Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 34152 Anno 2025
Civile Ord. Sez. U Num. 34152 Anno 2025
Presidente: COGNOME PASQUALE
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 26/12/2025
Sul ricorso iscritto al n. r.g. 26575/2024 proposto da:
RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato NOME COGNOME, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME;
– ricorrente –
contro
RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso l’ AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
– controricorrente –
per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 339/2020 del TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE per il PIEMONTE.
Udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del 08/07/2025 dal Consigliere NOME COGNOME;
lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Procuratore RAGIONE_SOCIALE NOME AVV_NOTAIO, il quale chiede che la Corte, a Sezioni Unite, dichiari la giurisdizione del Giudice amministrativo.
FATTI DI CAUSA
RAGIONE_SOCIALE ( di seguito, RAGIONE_SOCIALE) propone, con ricorso notificato in data 7/1/2025, in relazione al ricorso n. R.G. 339/2020, pendente, dinanzi al TAR Piemonte, II Sezione, tra detta società e il RAGIONE_SOCIALE, un giudizio per regolamento preventivo di giurisdizione, ex art.41 c.p.c., affinché sia dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.
La ricorrente deduce (il ricorso dinanzi al TAR non è prodotto tra gli allegati al ricorso ma ritrascritto nel corpo del ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione):
di gestire in concessione una tratta autostradale che attraversa il territorio piemontese, nelle province di RAGIONE_SOCIALE e Vercelli, in forza RAGIONE_SOCIALEa « Convenzione Unica » prevista dal comma 82, RAGIONE_SOCIALE‘art. 2, del D.L 3 ottobre 2006 n. 262, sottoscritta il 7 novembre 2007 e resa efficace con legge 101/2008, concessione scaduta il 31 agosto 2016, ma prorogata su espressa disposizione del Concedente, in attesa del subentro del nuovo concessionario;
-di avere, a fronte di inadempienze RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione concedente nell’approvazione del progetto definitivo RAGIONE_SOCIALE opere, promosso due giudizi, dinanzi al Tribunale ordinario di RAGIONE_SOCIALE, il primo (n. R.G. 22933/2017), volto a sentire condannare i Ministeri convenuti, RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, a risarcire il danno subìto per l’inadempimento del Concedente all’obbligo di tempestiva approvazione dei progetti degli interventi previsti in concessione, nonché, più in generale, degli investimenti necessari per garantire la sicurezza RAGIONE_SOCIALE‘autostrada, e all’obbligo di pagare l’indennizzo , previsto dall’art. 5 RAGIONE_SOCIALEa Convenzione 7 novembre 2007, e dalle ulteriori pattuizioni intervenute nel corso del rapporto, nella misura di € 127.547.946,00, comprensivi del rimborso dei costi sostenuti per gli investimenti per la sicurezza realizzati fino al 31.12.2017, e, il secondo (iscritto al n.R.NUMERO_DOCUMENTO. NUMERO_DOCUMENTO), al fine di sentire condannare il RAGIONE_SOCIALE convenuto al
rimborso del costo sostenuto per gli interventi per la sicurezza realizzati da RAGIONE_SOCIALE tra il 31 dicembre 2017 e il 31 dicembre 2021, oltre che a risarcire ad RAGIONE_SOCIALE il pregiudizio subìto per l’impossibilità di usufruire del rendimento del capitale in essi investito nel periodo interinale (tra la scadenza RAGIONE_SOCIALEa concessione e il subentro del nuovo gestore), pur in assenza di esplicita approvazione di alcuni progetti da parte del RAGIONE_SOCIALE;
– di avere, nel 2020, adito (ricorso n. R.G. 339/2020) il TAR Piemonte, impugnando una nota del 14 gennaio 2020 n. 814, con la quale la RAGIONE_SOCIALE aveva affermato che le procedure di approvazione del progetto definitivo RAGIONE_SOCIALE opere dei lotti 1 e 2 RAGIONE_SOCIALEa 2^ fase di completamento del Nodo Idraulico di RAGIONE_SOCIALE, oggetto « RAGIONE_SOCIALEa verifica di conformità urbanistica e ambientale, ai sensi degli artt. 81, 82 e 83 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, come modificato dal D.P.R. 18 aprile 1994, n. 383 », conclusasi con l’intesa RAGIONE_SOCIALE, perfezionatasi il 3 dicembre 2019, e la sua dichiarazione di pubblica utilità, « assumono valenza esclusivamente nella prospettiva che gli atti possano essere utilizzati dal nuovo concessionario individuato con procedura di gara » e aveva subordinato l’approvazione dei progetti al preventivo consenso di RAGIONE_SOCIALE a mettere a disposizione RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione gli atti progettuali per consentire la realizzazione dei RAGIONE_SOCIALE al concessionario subentrante, da identificare all’esito RAGIONE_SOCIALEa gara, nonché al subingresso del nuovo concessionario, ancora non identificato, « in tutti i RAGIONE_SOCIALE, servizi e forniture riferibili all’autostrada in esercizio e con specifico riferimento a quelli derivanti dall’esecuzione RAGIONE_SOCIALEa II fase del Nodo Idraulico di RAGIONE_SOCIALE »;
