Giurisdizione ordinaria su beni pubblici disponibili

Un cittadino ha contestato un ordine di rimozione emesso da un Comune riguardo a terreni da lui posseduti. La Corte di Cassazione ha stabilito la giurisdizione ordinaria, chiarendo che quando la Pubblica Amministrazione agisce in relazione a beni del suo patrimonio disponibile, si comporta come un privato e le controversie spettano al giudice ordinario, indipendentemente dalla forma dell’atto emesso.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 ottobre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Ordinaria: Quando il Comune Agisce Come un Privato

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite fa luce su una questione cruciale: chi giudica le liti tra un cittadino e un Comune quando l’oggetto del contendere è il possesso di un bene? La risposta, come vedremo, dipende dalla natura del bene stesso. Questa decisione riafferma un principio fondamentale sulla giurisdizione ordinaria e i limiti del potere della Pubblica Amministrazione.

I Fatti del Contenzioso

Un cittadino si era rivolto al Tribunale per un’azione di manutenzione del possesso. Sosteneva di possedere un fabbricato e alcuni terreni da tempo, un possesso ereditato dalla madre che, a sua volta, lo aveva acquisito con una scrittura privata del 1947. La controversia è nata quando il Comune gli ha notificato una diffida, ordinandogli di rimuovere ogni oggetto e manufatto da quelle particelle entro dieci giorni, pena la rimozione forzata da parte dell’ente.

Il cittadino riteneva che tale ordine costituisse una molestia al suo possesso, in quanto privo di una giustificazione basata su un potere autoritativo dell’ente. Il Tribunale di primo grado, tuttavia, aveva declinato la propria giurisdizione, ritenendo competente il giudice amministrativo, poiché il Comune aveva agito attraverso un provvedimento amministrativo, espressione del suo potere di governo del territorio.

La Questione di Giurisdizione: Ordinaria o Amministrativa?

Insoddisfatto della decisione, il cittadino ha proposto un regolamento di giurisdizione dinanzi alla Corte di Cassazione, sostenendo che la sua fosse una posizione di diritto soggettivo legata al possesso, e che quindi la competenza spettasse al giudice ordinario. La questione centrale sottoposta alle Sezioni Unite era, dunque, determinare se l’ordine di un Comune, formalmente un atto amministrativo, che incide sul possesso di un privato, debba essere contestato davanti al TAR o al Tribunale civile.

La Giurisdizione Ordinaria e il Potere di Autotutela

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del cittadino, dichiarando la sussistenza della giurisdizione ordinaria. La decisione si fonda su una distinzione netta basata sulla natura dei beni di proprietà pubblica.

La Natura del Bene è Decisiva

Il potere di autotutela della Pubblica Amministrazione, ovvero la capacità di agire unilateralmente per proteggere i propri beni, non è assoluto. Questo potere è pienamente riconosciuto per i beni demaniali (es. spiagge, fiumi) e per i beni del patrimonio indisponibile (es. foreste, miniere, edifici destinati a servizio pubblico). Per questi beni, l’amministrazione può emettere ordini esecutivi e la giurisdizione spetta al giudice amministrativo.

Tuttavia, quando si tratta di beni del patrimonio disponibile, cioè quei beni che l’ente pubblico possiede come un qualsiasi privato e che non sono destinati a una funzione pubblica, la situazione cambia radicalmente. Per la tutela di questi beni, l’amministrazione non può usare i suoi poteri autoritativi, ma deve agire iure privatorum, utilizzando gli stessi strumenti legali a disposizione di qualsiasi cittadino, come le azioni a difesa della proprietà e del possesso.

L’Irrilevanza della Forma dell’Atto

La Corte ha sottolineato che la forma dell’atto (in questo caso, una ‘diffida’ o ‘ordine’) non è l’elemento decisivo per determinare la giurisdizione. Anche se il Comune ha emanato un provvedimento che assomiglia a un atto amministrativo, ciò che conta è la sostanza. Se l’atto riguarda beni del patrimonio disponibile, esso ha una natura ‘paritetica’ e non autoritativa. Di conseguenza, la posizione del cittadino è quella di un diritto soggettivo, la cui tutela spetta al giudice ordinario.

