Giurisdizione giudice ordinario per revoca contratto

Un consorzio pubblico, dopo la vendita di un terreno industriale, ha revocato l’atto di cessione a seguito del fallimento della società acquirente e della successiva vendita del bene a terzi. Le Sezioni Unite della Cassazione hanno stabilito la giurisdizione del giudice ordinario, poiché la controversia non riguarda l’esercizio di un potere pubblico autoritativo, ma l’esecuzione di un contratto e l’attivazione di una clausola risolutiva espressa, una questione di diritti e obblighi tra le parti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 gennaio 2026 in Diritto Civile, Diritto Fallimentare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Revoca di un Contratto Pubblico: Giudice Ordinario o Amministrativo? La Cassazione Fa Chiarezza

Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha riaffermato un principio fondamentale nel riparto di competenze tra i diversi organi giudiziari. La questione centrale riguarda a chi spetti decidere sulle controversie nate dall’esecuzione di un contratto stipulato con un ente pubblico. La risposta, come vedremo, dipende dalla natura dell’atto contestato: si tratta dell’esercizio di un potere pubblico o di un diritto previsto dal contratto? La Corte ha chiarito che in questi casi prevale la giurisdizione del giudice ordinario.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine da un contratto del 1991, con cui un consorzio per lo sviluppo industriale cedeva un lotto di terreno a una società, a un prezzo agevolato, per la realizzazione di uno stabilimento. Il contratto prevedeva specifici obblighi per l’acquirente, tra cui il mantenimento della destinazione industriale e il divieto di vendita senza l’autorizzazione del consorzio, pena la risoluzione del contratto.

Successivamente, la società acquirente è stata dichiarata fallita. Nel corso della procedura fallimentare, il complesso immobiliare, incluso il terreno, è stato venduto all’asta a due nuove società. A seguito di questa vendita, il consorzio, ritenendo violati gli obblighi originari, ha adottato una determina con cui ha “revocato” la cessione iniziale del terreno, basandosi sulla clausola risolutiva espressa contenuta nel contratto.

La curatela fallimentare ha impugnato tale provvedimento dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR). Il consorzio, a sua volta, ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la questione rientrasse nella competenza del giudice civile e ha sollevato un regolamento preventivo di giurisdizione dinanzi alla Corte di Cassazione.

La Decisione della Corte e la Giurisdizione del Giudice Ordinario

Le Sezioni Unite della Cassazione hanno accolto la tesi del consorzio, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario a decidere sulla controversia. La Corte ha stabilito che, per individuare il giudice competente, non bisogna fermarsi al nome dato all’atto (in questo caso, “determina di revoca”), ma è necessario guardare alla sua sostanza e alla posizione giuridica delle parti coinvolte.

Le Motivazioni

Il cuore del ragionamento della Corte risiede nella distinzione tra la fase di stipulazione del contratto e la sua fase esecutiva.

Nella fase che precede la firma del contratto (ad esempio, la scelta del contraente tramite gara d’appalto), la Pubblica Amministrazione agisce esercitando un potere autoritativo, e le controversie relative a questa fase rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo.

Una volta che il contratto è stato concluso, però, la situazione cambia radicalmente. L’Amministrazione e il privato si collocano su un piano di parità. Il loro rapporto è regolato dal contratto stesso e dalle norme del codice civile. Le controversie che sorgono in questa fase esecutiva, relative all’adempimento, all’inadempimento o alla risoluzione del contratto, riguardano diritti soggettivi e non più interessi legittimi.

Nel caso specifico, la Cassazione ha osservato che l’atto del consorzio, sebbene qualificato come “revoca”, non era un esercizio di potere pubblicistico di autotutela. Al contrario, era l’attivazione di un rimedio di natura privatistica: la clausola risolutiva espressa, prevista dall’articolo 3 del contratto. Il consorzio ha agito non in veste di autorità pubblica, ma come parte contrattuale che contesta un inadempimento altrui, esercitando un proprio diritto potestativo.

La controversia, quindi, non ha ad oggetto l’esercizio di poteri autoritativi o discrezionali della P.A., ma la vita e la fine di un rapporto contrattuale paritetico. Di conseguenza, la competenza a giudicare spetta al giudice ordinario, in quanto custode dei diritti soggettivi.

Le Conclusioni

Questa pronuncia consolida un orientamento giurisprudenziale cruciale: una volta stipulato un contratto, la Pubblica Amministrazione scende dal suo piedistallo autoritativo e agisce come un qualsiasi altro soggetto di diritto privato. Qualsiasi atto compiuto in questa fase, che si fondi su clausole contrattuali per contestare un inadempimento e portare alla risoluzione del rapporto, deve essere considerato come l’esercizio di un diritto privato. Pertanto, la giurisdizione del giudice ordinario è l’unica competente a dirimere tali controversie, garantendo una corretta distinzione tra l’ambito del potere pubblico e quello dei rapporti negoziali.