– di avere, con motivi aggiunti, impugnato, sempre dinanzi al TAR Piemonte, nel giudizio n. R.G. 339/2020, anche altre due successive note RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione (la nota 9 aprile 2020 prot. 9258, con la quale la DGVCA del MIT ha restituito il progetto esecutivo dei RAGIONE_SOCIALE del « Nodo Idraulico di RAGIONE_SOCIALE. Seconda fase di completamento. Lotto 1°. Realizzazione del nuovo sovrappasso 21 -interscambio autostradale tra l’autostrada A5 RAGIONE_SOCIALE– Quincinetto e il raccordo autostradale a 4/5 RAGIONE_SOCIALE-Santhià, Progetto esecutivo » , all’esito RAGIONE_SOCIALEa valutazione preliminare del RAGIONE_SOCIALE espressa con nota numero 2209 del 9 marzo 2020; la nota 9 aprile 2020 prot. 9259, con la quale la
medesima DGVCA ha restituito il progetto definitivo dei RAGIONE_SOCIALE del « Nodo Idraulico di RAGIONE_SOCIALE. Seconda fase di completamento. Lotto 1 e lotto 2. Richiesta di approvazione del progetto definitivo, dichiarazione di pubblica utilità, e delega agli espropri ai sensi del dpr 327 2001 e s.m.i. Importo totale euro 202.840.887,15 » , all’esito RAGIONE_SOCIALEa valutazione preliminare del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE espressa con nota numero 2383 del 16 marzo 2020).
Tanto premesso, la società ricorrente propone ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, rappresentando il consolidamento RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda risarcitoria, comprensiva anche del danno da inadempimento del Conce dente all’obbligo di tempestiva approvazione dei progetti degli interventi previsti in concessione e degli investimenti necessari, domanda azionata, nel 2017, dinanzi al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, definita in primo grado con sentenza inter partes n. 4732 del 2021, impugnata solo dalla società RAGIONE_SOCIALE in relazione alla soccombenza, nel merito, su alcune RAGIONE_SOCIALE domande formulate,
Nel presente ricorso, la società deduce che, anche se nel giudizio dinanzi al TAR nessuno ha eccepito il difetto di giurisdizione, « l’evoluzione processuale RAGIONE_SOCIALEa vicenda », dopo la formazione, con sentenza n. 4732/2021, del giudicato sulla giurisdizione in ordine alle domande formulate da RAGIONE_SOCIALE nel giudizio dinanzi al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE n. R.G. 22933/2017, ha fatto sorgere, nella stessa ricorrente, « il dubbio » sulla correttezza RAGIONE_SOCIALEa scelta compiuta con l’atto introduttivo di tale giudizio, in particolare dopo il giudicato, in punto giurisdizione, formatosi nel giudizio pendente dinanzi al giudice ordinario, essendo la questione controversa, nei diversi giudizi, attinente esclusivamente alla fase esecutiva del rapporto di concessione e riguardando il petitum l’accertamento RAGIONE_SOCIALE‘inadempimento RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione all’obbligo di riconoscere tempestivamente il costo degli investimenti compiuti.
Il RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso, chiedendo dichiararsi la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Il P.G. ha depositato requisitoria scritta con la quale chiede che la Corte affermi la giurisdizione del giudice amministrativo non tanto perché la controversia rientra nelle materie di cui all’art.133 c.p.c., quanto perché sono contestate le
concrete modalità di esercizio del potere RAGIONE_SOCIALEa pubblica amministrazione nella materia RAGIONE_SOCIALE‘affidamento di RAGIONE_SOCIALE servizi.
Il giudizio amministrativo risulta (documentazione prodotta in questa sede il 12/3/2025 dalla ricorrente) sospeso con ordinanza del TAR Piemonte del 30/1/2025.
La ricorrente ha depositato memoria.
RAGIONI DELLA DECISIONE
La ricorrente deduce che queste Sezioni Unite hanno risolto il problema devolvendo la controversia, tra le stesse parti, all’Autorità Giudiziaria Ordinaria in una serie di ordinanze, emesse negli ultimi mesi del 2023 su altrettanti ricorsi per regolamento di giurisdizione tra le medesime parti, relative a controversie del tutto analoghe alla presente (le ordinanze n. 33980, 34286, 34277, 34253, 34269, 34273, 34824 del 2023 e n. 20088 del 2024).
La stessa deduce che la materia dei RAGIONE_SOCIALE servizi può essere oggetto di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo se in essa la pubblica amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo e tale potere non è ravvisabile quando, esaurita la fase RAGIONE_SOCIALEstica RAGIONE_SOCIALEa scelta del concessionario, sia sorto il vincolo contrattuale e siano in contestazione la delimitazione del contenuto del rapporto, gli adempimenti RAGIONE_SOCIALE obbligazioni contrattuali e i relativi effetti sul piano del rapporto, salvo che l’amministrazione intervenga con atti autoritativi che incidono direttamente, seppure successivamente all’aggiudicazione, sulla procedura di affidamento mediante esercizio del potere di annullamento d’ufficio o comunque nella fase esecutiva del rapporto.