Le Motivazioni

La Corte di Cassazione ha motivato la sua decisione ribadendo un principio consolidato sia nella giurisprudenza di legittimità sia in quella amministrativa. Il combinato disposto degli artt. 823 e 825 del codice civile estende il potere di autotutela ai beni del patrimonio indisponibile, ma lo esclude categoricamente per quelli del patrimonio disponibile. In presenza di beni di quest’ultima categoria occupati senza titolo, gli atti del Comune, anche se formalizzati come ‘ordini’, non sono espressione di un potere pubblico, ma atti di natura privatistica volti alla tutela della proprietà. Tali atti fronteggiano posizioni di diritto soggettivo del privato, radicando la controversia nella giurisdizione ordinaria. Nel caso specifico, non essendo emerso alcun elemento che potesse qualificare i terreni come demaniali o indisponibili, la Corte ha concluso per la natura disponibile degli stessi e, di conseguenza, per la giurisdizione del giudice civile.

Le Conclusioni

L’ordinanza chiarisce che l’impugnazione di un ordine di rilascio di un’area, quando questa rientra nel patrimonio disponibile del Comune, appartiene alla cognizione del giudice ordinario. La Pubblica Amministrazione non può ‘mascherare’ un’azione di natura privatistica dietro la forma di un provvedimento amministrativo per sottrarsi alla giurisdizione civile. Questa decisione rafforza la tutela del possesso dei privati di fronte ad atti dell’ente pubblico che non sono espressione di un autentico potere autoritativo.

Quando un cittadino può citare un Comune davanti al giudice ordinario per un’azione a tutela del possesso?
Un cittadino può rivolgersi al giudice ordinario quando l’atto del Comune che disturba il suo possesso riguarda beni appartenenti al patrimonio disponibile dell’ente. In questi casi, il Comune agisce come un privato e non esercita un potere pubblico.

Il potere di autotutela della Pubblica Amministrazione è illimitato?
No, il potere di autotutela è limitato. Si applica ai beni demaniali e a quelli del patrimonio indisponibile, ma è escluso per i beni del patrimonio disponibile, per i quali l’amministrazione deve utilizzare le normali azioni giudiziarie civili.

Che differenza c’è tra beni del patrimonio disponibile e indisponibile ai fini della giurisdizione?
La differenza è decisiva: per i beni indisponibili (e demaniali), l’amministrazione esercita un potere pubblico e le controversie sono devolute al giudice amministrativo. Per i beni disponibili, l’amministrazione agisce come un privato e le liti rientrano nella giurisdizione ordinaria.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 255 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 255 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 04/01/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 7490/2023 R.G. proposto da: COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in RIETI INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende

-ricorrente-

COMUNE DI BORGOROSE

-intimato- per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio n. 373/2022 pendente dinanzi al Tribunale di Rieti.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/10/2023 dal Consigliere NOME COGNOME

Lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME il quale conclude chiedendo che la Corte voglia dichiarare la giurisdizione del giudice amministrativo.

FATTI DI CAUSA

COGNOME Antonio propose con ricorso dell’8 marzo 2023 dinanzi al Tribunale di Rieti, nel confronti del Comune di Borgorose, azione di

manutenzione nel possesso di un fabbricato e di terreni, dei quali assumeva di avere il possesso sin dalla data della morte della madre, la quale aveva a sua volta esercitato il possesso sui medesimi beni sin dalla morte dei genitori; aggiunse che la madre aveva conseguito il possesso dei beni in forza di scrittura privata di compravendita intercorsa con il proprietario nel 1947. In riferimento a tali beni il ricorrente espose che il Comune di Borgorose in persona del responsabile dell’area tecnica, aveva notificato il 3 marzo 2022 la seguente diffida: ‘ Viste le risultanze catastali relative alla particella di cui al Foglio 13 mappali 1163, 1164, 898 e 462 , ordina all’attuale ricorrente di rimuovere dalle dette particelle site in frazione Collemaggiore qualsiasi oggetto e bene di proprietà entro 10 giorni dal ricevimento; con avvertenza che decaduto tale termine il Comune di Borgorose provvederà a rimuovere la recinzione della particella sopra citata nonché il manufatto esistente ‘.
In riferimento a tale missiva, il ricorrente dedusse che l’ordine con essa rivolto non trovava giustificazione nell’esercizio di un potere autoritativo dell’ente, costituendo, pertanto, una molestia al proprio possesso, nel quale chiese di essere mantenuto.

