la giurisdizione del Giudice Amministrativo. La Corte ha stabilito che, una volta formatosi un giudicato sull’accertamento della ‘qualitas soli’, la giurisdizione speciale del Commissario su quel punto si è esaurita. Qualsiasi successiva controversia che riguardi la legittimità di atti amministrativi incidenti su quei terreni ricade nella competenza del T.A.R.

Le Motivazioni: il Principio del Giudicato sulla ‘Qualitas Soli’

Il cuore della motivazione della Corte risiede nella distinzione tra l’accertamento del diritto e la sua tutela successiva di fronte agli atti della Pubblica Amministrazione. La giurisdizione del Commissario per gli usi civici è specificamente finalizzata a risolvere le controversie sull’esistenza, la natura e l’estensione dei diritti di uso civico. Una volta che tale accertamento viene compiuto con una sentenza che diventa inoppugnabile (passata in giudicato), quel ‘punto’ è risolto.

Nel caso di specie, la richiesta dell’Università Agraria al Commissario, sebbene formulata come una nuova domanda di accertamento, mirava in realtà a ottenere la disapplicazione delle delibere comunali. Tuttavia, il potere di disapplicazione dell’atto amministrativo da parte del Commissario è solo strumentale all’esercizio della sua giurisdizione principale. Non può diventare l’oggetto principale del giudizio quando la questione sulla ‘qualitas soli’ è già stata decisa.

La Corte ha chiarito che la vera finalità dell’azione non era un nuovo accertamento, ma la contestazione della legittimità dei provvedimenti comunali in quanto contrastanti con il giudicato. Una simile controversia, che mette in discussione l’esercizio del potere amministrativo, appartiene per sua natura alla giurisdizione del Giudice Amministrativo.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Pronuncia

L’ordinanza delle Sezioni Unite riafferma un principio fondamentale di ordine processuale e di riparto di giurisdizione. Il giudicato commissariale sulla natura di un terreno è un punto fermo che non può essere rimesso in discussione. La tutela di tale diritto, qualora venga leso da successivi atti amministrativi, deve essere cercata nella sede giurisdizionale competente a sindacare la legittimità di tali atti, ovvero il T.A.R.

Questa pronuncia fornisce una guida chiara per gli operatori del diritto e per le collettività titolari di usi civici: una volta ottenuto il riconoscimento definitivo di un diritto, la sua difesa contro l’azione della Pubblica Amministrazione si sposta dal piano dell’accertamento a quello dell’impugnazione, e il giudice competente è quello amministrativo.

A chi spetta la giurisdizione se un Comune emette atti in contrasto con una precedente sentenza del Commissario per gli usi civici?
La giurisdizione spetta al Giudice Amministrativo (T.A.R.). Una volta che la sentenza del Commissario sulla natura dei terreni (qualitas soli) è passata in giudicato, la controversia sulla legittimità degli atti amministrativi successivi rientra nella competenza del T.A.R.

Il Commissario per gli usi civici può sempre disapplicare un atto amministrativo illegittimo?
No. Il potere di disapplicazione del Commissario è consentito solo se è strumentale all’esercizio della sua giurisdizione principale, cioè l’accertamento dei diritti di uso civico. Non può essere l’oggetto principale di un’azione quando tale accertamento è già stato definito con sentenza passata in giudicato.

Quando si esaurisce la giurisdizione speciale del Commissario per gli usi civici?
La giurisdizione del Commissario sull’accertamento della natura di un terreno (qualitas soli) si esaurisce con il passaggio in giudicato della sentenza che definisce tale questione. La sua giurisdizione permane per le questioni relative all’esecuzione delle proprie decisioni, ma non per nuove controversie che contestano atti amministrativi successivi sulla base del giudicato già formatosi.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 23137 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 23137 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/08/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 21154/2023 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO,, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME AVV_NOTAIO, che lo rappresenta e difende -ricorrente-

DOMINIO COLLETTIVO DELL’RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME NOME, che lo rappresenta e difende

-controricorrente-

REGIONE LAZIO

-intimata- per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio n. 10/2023 pendente dinanzi al RAGIONE_SOCIALE.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 14/05/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

Lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Generale NOME COGNOME, il quale conclude chiedendo che la Corte voglia affermare la giurisdizione del giudice amministrativo.