Nella specie, essa « ha diritto di vedersi riconoscere il credito per la copertura dei costi sostenuti e la remunerazione degli investimenti compiuti, secondo le condizioni contrattualmente pattuite, semplicemente perché si tratta di attività svolte in adempimento del contratto, in molti casi direttamente impostele dalle leggi di settore, indipendentemente da ogni dimostrazione RAGIONE_SOCIALE‘esplicita approvazione dei singoli progetti da parte del MIMS, e dalle condizioni o dai limiti stessi RAGIONE_SOCIALE‘eventuale approvazio ne », il tutto a fronte RAGIONE_SOCIALE‘inadempimento RAGIONE_SOCIALEa concedente all’analisi dei progetti degli interventi per mantenere gli standard del
servizio (realizzazione di un nuovo sovrappasso 21 RAGIONE_SOCIALE‘interscambio autostradale tra l’autostrada A5 RAGIONE_SOCIALE -Quincinetto e del raccordo autostradale A4/5 RAGIONE_SOCIALE-Santhià (cosiddetto viadotto Chiusella), nonché il rifacimento del Ponte sul Chiusella e l’adeguamento planivolumetrico del tratto autostradale interessato) ed alla relativa approvazione entro il termine indicato dall’art. 20.11 RAGIONE_SOCIALEa Convenzione.
Invero, l’obbligo RAGIONE_SOCIALEa tempestiva approvazione del progetto non comporta esercizio di poteri autoritativi e discende dall’obbligo di buona fede cui il Concedente è tenuto nell’esecuzione del contratto.
I RAGIONE_SOCIALE, oggetto del ricorso dinanzi al giudice amministrativo, sono compresi nella domanda risarcitoria azionata nel giudizio n.R.G. 14783/2021, con la quale RAGIONE_SOCIALE ha chiesto il riconoscimento del diritto di recuperare il costo sostenuto per realizzare ciascuno degli investimenti per la sicurezza nel periodo interinale, così come il pregiudizio subìto per il mancato riconoscimento RAGIONE_SOCIALEa loro redditività, e quello per l’incremento dei costi di manutenzione ordinaria.
Nonostante la differente formulazione RAGIONE_SOCIALEa domanda, coerente con la disciplina processuale di ciascuno dei rimedi giurisdizionali utilizzati, la domanda sostanziale è la stessa: RAGIONE_SOCIALE ha agito sia dinanzi al Tribunale Ordinario che dinanzi al TAR Piemonte per contestare l’inadempimento RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione all’obbligo di tempestiva e corretta analisi dei progetti per la sicurezza e conseguire il risarcimento del danno subìto.
2. Il PG rileva che il ricorso inerisce alla mancata approvazione del progetto RAGIONE_SOCIALE opere dei lotti 1 e 2 RAGIONE_SOCIALEa seconda fase di completamento del nodo idraulico di RAGIONE_SOCIALE, conclusasi con l’intesa RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, perfezionatasi il 3 dicembre 2019, e che tale mancata approvazione rileva, nel caso di specie, non già quale inadempimento alle previsioni RAGIONE_SOCIALEa convenzione bensì (« in quanto conseguente alla nota in data 14 gennaio 2020, n. 814, con cui la concedente ha subordinato l’approvazione del progetto pred isposto dalla concessionaria al preventivo consenso di quest’ultima a mettere a disposizione RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione gli atti progettuali nella procedura ad evidenza pubblica bandita per il subentro di un nuovo soggetto nel rapporto di concessione ») quale modalità di esercizio del potere autoritativo RAGIONE_SOCIALEa pubblica amministrazione.
3. Il regolamento preventivo di giurisdizione è ammissibile.
Secondo il consolidato orientamento di queste Sezioni Unite (Cass. S.U. n. 25432 del 29/8/2023), il regolamento preventivo di giurisdizione può essere infatti proposto anche dall’attore, in presenza di ragionevoli dubbi sui limiti esterni RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione del giudice adito, sussistendo, anche in mancanza di un’eccezione proposta dalla controparte, un interesse concreto ed immediato a sollecitare la risoluzione RAGIONE_SOCIALEa questione da parte di questa Corte regolatrice, in via definitiva, in modo da evitare che nel corso del giudizio possano intervenire successive modifiche RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione, tali da ritardare la definizione RAGIONE_SOCIALEa causa, anche al fine di ottenere un giusto processo di durata ragionevole (cfr. Cass., Sez. Un., 12/ 05/2022, n. 15122; 18/12/2018, n. 32727; 12/07/2011, n. 15237).
Nessuna preclusione è poi ricollegabile alla circostanza, allegata dal RAGIONE_SOCIALE controricorrente, che, nelle more del presente procedimento, il Tar Piemonte abbia accolto altri ricorsi di RAGIONE_SOCIALE, annullando il provvedimento impugnato, previa affermazione RAGIONE_SOCIALEa spettanza RAGIONE_SOCIALEa controversia alla propria giurisdizione esclusiva, ai sensi RAGIONE_SOCIALEo art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm.