Instauratosi il contraddittorio, si costituì il Comune di Borgorose, il quale chiese il rigetto della domanda.

Il Tribunale adito, con ordinanza del 6 marzo 2023, dichiarò il difetto di giurisdizione, ritenendo che controversia dovesse essere promossa dinanzi al giudice amministrativo. Il giudice osservò che la tutela possessoria è esperibile nei confronti della pubblica amministrazione solo in presenza di comportamenti materiali, mentre nel caso in esame il Comune aveva agito in forza di un provvedimento amministrativo, ‘espressione dell’esercizio dei poteri legittimamente spettanti all’ente pubblico in punto di governo del territorio’, ai sensi dell’art. 823, comma 2, c.c.
COGNOME NOME, precisando di avere proposto istanza per la prosecuzione della controversia, ha proposto regolamento di giurisdizione, chiedendo, in considerazione della ritenuta posizione di diritto soggettivo fatto valere nella lite possessoria, dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinaria.

Il Comune non ha svolto difese.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario.

Costituisce principio acquisito, tanto nella giurisprudenza della Suprema Corte, quanto nella giurisprudenza amministrativa, che il potere di autotutela, attribuito all’amministrazione in relazione ai beni demaniali, è esteso, in virtù del combinato disposto degli artt. 823 e 825 c.c., ai beni del patrimonio indisponibile, mentre resta escluso per la tutela dei beni del patrimonio disponibile, rispetto ai quali l’amministrazione potrà avvalersi solo delle ordinaria azioni a tutela della proprietà e del possesso. Pertanto, in presenza di beni del patrimonio disponibile di proprietà del Comune, occupati sine titulo , gli atti posti in essere dall’Amministrazione comunale non possono ritenersi riconducibili all’esercizio di un potere autoritativo a tutela di un bene pubblico, quale è quello attribuito dall’art. 823 con riferimento ai beni demaniali e ai beni patrimoniali indisponibili, quanto piuttosto all’esercizio di un potere di autotutela del patrimonio immobiliare, posto in essere iure privatorum . Si tratta, in altre parole, di atti di diffida di natura paritetica volti alla tutela della proprietà comunale, a fronte dei quali sussistono posizioni di diritto soggettivo, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario sulle relative controversie (Cass., S.U., 24543/2010; S.U., n. 15155/2015; S.U., 27198/2023).
Il Tribunale di Rieti, nel negare la giurisdizione, ha considerato decisiva la circostanza che la molestia fosse costituita da un provvedimento amministrativo. Sulla base dei principi sopra indicati, tale dato formale non è invece decisivo ai fini di negare o

riconoscere la giurisdizione del giudice ordinario. Infatti, l’impugnazione di un ordine di rilasciare e liberare da persone e cose un’area occupata abusivamente e di ripristinare lo stato dei luoghi, nel caso in cui abbia ad oggetto beni del patrimonio disponibile del Comune, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario.

Tale è l’ipotesi che ricorre nel caso in esame, in base al contenuto del provvedimento del Comune (sopra trascritto) e in relazione alla natura dei beni a cui esso è riferito, in assenza di qualsiasi elemento che consenta di annoverarli tra quelli demaniali o appartenenti al patrimonio indisponibile del Comune.

Va quindi ritenuta la sussistenza della giurisdizione ordinaria in relazione alla controversia possessoria introdotta dal ricorrente COGNOME Antonio nei confronti del Comune di Borgorose.

La liquidazione delle spese va rimessa al giudice della causa di merito.

P.Q.M.

dichiara la giurisdizione del Giudice Ordinario, rimettendo al giudice del merito la liquidazione delle spese.

Così deciso, in Roma, nella Camera di consiglio, il 10 ottobre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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