FATTI DI CAUSA

1. -In relazione a terreni siti in territorio del Comune di San RAGIONE_SOCIALE -sui quali insistono le strade INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO e INDIRIZZO -il RAGIONE_SOCIALE per gli usi civici di RAGIONE_SOCIALE, con sentenza del n. 287/2021 -ha accertato e dichiarato ‘ che i terreni su cui insistono le strade denominate INDIRIZZO, INDIRIZZO e INDIRIZZO hanno natura allodiale; 2) che i terreni siti in località Quarto RAGIONE_SOCIALEa Pallavicina su cui insistono le strade denominate INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO e quelli siti in località Quarto del Brigante e Campo Gillaro su cui insistono le strade denominate INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO e INDIRIZZO costituiscono proprietà collettiva’.
La sentenza citata, per mero errore formale, ha riconosciuto la proprietà collettiva RAGIONE_SOCIALEe aree sulle quali insistono le strade citate in capo ai ‘naturali di San RAGIONE_SOCIALE‘ anziché a quelli di RAGIONE_SOCIALE, rappresentati in giudizio dalla RAGIONE_SOCIALE. Tale errore formale, su istanza RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, è stato corretto con ordinanza del 7 febbraio 2022.

2. -Con delibera n. 20 del 28 aprile 2022, il RAGIONE_SOCIALE ha classificato come ‘strade vicinali comunali’ le medesime strade oggetto RAGIONE_SOCIALE‘accertamento di proprietà collettiva di cui alla citata sentenza commissariale, ravvisando i presupposti RAGIONE_SOCIALEa c.d. dicatio ad patriam .

Con successiva delibera n. 57 del 12.4.2023 la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di San RAGIONE_SOCIALE ha adottato ‘linee di indirizzo per la nomina di un perito demaniale circa la procedura di acquisizione al patrimonio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEe strade vicinali riconosciute con la delibera di c.c. n. 20 del 20.4.2022′.

Avverso le due delibere sopra indicate l’RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso dinanzi al TAR del Lazio, chiedendone l’annullamento.

Nello stesso tempo, il RAGIONE_SOCIALE ha adito nuovamente il RAGIONE_SOCIALE per gli usi civici di RAGIONE_SOCIALE (r.g. 10/2023), rassegnando la seguenti conclusioni: « preso atto RAGIONE_SOCIALEa sentenza di codesto Commissariato n. 287/2021 e RAGIONE_SOCIALEe risultanze RAGIONE_SOCIALEa CTU Alebardi del 29 aprile 2021, di cui si chiede sin d’ora l’acquisizione al presente procedimento, accertare e dichiarare che le strade site in località ‘Quarto RAGIONE_SOCIALEa Pallavicina’ nel Comune di San RAGIONE_SOCIALE denominate INDIRIZZO Bagnatore, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO e quelle site in località ‘Quarto del Brigante’ e ‘Campo Gillaro’ nel Comune di San RAGIONE_SOCIALE denominate INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO, INDIRIZZO e INDIRIZZO costituiscono proprietà collettiva dei naturali di RAGIONE_SOCIALE, rappresentati dall’RAGIONE_SOCIALE per i motivi di cui sopra, e, per l’effetto, disapplicare in parte qua la delibera del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di San RAGIONE_SOCIALE n. 20/2022 e la delibera di
giunta RAGIONE_SOCIALE n. 57/2023 in quanto illegittime e/o nulle e/o inefficaci per tutte le ragioni sopra esposte, con ogni conseguenza di legge».

3. -Con ricorso notificato in data 31 ottobre 2023 il Comune di San RAGIONE_SOCIALE, già costituito nel giudizio commissariale, ha chiesto alle Sezioni Unite RAGIONE_SOCIALEa Corte di cassazione di dichiarare il difetto di giurisdizione del RAGIONE_SOCIALE per gli usi civici adito.