Si tratta di decisioni rese dal giudice di merito che, anche se riguardano domande simili a quella oggetto del presente regolamento, non possono avere nel presente giudizio alcun rilievo.
4. Come già ritenuto da queste Sezioni Unite nella ordinanza n. 25432 del 29/8/2023, riguardante altro regolamento preventivo di giurisdizione proposto da RAGIONE_SOCIALE su questione analoga di giurisdizione in relazione al rapporto concessorio scaduto e in regime di proroga, non rileva, ai fini RAGIONE_SOCIALE‘ammissibilità del regolamento, il passaggio in giudicato RAGIONE_SOCIALEa statuizione dichiarativa RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione del Giudice ordinario contenuta nella sentenza n. 4732/2021 del Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, con cui è stata parzialmente accolta la domanda di risarcimento dei danni, pagamento RAGIONE_SOCIALE‘indennizzo pattuito tra le parti e rimborso dei costi sostenuti per gl’investimenti, proposta dalla ricorrente in epoca anteriore all’impugnazione del provvedimento di approvazione del progetto esecutivo dinanzi al Giudice amministrativo.
Infatti, «in quanto avente ad oggetto il riconoscimento degli oneri sopportati per interventi realizzati fino al 31 dicembre 2017, sia pure nell’ambito del medesimo
rapporto, la predetta domanda è infatti caratterizzata da una causa petendi ed un petitum diversi da quella cui si riferisce il presente regolamento, la quale ha invece ad oggetto il riconoscimento di maggiori importi per interventi relativi al periodo successivo, attraverso l’impugnazione del provvedimento che, nel procedere all’approvazione del progetto, ha previsto la decurtazione RAGIONE_SOCIALE somme indicate dalla ricorrente » (Cass. S.U. n. 25432 citata).
Seppure, ai fini del riparto di giurisdizione tra il Giudice ordinario e il Giudice amministrativo, debba ritenersi irrilevante l’avvenuta proposizione RAGIONE_SOCIALEa domanda nella forma RAGIONE_SOCIALE‘impugnazione di un atto RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione, venendo in considerazione non già la prospettazione compiuta dall’attore, ma il c.d. petitum sostanziale, da identificarsi in funzione non solo e non tanto RAGIONE_SOCIALEa concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto RAGIONE_SOCIALE‘intrinseca natura RAGIONE_SOCIALEa posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione, (cfr. Cass., Sez. Un. 7/09/2018, n. 21928; 31/07/2018, n. 20350; 15/09/2017, n. 21522), risulta evidente, nella specie, l’attinenza del giudicato « ad una pretesa relativa ad un arco temporale e ad opere diverse da quelle che costituiscono oggetto del giudizio in esame, la cui riconducibilità al medesimo rapporto giuridico può assumere rilievo, al più, ai fini RAGIONE_SOCIALE‘inquadramento RAGIONE_SOCIALEa controversia, ferma restando l’autonomia del titolo e RAGIONE_SOCIALE‘oggetto RAGIONE_SOCIALEa pretesa avanzata, costituiti rispettivamente dagl’interventi approvati e dal riconoscimento degl’importi asseritamente dovut i» (Cass. S.U. n. 25432 citata).
Tanto premesso, come già ritenuto (SU. n. 25432 citata e altre successive, vedasi di seguito), non può ritenersi che la controversia, attenendo alla gestione RAGIONE_SOCIALEa rete autostradale, sia devoluta alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm., avendo ad oggetto una concessione di pubblico servizio e non riguardando indennità, canoni ed altri corrispettivi, ma investendo la verifica RAGIONE_SOCIALE‘azione autoritativa RAGIONE_SOCIALEa Pubblica Amministrazione sulla intera economia del rapporto concessorio, in considerazione RAGIONE_SOCIALEa natura del provvedimento impugnato, espressione RAGIONE_SOCIALEa funzione di pianificazione degl’interventi sulla rete, il cui
esercizio è condiviso tra il gestore e l’Amministrazione concedente, e RAGIONE_SOCIALEa complessità del contenuto RAGIONE_SOCIALEa convenzione, riconducibile alla L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 11, in quanto caratterizzato dall’intreccio di profili di carattere privatistico e RAGIONE_SOCIALEstico.
Si deve, infatti, richiamare il principio secondo cui la controversia relativa alla fase di esecuzione di una convenzione, avente ad oggetto la costruzione e la gestione di un’opera pubblica, spetta al Giudice ordinario, la cui giurisdizione in materia d’indennità, canoni ed altri corrispettivi si estende alle questioni inerenti all’adempimento e all’inadempimento RAGIONE_SOCIALEa concessione, nonché alle relative conseguenze risarcitorie, vertendosi nell’ambito di un rapporto paritetico, fatta eccezione per l’ipotesi in cui la Pubblica Amministrazione eserciti poteri autoritativi (cfr. Cass., S.U., n. 18267 RAGIONE_SOCIALE‘8/07/2019; Cass. S.U. n. 32728 del 18/12/2018; Cass. n. 21200 del 13/09/2017).