Quando un ente pubblico agisce per risolvere un contratto, quale giudice è competente?
La competenza è del giudice ordinario. La controversia, infatti, non riguarda l’esercizio di un potere pubblico, ma attiene alla fase di esecuzione del contratto, dove le parti si trovano in una posizione paritetica e la disputa verte su diritti e obblighi di natura privatistica.

La “revoca” di un contratto da parte della Pubblica Amministrazione è sempre un atto di potere autoritativo?
No. Come chiarito dalla Cassazione, se la “revoca” è fondata su una clausola contrattuale, come la clausola risolutiva espressa, essa non costituisce un atto di autotutela amministrativa, ma l’esercizio di un diritto potestativo di natura privata previsto dal contratto stesso.

Qual è la differenza tra fase di stipula e fase di esecuzione di un contratto pubblico ai fini della giurisdizione?
Nella fase di stipula, la P.A. esercita un potere pubblico (es. scelta del contraente) e le controversie sono di competenza del giudice amministrativo. Nella fase di esecuzione, il rapporto tra P.A. e privato è paritetico e regolato dal contratto; le liti relative all’adempimento e alla risoluzione rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 22486 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 22486 Anno 2024

Presidente: COGNOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 08/08/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 18184/2023 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in RAGIONE_SOCIALE INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliati in INDIRIZZO C/O RAGIONE_SOCIALE, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che li rappresenta e difende

nonchè contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende

-controricorrente-

nonchè contro

RAGIONE_SOCIALE PER LO SVILUPPO DELLE ATTIVITÀ PRODUTTIVE, ASSESSORATO RAGIONE_SOCIALE REG. SICILIA ATTIVITÀ PRODUTTIVE, ASSESSORATO ECONOMIA REG. SICILIA, ASSESSORATO REG. ATTIVITÀ PRODUTTICE DIP. ATTIVITAÀ PRODUTTIVE REG. SICILIA, ASSESSORATO ECONOMIA REG. SICILIA UFFICIO CHIUSURA LIQUIDAZIONI

-intimati- avverso ORDINANZA di TAR SEZ DISTACCATA DI CATANIA n. 95/2023 depositata il 23/02/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26/03/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

1. – Con contratto di cessione di suolo a scopo industriale del 12 luglio 1991 il RAGIONE_SOCIALE cedette a RAGIONE_SOCIALE – poi trasformatasi in RAGIONE_SOCIALE, dichiarata fallita con sentenza del Tribunale di Patti del 21 febbraio 2013 – una porzione di suolo con destinazione industriale, compresa nell’agglomerato industriale di Patti, facente parte RAGIONE_SOCIALE‘area di

sviluppo industriale RAGIONE_SOCIALE Provincia di RAGIONE_SOCIALE, di circa mq 43.965, verso il prezzo di £ 64.496.655, in ragione di £ 1.467 al mq, prezzo agevolato determinato in forza RAGIONE_SOCIALE‘articolo 25 RAGIONE_SOCIALE legge RAGIONE_SOCIALE Sicilia 4 gennaio 1984, n. 1, con decreto RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE Industria RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE del 10 agosto 1989.

2. – A seguito di asta giudiziaria del 22 gennaio 2019 il complesso immobiliare RAGIONE_SOCIALE società fallita, RAGIONE_SOCIALE, ivi compreso il terreno ceduto dal RAGIONE_SOCIALE nel 1991, è stato aggiudicato, in quota indivisa ed in ragione del cinquanta per cento ciascuna, a RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE per la somma di € 2.890.300,00, aggiudicazione all’esito RAGIONE_SOCIALE quale il RAGIONE_SOCIALE, in data 12 luglio 2019, ha venduto il menzionato complesso RAGIONE_SOCIALE predette società per il corrispettivo indicato.
3. – Poiché il contratto di cessione del terreno a scopo industriale del 12 luglio 1991 prevedeva a carico RAGIONE_SOCIALE acquirente, per la realizzazione RAGIONE_SOCIALE finalità pubblica sottesa alla cessione, taluni obblighi, quali l’effettuazione di investimenti, l’edificazione di uno stabilimento in maniera conforme al progetto approvato dal RAGIONE_SOCIALE, il divieto di alienare a terzi il terreno acquistato o parte di esso senza la preventiva autorizzazione del RAGIONE_SOCIALE, l’obbligo di rispetto di determinati livelli occupazionali, l’obbligo di mantenere ferma l’attività industriale esercitata così come autorizzata, l’obbligo di rendere preventivamente noto qualunque trasferimento di quota o proprietà a terzi, il tutto sotto comminatoria di risoluzione del contratto in forza di clausola risolutiva espressa, e con previsione di revoca del contratto a norma RAGIONE_SOCIALE‘articolo 23, nono comma, RAGIONE_SOCIALE citata legge RAGIONE_SOCIALE 4 gennaio 1984, n. 1, il RAGIONE_SOCIALE, medio tempore collocato in liquidazione, lamentando l’inadempimento di detta previsione, successivamente a nota del 24 novembre 2022, indirizzata alla RAGIONE_SOCIALE, ha adottato la determina n. 38 del 7
dicembre 2022, con cui si è avvalsa RAGIONE_SOCIALE clausola risolutiva espressa ed ha esercitato la revoca.