Le parti hanno depositato memorie.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. -Con il complessivo motivo del ricorso il ricorrente deduce: a) che il RAGIONE_SOCIALE avrebbe chiesto al RAGIONE_SOCIALE l’attivazione di un procedimento giurisdizionale su terre sulle quali la giurisdizione speciale commissariale si è già esaurita con la citata sentenza n. 287/2021, passata in giudicato sui già menzionati punti; b) che il principio, invocato dal RAGIONE_SOCIALE, secondo cui le contestazioni RAGIONE_SOCIALEa qualitas soli giustificano la giurisdizione commissariale suppone che la qualitas soli non sia stata già accertata con sentenza passata in giudicato, com’è invece avvenuto nella fattispecie; c) che qualora si intenda contestare la legittimità di una deliberazione RAGIONE_SOCIALE, in quanto contrastante con un precedente giudicato sulla qualitas soli , la giurisdizione spetta al Giudice Amministrativo, peraltro anch’esso adito dal RAGIONE_SOCIALE, mentre non può invocarsene la disapplicazione dinanzi al Giudice Commissariale; d) che il potere di disapplicazione sussiste in capo a quest’ultimo Giudice solo in quanto sia funzionale all’esercizio dei suoi poteri giurisdizionali così come delineati dall’art. 29, 2° comma, RAGIONE_SOCIALEa legge n. 1766 del 1927; e) che tali poteri nella
fattispecie sono venuti meno in seguito al passaggio in giudicato RAGIONE_SOCIALEe statuizioni relative all’accertamento RAGIONE_SOCIALEa qualitas soli.

Nel controricorso, il RAGIONE_SOCIALE ha replicato che le due delibere, essendo in radicale contrasto con il regime giuridico dei beni collettivi e con quanto riconosciuto dal RAGIONE_SOCIALE per gli usi civici con la sentenza n. 287/2021, importano contestazione sia RAGIONE_SOCIALEa qualitas sia RAGIONE_SOCIALEa appartenenza RAGIONE_SOCIALEe strade già riconosciuta con la precedente sentenza, giustificandosi pertanto nuovamente la giurisdizione del RAGIONE_SOCIALE per gli usi civici, tenuto conto che questa comprende anche il potere di disapplicare eventuali provvedimenti amministrativi che incidano direttamente sulla qualitas soli . Il RAGIONE_SOCIALE ha aggiunto che, seppure si ritenesse che le delibere non comportassero una simile contestazione, la classificazione RAGIONE_SOCIALEe dette strade come ‘vicinali comunali’ imporrebbe comunque di accertare nuovamente la qualitas e l’appartenenza RAGIONE_SOCIALEe strade medesime, sussistendo di conseguenza, anche sotto tale ulteriore profilo, la giurisdizione del RAGIONE_SOCIALE per gli usi civici.
-Sussiste la giurisdizione amministrativa e non quella del commissario.