Si è infatti richiamato il principio, affermatosi in tema di appalti RAGIONE_SOCIALE, secondo cui la stipulazione del contratto rappresenta lo spartiacque tra la giurisdizione esclusiva spettante al Giudice amministrativo in ordine alle controversie in materia di affidamento di RAGIONE_SOCIALE, servizi e forniture (art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, cod. proc. amm.), cui devono aggiungersi quelle relative all’affidamento di un pubblico servizio (art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm.), e la giurisdizione del Giudice ordinario in ordine a quelle riguardanti la fase esecutiva del rapporto, rilevandosene l’idoneità a proiettare i suoi effetti anche in materia di concessione di RAGIONE_SOCIALE servizi, nell’ambito RAGIONE_SOCIALEa quale, alla stregua RAGIONE_SOCIALE‘insegnamento RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale, la giurisdizione esclusiva può trovare giustificazione soltanto se la Pubblica Amministrazione agisce nell’esercizio di un potere autoritativo, e non anche quando la stessa opera in posizione di tendenziale parità con la controparte, esercitando la propria autonomia negoziale. E si è dato risalto alla progressiva contrattualizzazione RAGIONE_SOCIALEa figura RAGIONE_SOCIALEa concessione, per effetto del diritto eurounitario, che ha comportato una riduzione RAGIONE_SOCIALEa distanza dalla figura RAGIONE_SOCIALE‘appalto, essendo ormai qualificabili entrambi come contratti a titolo oneroso, nonché alla connessione esistente tra la realizzazione RAGIONE_SOCIALE‘opera e la sua gestione, cui si collegano la prestazione di servizi in favore RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione e RAGIONE_SOCIALEa collettività,
qualificabili come RAGIONE_SOCIALE servizi, e l’individuazione del corrispettivo nel diritto di gestire i servizi o l’opera, talvolta accompagnato da un prezzo (D.Lgs. n. 12 aprile 2006, n. 163, art. 3, commi undicesimo e dodicesimo), con assunzione del rischio operativo da parte del concessionario (D.Lgs. n. 2016, n. 50, art. 3, lett. uu e vv).
Si è infine evidenziata l’introduzione di cause di modifica e di risoluzione del contratto di concessione analoghe a quelle previste per il contratto di appalto (D.Lgs. n. 50 del 2016, artt. 106 e 108), escludendosi anche la possibilità di ricondurre la convenzione alla figura RAGIONE_SOCIALE‘accordo amministrativo previsto dalla L. n. 241 del 1990, art. 11, in quanto incompatibile con la distinzione che l’art. 133 cod. proc. amm. pone tra l’ambito RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione esclusiva in materia di accordi e quello RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione in materia di concessioni di beni e servizi RAGIONE_SOCIALE.
E quindi, pur ammettendosi che nella fase esecutiva possano residuare poteri RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘autorità concedente, riferibili a specifici aspetti organizzativi, in relazione ai quali è prevista la giurisdizione esclusiva, si è riconosciuta la spettanza alla giurisdizione ordinaria RAGIONE_SOCIALE controversie nelle quali il petitum sostanziale è costituito dall’accertamento RAGIONE_SOCIALE‘adempimento o RAGIONE_SOCIALE‘inadempimento RAGIONE_SOCIALE obbligazioni assunte nell’ambito del rapporto concessorio, dal momento che le stesse non coinvolgono sotto alcun profilo un controllo sull’esercizio del potere pubblico, in relazione ai parametri di legittimità RAGIONE_SOCIALE‘azione amministrativa provvedimentale.
Si è poi affermato che, nel quadro normativo risultante dal D.Lgs. n. 163 del 2006 (e nella fattispecie qui in esame si discute di un rapporto insorto in forza RAGIONE_SOCIALEa « Convenzione Unica » prevista dal comma 82, RAGIONE_SOCIALE‘art. 2, del D.L 3 ottobre 2006 n. 262, sottoscritta il 7 novembre 2007, concessione scaduta il 31 agosto 2016, ma prorogata alle medesime condizioni previste dalla convenzione su espressa disposizione del Concedente, in attesa del subentro del nuovo concessionario), non è più consentita la precedente distinzione tra concessione di sola costruzione e concessione di gestione RAGIONE_SOCIALE‘opera (o di costruzione e gestione congiunte), sussistendo l’unica categoria RAGIONE_SOCIALEa « concessione di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE », poiché la gestione funzionale ed economica RAGIONE_SOCIALE‘opera non costituisce
più un accessorio eventuale RAGIONE_SOCIALEa concessione di costruzione, ma la controprestazione principale e tipica prevista a favore del concessionario: e si è pertanto confermata l’inclusione RAGIONE_SOCIALEa categoria di costruzione e gestione RAGIONE_SOCIALE‘opera all’interno di quella di affidamento di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, con la conseguente spettanza alla giurisdizione ordinaria RAGIONE_SOCIALE controversie relative alla fase di esecuzione RAGIONE_SOCIALEa convenzione, con la sottrazione RAGIONE_SOCIALE stesse all’ambito RAGIONE_SOCIALE‘art. 133, lett. e), cod. proc. amm. (cfr. Cass., Sez. Un., 30/07/2021, n. 21971; 28/02/2020, n. 5594).