– Avverso la determina n. 38 del 7 dicembre 2022 il RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso dinanzi al T.A.R. Catania.

– Il RAGIONE_SOCIALE in liquidazione si è costituito in giudizio eccependo in via preliminare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo

Il TAR ha emesso l’ordinanza cautelare n. 9 5/2023 e fissato per la trattazione del merito del ricorso udienza pubblica.

– Nel contraddittorio con l’RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE, nonché con il RAGIONE_SOCIALE in liquidazione, il TAR Catania, con ordinanza del 23 febbraio 2023, «considerato che le questioni poste con il ricorso – nonché l’eccezione di inammissibilità per difetto di giurisdizione posta dal RAGIONE_SOCIALE resistente – necessitano di un approfondimento incompatibile con la sommarietà RAGIONE_SOCIALE presente fase cautelare, in ragione RAGIONE_SOCIALE complessità dei profili in fatto e RAGIONE_SOCIALE necessità dei relativi approfondimenti giuridici e che, conseguentemente, ai fini RAGIONE_SOCIALE valutazione del fumus boni juris non se ne può escludere la fondatezza», ha concesso la misura cautelare richiesta.
CONSIDERATO CHE

– RAGIONE_SOCIALE in liquidazione ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione contro RAGIONE_SOCIALE in RAGIONE_SOCIALE e nei confronti di RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALERAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE – Dipartimento RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE – RAGIONE_SOCIALE
RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE, Ufficio speciale per la chiusura RAGIONE_SOCIALEe liquidazioni, RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso. Così pure RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE. Tutti i predetti hanno depositato memoria. Le altre parti non hanno spiegato difese.

Successivamente il giudice amministrativo ha sospeso il processo in attesa RAGIONE_SOCIALE decisione su detto ricorso.

Il Procuratore Generale ha concluso per l’accoglimento del ricorso e la dichiarazione RAGIONE_SOCIALE giurisdizione del giudice ordinario.

RITENUTO CHE

8. – Il regolamento preventivo di giurisdizione deve essere deciso affermando la giurisdizione del giudice ordinario.

Premesso che, ai fini del riparto RAGIONE_SOCIALE giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, occorre aver riguardo al petitum sostanziale, che va identificato soprattutto in funzione RAGIONE_SOCIALE causa petendi , ossia RAGIONE_SOCIALE‘intrinseca natura giuridica RAGIONE_SOCIALE posizione dedotta in giudizio (tra le tante Cass. SU n. 10538 del 2023; Cass. SU n. 21139 del 2022), occorre procedere ad individuare il contenuto RAGIONE_SOCIALE domanda oggetto del giudizio pendente.