E’ noto, infatti, che la giurisdizione speciale dei Commissari per la liquidazione degli usi civici riguarda, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 29 RAGIONE_SOCIALEa L. 16 giugno 1927, n. 1766, le controversie che, in via principale e non meramente incidentale, esigono la soluzione RAGIONE_SOCIALEa questione circa l’esistenza, la natura e la estensione dei diritti di uso civico (Cass., S.U., n. 19399/2017). Tale giurisdizione sussiste quando sia contestata la qualità demaniale del suolo o comunque quando venga in evidenza nella controversia una questione che presupponga la necessità, anche in assenza di un’esplicita contestazione RAGIONE_SOCIALEa qualitas soli , di un accertamento preliminare
sull’esistenza di un diritto civico sulle terre oggetto del giudizio (Cass., S.U., n. 17878/2016). Sono escluse le domande che postulano un già intervenuto definitivo accertamento RAGIONE_SOCIALEa qualitas soli (Cass., S.U., n. 20183/2019). Appartiene alla giurisdizione del RAGIONE_SOCIALE per la liquidazione degli usi civici anche la cognizione sulle opposizioni eventualmente proposte dalle parti avverso l’esecuzione RAGIONE_SOCIALEe decisioni commissariali adottate in sede giurisdizionale (Cass., S.U., n. 23112/2015). La giurisdizione del RAGIONE_SOCIALE si esaurisce, con l’avvenuta esecuzione RAGIONE_SOCIALEa sentenza irrevocabile (Cass., S.U., n. 503/2000).
3. -Nel caso di specie, deve in primo luogo escludersi che il RAGIONE_SOCIALE, nel proporre la domanda dinanzi al RAGIONE_SOCIALE, abbia instaurato una controversia attinente alla concreta attuazione RAGIONE_SOCIALEe decisioni del RAGIONE_SOCIALE medesimo. Il petitum RAGIONE_SOCIALEa domanda non ha nulla di ‘esecutivo’, esaurendosi nella richiesta, rivolta al RAGIONE_SOCIALE, di reiterare il già compiuto accertamento RAGIONE_SOCIALEa qualitas soli , e ciò in quanto il Comune avrebbe assunto provvedimenti amministrativi in conflitto con esso. In questi termini, però, è evidente, in presenza del giudicato commissariale, che la qualitas soli è dedotta quale oggetto di accertamento solo formalmente, essendo l’autentica finalità RAGIONE_SOCIALEa domanda quella di negare la legittimità dei due provvedimenti: il che porta la controversia fuori dall’ambito RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione del RAGIONE_SOCIALE. Alla controricorrente non giova richiamare il principio, pacifico nella giurisprudenza RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite, secondo il quale il RAGIONE_SOCIALE regionale per la liquidazione degli usi civici, nell’ambito RAGIONE_SOCIALEa propria giurisdizione, ha il potere di disapplicare gli atti amministrativi illegittimi. Infatti, la disapplicazione di atti amministrativi illegittimi è consentita anche in sede di giurisdizione dei commissari regionali per la liquidazione degli usi civici, purché
sussista un rapporto di strumentalità tra l’esercizio di tale potere e la decisione dovuta (Cass., S.U, n. 24714/2014). In altre parole, la disapplicazione costituisce esercizio di un potere collegato alle esigenze RAGIONE_SOCIALEa pronuncia richiesta principaliter al giudice adito, «così da porsi, rispetto alla decisione dovuta, in un rapporto di strumentalità che, nell’ambito RAGIONE_SOCIALEa detta giurisdizione, non sussiste allorché la pronuncia commissariale abbia ad oggetto l’accertamento RAGIONE_SOCIALE‘esistenza o meno di usi civici su determinati terreni, ed il provvedimento RAGIONE_SOCIALEa cui disapplicazione si tratta sia una deliberazione RAGIONE_SOCIALE di variante del piano regolare generale, nella parte relativa a tali terreni» (Cass. S.U., n. 12157/1994).
Ora nel caso di specie, nella prospettiva del RAGIONE_SOCIALE, non è la disapplicazione a essere in funzione strumentale rispetto all’accertamento RAGIONE_SOCIALEa qualitas soli , ma, all’inverso, è la qualitas soli , in quanto già accertata in via definitiva, che dovrebbe imporre la disapplicazione dei due provvedimenti. Ma, in questo modo, la disapplicazione, in contrasto con la natura RAGIONE_SOCIALE‘istituto, è concepita quale oggetto principale RAGIONE_SOCIALEa domanda proposta dinanzi al RAGIONE_SOCIALE, così chiamato, oltre i limiti RAGIONE_SOCIALEa propria giurisdizione, a verificare in via diretta la legittimità dei due provvedimenti comunali, del resto già impugnati dal RAGIONE_SOCIALE dinanzi al T.A.R. del Lazio.
Va pertanto dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo, davanti al quale le parti vanno rimesse e che regolerà anche le spese di questo giudizio. Non trattandosi di impugnazione, non v’è luogo per pronunciarsi sul raddoppio del contributo unificato.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo, davanti al quale rimette le parti anche che per la liquidazione RAGIONE_SOCIALEe spese del presente regolamento di giurisdizione.

Così deciso in RAGIONE_SOCIALE, nella Camera di consiglio del 14 maggio 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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