Orbene, in relazione al precedente ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, tra le stesse parti, definito con l’ordinanza citata n. 25432 del 2023, in relazione all’impugnazione da parte di RAGIONE_SOCIALE, dinanzi al giudice amministrativo, « del provvedimento … del 13 luglio 2018, con cui il RAGIONE_SOCIALE aveva approvato il progetto esecutivo relativo agli “interventi di adeguamento RAGIONE_SOCIALE protezioni laterali RAGIONE_SOCIALE‘interscambio autostradale del (Omissis) Sistema RAGIONE_SOCIALE“, decurtando il nuovo prezzo RAGIONE_SOCIALE barriere di sicurezza H4 bordo ponte, gli oneri di guardiania e le somme a disposizione, e disponendo lo stralcio del prezzo dei giunti sottopavimentazione, RAGIONE_SOCIALE‘importo relativo al collaudo del sistema di ancoraggio ausiliario per le barriere di sicurezza e di quello relativo alla segnaletica stradale, e prescrivendo l’esecuzione di prove di crash-test », si è affermata la giurisdizione del giudice ordinario.
La ricorrente lamentava quindi l’illegittimità RAGIONE_SOCIALE decurtazioni e RAGIONE_SOCIALE rimodulazioni operate dal RAGIONE_SOCIALE al progetto sottopostogli.
Si è escluso che « l’avvenuta impugnazione del provvedimento con cui il RAGIONE_SOCIALE concedente ha approvato parzialmente il progetto degli interventi predisposto dalla concessionaria comporti la devoluzione RAGIONE_SOCIALEa controversia alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, attenendo tale controversia non già alla fase di affidamento RAGIONE_SOCIALEa realizzazione e RAGIONE_SOCIALEa gestione RAGIONE_SOCIALE‘opera, ma alla fase esecutiva del rapporto, e non essendo il provvedimento impugnato configurabile come esercizio di un potere autoritativo che consenta all’Amministrazione d’incidere unilateralmente sul contenuto dei diritti e degli obblighi previsti dalla convenzione ». Le opere di cui la ricorrente aveva chiesto l’approvazione
costituivano (e costituiscono nella presente controversia) infatti « interventi di adeguamento richiesti da esigenze relative alla sicurezza del traffico e al mantenimento del livello di servizio », la cui progettazione ed esecuzione è posta dall’art. 2 RAGIONE_SOCIALEa convenzione a carico del concessionario, il quale, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 3, è tenuto a predisporre periodicamente il programma dei RAGIONE_SOCIALE di manutenzione ordinaria e straordinaria, da sottoporre al concedente. E queste Sezioni Unite hanno affermato che la valutazione spettante al RAGIONE_SOCIALE concedente non implica l’esercizio di un potere di pianificazione esteso alla conformazione RAGIONE_SOCIALEa rete autostradale e alle modalità di svolgimento del servizio, ma un sindacato di ordine tecnico-giuridico, avente ad oggetto la necessità e le modalità di realizzazione RAGIONE_SOCIALE opere, nonché la congruità dei costi preventivati, da compiersi alla stregua RAGIONE_SOCIALE norme che disciplinano la costruzione e l’esercizio RAGIONE_SOCIALE opere autostradali e dei prezzi correnti per le forniture e le lavorazioni occorrenti per gl’interventi programmati, nell’ambito RAGIONE_SOCIALE pattuizioni contenute RAGIONE_SOCIALEa convenzione e del capitolato annesso, che definiscono i diritti e gli obblighi RAGIONE_SOCIALE parti. E significativo, in tal senso, doveva ritenersi la natura oggettiva del riscontro compiuto dal Tar Piemonte, con la sentenza n. 1088 del 7 dicembre 2022, di parziale accoglimento del ricorso di RAGIONE_SOCIALE, in ordine alla fondatezza RAGIONE_SOCIALE censure mosse al provvedimento di approvazione del progetto, interamente incentrato sul confronto tra le caratteristiche degl’interventi programmati e le corrispondenti previsioni RAGIONE_SOCIALEa convenzione e del capitolato, nonché sull’adeguatezza RAGIONE_SOCIALE‘istruttoria svolta a sostegno RAGIONE_SOCIALE decurtazioni effettuate dall’Amministrazione, anche in relazione alle esigenze di sicurezza RAGIONE_SOCIALEa circolazione, con esclusione di qualsiasi riferimento alla ponderazione degl’interessi sottesi alla realizzazione RAGIONE_SOCIALE opere.