8.1. – Secondo il RAGIONE_SOCIALE la domanda proposta dinanzi al giudice amministrativo è una domanda di risoluzione del contratto di cessione del 12 luglio 1991. RAGIONE_SOCIALE che con la determina impugnata il RAGIONE_SOCIALE non ha dichiarato risolto il contratto, ma ha revocato la concessione del lotto di terreno ceduto con il citato contratto. Si tratterebbe, cioè, di un intervento in autotutela avverso l’atto amministrativo di concessione del lotto, presupposto dal contratto menzionato, che non sarebbe stato direttamente inciso dall’azione RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione e continuerebbe a spiegare efficacia tra i contraenti, ed oggi nei confronti dei loro aventi causa.
8.2. – Ora, è ben vero che la società ricorrente ha impugnato dinanzi al TAR il provvedimento di cui alla determina commissariale 7.12.2002, n. 38, con la quale il Commissario liquidatore del RAGIONE_SOCIALE ha revocato la concessione alla RAGIONE_SOCIALE in liquidazione del «lotto di terreno ceduto con contratto del 12.07.1991 a mani del AVV_NOTAIO», disponendo, altresì, la pubblicazione del provvedimento presso la Conservatoria dei Registri Immobiliari di RAGIONE_SOCIALE. È però altrettanto vero che la revoca RAGIONE_SOCIALE‘atto di cessione è scaturita dal fatto che: i) a seguito RAGIONE_SOCIALE dichiarazione di fallimento la società assegnataria del terreno è venuta meno agli obblighi di cui all’articolo 23 RAGIONE_SOCIALE legge RAGIONE_SOCIALE n. 1 del 1984 nonché agli obblighi di cui al contratto di cessione del suolo, ed in particolare all’impegno di mantenere la destinazione RAGIONE_SOCIALE‘insediamento all’attività di produzione industriale; ii) la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE con atto del 12 luglio 2019 ha venduto il terreno oggetto di cessione di cui al contratto del 17 luglio 1991, senza richiedere ed ottenere la preventiva autorizzazione al RAGIONE_SOCIALE.
Di guisa che il commissario liquidatore del RAGIONE_SOCIALE ha ritenuto che ricorressero i presupposti per procedere, ai sensi e per gli effetti RAGIONE_SOCIALE‘articolo 23, comma 9, RAGIONE_SOCIALE ridetta legge RAGIONE_SOCIALE, nonché RAGIONE_SOCIALE‘articolo 3 del contratto di cessione del 12 luglio 1991, all’esercizio RAGIONE_SOCIALE clausola risolutiva espressa e, quindi, alla revoca del contratto di cessione di suolo industriale. La revoca è stata cioè disposta per l’inadempimento del beneficiario agli obblighi imposti dalla legge e/o dal contratto di cessione nella fase esecutiva del rapporto.
8.3. – Non v’è allora dubbio che il petitum sostanziale sia integralmente collocato «a vRAGIONE_SOCIALE» RAGIONE_SOCIALE pattuizione del contratto di cessione intercorso tra le parti e che la controversia relativa alla fase successiva competa alla giurisdizione ordinaria, involgendo

questioni relative alla delimitazione del contenuto del rapporto e all’adempimento RAGIONE_SOCIALEe relative obbligazioni, le quali si mantengono nell’ambito di un rapporto paritetico tra le parti e non implicano l’esercizio di un potere autoritativo pubblico (cfr. Cass. SU n. 21971 del 2021).

Alla luce di siffatto principio, le controversie attinenti alla risoluzione del contratto, riguardando esclusivamente la fase esecutiva del rapporto, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché, intervenuta la stipulazione del contratto, la pubblica amministrazione non può più spendere alcun potere d’imperio, neppure in via di autotutela (p. es. Cass. SU n. 32148 del 2022).

Non può dunque essere condiviso l’assunto che vorrebbe radicata la giurisdizione del giudice amministrativo, dal momento che la controversia attiene ai diritti soggettivi acquisiti dalla società contraente, connessi alla fase di esecuzione del contratto, non incidendo sull’esercizio dei poteri discrezionali nella fase selettiva, non potendo peraltro siffatti poteri intervenire direttamente sul contratto.

Se il RAGIONE_SOCIALE ha inciso unilateralmente sul vincolo contrattuale, ciò è dunque da ascrivere non all’esercizio di un potere pubblicistico di autotutela, riconducibile nell’alveo RAGIONE_SOCIALE sua potestà autoritativa-provvedimentale, bensì ad un diritto potestativo di recesso (Cass. SU n. 35940 del 2023): la stessa espressa volontà del Commissario liquidatore di volersi avvalere RAGIONE_SOCIALE clausola risolutiva espressa di fonte contrattuale indica la natura negoziale risolutoria RAGIONE_SOCIALE‘atto, attinente alla fase di esecuzione del contratto nel preteso esercizio di un diritto riconosciuto dal regolamento contrattuale.
La domanda giudiziale, in definitiva, non ha direttamente ad oggetto la conclusione del contratto, né l’esercizio dei poteri autoritativi o discrezionali ed appartiene, di conseguenza, alla

giurisdizione del giudice ordinario (cfr. Cass. SU n. 20464 del 2022).

– In base RAGIONE_SOCIALE considerazioni che precedono deve quindi essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

– La liquidazione RAGIONE_SOCIALEe spese di questo procedimento va rimessa al giudice RAGIONE_SOCIALE causa di merito.

PER QUESTI MOTIVI

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale rimette le parti; compete al giudice del merito la liquidazione RAGIONE_SOCIALEe spese.

Così deciso in Roma, il 26/03/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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