Le Sezioni Unite hanno dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario in numerose altre controversie, analoghe alla presente, promosse da RAGIONE_SOCIALE per reagire alla mancata approvazione ai fini convenzionali dei progetti dei RAGIONE_SOCIALE necessari per garantire la sicurezza RAGIONE_SOCIALE‘infrastruttura gestita (ordinanze nn. 25427, 25437, 31014, 33980, 34258, 34264, 34266, 34269, 34273, 34277, del 2023; 20088 del 2024).
Nel ricorso definito con ordinanza n. 34264/2023, si discuteva RAGIONE_SOCIALE‘impugnazione dinanzi al giudice amministrativo del provvedimento del 2018, con cui la RAGIONE_SOCIALE presso il RAGIONE_SOCIALE aveva restituito il progetto esecutivo relativo ai « RAGIONE_SOCIALE di adeguamento RAGIONE_SOCIALEa sopraelevata di … sulla diramazione autostradale di …. Risanamento acustico ed adeguamento barriere di sicurezza », senza approvarlo.
In ognuna di tali occasioni è stato affermato che l’atto con il quale il Concedente rifiuta l’approvazione del progetto a fini convenzionali non è « configurabile come esercizio di un potere autoritativo che consenta all’Amministrazione d’incidere unilateralmente sul contenuto dei diritti e degli obblighi previsti dalla convenzione ». Le opere di cui la ricorrente ha chiesto l’approvazione costituiscono infatti « interventi di adeguamento richiesti da esigenze relative alla sicurezza del traffico e al mantenimento del livello di servizio », la cui progettazione ed esecuzione è posta dall’art. 2 RAGIONE_SOCIALEa convenzione a carico del concessionario, il quale, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 3, è tenuto a predisporre periodicamente il programma dei RAGIONE_SOCIALE di manutenzione ordinaria e straordinaria, da sottoporre al concedente e la valutazione spettante a quest’ultimo « non implica l’esercizio di un potere di pianificazione esteso alla conformazione RAGIONE_SOCIALEa rete autostradale e alle modalità di svolgimento del servizio, ma un sindacato di ordine tecnico- giuridico avente ad oggetto la necessità e le modalità di realizzazione RAGIONE_SOCIALE opere, nonché la congruità dei costi preventivati, da compiersi alla stregua RAGIONE_SOCIALE norme che disciplinano la costruzione e l’esercizio RAGIONE_SOCIALE opere autostradali e dei prezzi correnti per le forniture e le lavorazioni occorrenti per gli interventi programmati, nell’ambito RAGIONE_SOCIALE pattuizioni contenute RAGIONE_SOCIALEa convenzione e del capitolato annesso, che definiscono i diritti e gli obblighi RAGIONE_SOCIALE parti ».
Nel giudizio per regolamento preventivo di giurisdizione definito con ordinanza n. 20088 del 22/7/2024 (il cui petitum concerneva l’impugnativa del provvedimento del 2018 con cui si era approvato solo parzialmente il progetto esecutivo relativo agli « Interventi di adeguamento e rinforzo strutturale del Ponte Malone A5 – RAGIONE_SOCIALE Quincinetto », disconoscendo però una serie di voci
economiche previste nella versione RAGIONE_SOCIALE‘elaborato progettuale), si è affermato che « La valutazione da parte RAGIONE_SOCIALEa Pubblica Amministrazione concedente RAGIONE_SOCIALEa necessità e RAGIONE_SOCIALE modalità di realizzazione degli interventi proposti dal concessionario di autostrade non implica l’esercizio di poteri autoritativi. Tale valutazione concerne adempimenti contrattuali e congruità dei costi, rientrando quindi nella giurisdizione RAGIONE_SOCIALE‘Autorità giudiziaria ordinaria ».
5.1. Nel giudizio, che qui interessa, promosso dinanzi al TAR Piemonte iscritto al n. RNUMERO_DOCUMENTO, RAGIONE_SOCIALE, avendo chiesto l’approvazione ai fini convenzionali del progetto riguardante i lotti 1 e 2 RAGIONE_SOCIALEa seconda fase di completamento del Nodo Idraulico di RAGIONE_SOCIALE e avendo ricevuto, in risposta, la nota 14 gennaio 2020, con la quale la RAGIONE_SOCIALE, oltre a subordinare l’approvazione al preventivo consenso di RAGIONE_SOCIALE a mettere a disposizione RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione gli atti progettuali nel corso RAGIONE_SOCIALEa procedura di evidenza pubblica bandita, informava la concessionaria di avere avviato il procedimento di approvazione del progetto e chiesto contestualmente il parere del RAGIONE_SOCIALE, ha impugnato la suddetta nota del gennaio 2020.
Invero, RAGIONE_SOCIALE, oltre a negare il proprio consenso all’uso del progetto a fini di gara, ribadisce che tale questione è del tutto estranea a quella relativa alla definizione dei rapporti tra concedente e concessionaria e alla autorizzazione dei progetti di essa concessionaria uscente riguardanti la messa in sicurezza RAGIONE_SOCIALE‘infrastruttura, cui sono final izzati i RAGIONE_SOCIALE del Nodo.
Con i motivi aggiunti successivi si sono impugnate anche due note RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE del 9 aprile 2020, con le quali si restituivano gli elaborati al progetto esecutivo e il progetto definivo dei RAGIONE_SOCIALE relativi al completamento dei lotti nn. 1 e 2, a fronte del difetto di parere del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE che aveva rilevato alcune criticità .
E, nel ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, si deduce che la controversia attiene essenzialmente all’adempimento RAGIONE_SOCIALE‘obbligo del RAGIONE_SOCIALE di collaborare all’esecuzione del contratto, assicurando tempestivo esame del merito, tempestiva approvazione e tempestiva copertura dei costi del progetto, in quanto la mancata approvazione, entro il termine contrattualmente previsto
(art. 20.11 del contratto), di progetti di interventi necessari per mantenere gli standard del servizio, si traduce nella negazione del diritto del Concessionario di ottenere il rimborso dei costi sostenuti e la remunerazione RAGIONE_SOCIALE‘investimento nella misura prevista dal contratto. E si rimarca che i RAGIONE_SOCIALE sono stati realizzati, terminati e sono state positivamente concluse le operazioni di collaudo statico e tecnico-amministrativo.
Il Pubblico RAGIONE_SOCIALE, nelle sue conclusioni, ha osservato che, nel caso di specie, la mancata approvazione assumerebbe rilievo « non già quale inadempimento alle previsioni RAGIONE_SOCIALEa convenzione bensì – in quanto conseguente alla nota in data 14 gennaio 2020, n. 814, con cui la concedente ha subordinato l’approvazione del progetto predisposto dalla concessionaria al preventivo consenso di quest’ultima a mettere a disposizione RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione gli atti progettuali nella procedura ad evidenza pubblica bandita per il subentro di un nuovo soggetto nel rapporto di concessione – quale modalità di esercizio del potere autoritativo RAGIONE_SOCIALEa pubblica amministrazione ». La controversia dovrebbe quindi essere devoluta al giudice amministrativo, perché la questione non atterrebbe alla « liquidazione di corrispettivi contrattuali né ad altro profilo meramente patrimoniale »: nel ricorso si sarebbero contestate « le concrete modalità di esercizio del potere RAGIONE_SOCIALEa p.a. in quella determinata materia ».
Tuttavia, la devoluzione RAGIONE_SOCIALEa controversia al giudice ordinario o a quello amministrativo non può dipendere dalle ragioni del rifiuto RAGIONE_SOCIALE‘approvazione, la contestazione RAGIONE_SOCIALE quali attiene comunque alla verifica RAGIONE_SOCIALE‘adempimento RAGIONE_SOCIALE obbligazioni a carico RAGIONE_SOCIALE parti. Il rifiuto di approvazione del progetto, qualunque sia la ragione opposta dall’amministrazione concedente, resta sempre frutto di un « sindacato di ordine tecnico- giuridico avente ad oggetto la necessità e le modalità di realizzazione RAGIONE_SOCIALE opere, nonché la congruità dei costi preventivati » e la loro coerenza con le « pattuizioni contenute RAGIONE_SOCIALEa convenzione e del capitolato annesso, che definiscono i diritti e gli obblighi RAGIONE_SOCIALE parti ». Esso è quindi sindacabile sotto il profilo RAGIONE_SOCIALE‘inadempimento, se non risulti contrattualmente giustificato.
Ci si muove, quindi, sempre sul piano RAGIONE_SOCIALE‘esecuzione del contratto e RAGIONE_SOCIALE‘adempimento RAGIONE_SOCIALE reciproche obbligazioni RAGIONE_SOCIALE parti: l’approvazione del
Concedente si risolve, semplicemente nel riconoscimento RAGIONE_SOCIALEa funzionalità RAGIONE_SOCIALE‘intervento all’adempimento del contratto e del diritto alla copertura degli oneri finanziari RAGIONE_SOCIALE‘operazione e alla remunerazione RAGIONE_SOCIALE‘investimento relativo. Quindi, deve escludersi che, nel caso in esame, l’avvenuta impugnazione del provvedimento con cui il RAGIONE_SOCIALE concedente ha restituito i progetti, esecutivo e definitivo, degli interventi predisposto dalla concessionaria comporti la devoluzione RAGIONE_SOCIALEa controversia alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, attenendo tale controversia non già alla fase di affidamento RAGIONE_SOCIALEa realizzazione e RAGIONE_SOCIALEa gestione RAGIONE_SOCIALE‘opera, ma alla fase esecutiva del rapporto, e non essendo i provvedimenti impugnati configurabili come esercizio di un potere autoritativo che consenta all’Amministrazione d’incidere unilateralmente sul contenuto dei diritti e degli obblighi previsti dalla convenzione.
Per quanto sopra esposto, va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, al quale va rimessa anche la liquidazione RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità.
P.Q.M.
La Corte, decidendo a sezioni unite, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, al quale rimette anche la liquidazione RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità. Così deciso in Roma nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE‘8 luglio 2025 .
Il Presidente NOME COGNOME