Giurisdizione giudice ordinario: la revoca è un recesso

La Corte di Cassazione stabilisce la giurisdizione del giudice ordinario in una controversia sulla revoca di una cessione di terreno industriale. L’atto di revoca, basato su una clausola contrattuale, non è espressione di potere autoritativo, ma un diritto potestativo di natura privatistica. La disputa riguarda l’inadempimento di un contratto, materia di competenza del tribunale civile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 18 gennaio 2026 in Diritto Commerciale, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Ordinario: la Revoca di una Concessione è un Atto Contrattuale

Quando un ente pubblico revoca la cessione di un terreno a un’azienda per inadempimento, chi decide sulla legittimità di tale atto? Il giudice amministrativo o quello civile? La Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con una recente ordinanza, ha chiarito che in questi casi la giurisdizione spetta al giudice ordinario, poiché l’ente non agisce con potere autoritativo, ma esercita un diritto previsto dal contratto. Analizziamo questa importante decisione.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine da un contratto del 1991, con cui un Consorzio per lo Sviluppo Industriale cedeva un’ampia porzione di terreno a una società manifatturiera a un prezzo agevolato. La cessione era vincolata alla realizzazione di un insediamento produttivo e al mantenimento di determinati livelli occupazionali.

Anni dopo, la società acquirente viene dichiarata fallita. Il complesso immobiliare, comprensivo del terreno, viene venduto all’asta a due nuove società. A seguito di questa vendita, il Consorzio, ritenendo violati gli obblighi originari (tra cui il divieto di alienazione senza preventiva autorizzazione), adotta una determina con cui revoca la cessione iniziale del terreno.

Le due società acquirenti impugnano questo provvedimento di revoca dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR). Il Consorzio, a sua volta, si oppone, sollevando un’eccezione di difetto di giurisdizione e proponendo un regolamento preventivo alla Corte di Cassazione.

La Questione sulla Giurisdizione del Giudice Ordinario

Il cuore della controversia risiede nella natura dell’atto di revoca emesso dal Consorzio. Secondo le società acquirenti, si tratterebbe di un provvedimento amministrativo, espressione di un potere pubblico di autotutela, e come tale sindacabile solo dal TAR.

Di parere opposto il Consorzio, secondo cui l’atto non sarebbe altro che l’esercizio di un diritto previsto dal contratto originario, in particolare da una clausola risolutiva espressa. La disputa, quindi, non riguarderebbe l’esercizio di un potere pubblico, ma l’adempimento di obbligazioni contrattuali tra parti che, dopo la stipula, si trovano su un piano di parità. Per questo motivo, la competenza sarebbe del giudice ordinario.

La Distinzione tra Fase Pubblicistica e Fase Privatistica

Per risolvere il conflitto, la Corte di Cassazione applica un principio consolidato: bisogna distinguere due fasi nel rapporto tra pubblica amministrazione e privato.

1. Fase a monte (pubblicistica): È la fase della scelta del contraente, dove l’ente esercita poteri discrezionali per perseguire un interesse pubblico. Le controversie in questa fase appartengono al giudice amministrativo.
2. Fase a valle (privatistica): Una volta stipulato il contratto, il rapporto si svolge su un piano paritetico. L’ente pubblico e il privato sono vincolati dalle clausole contrattuali e dal codice civile. Le controversie relative all’esecuzione, all’inadempimento o alla risoluzione del contratto rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario.

Le Motivazioni della Cassazione

Le Sezioni Unite hanno accolto la tesi del Consorzio, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha osservato che la revoca non è scaturita da una nuova valutazione dell’interesse pubblico, ma dall’inadempimento di obblighi specifici imposti dal contratto di cessione. L’atto del Consorzio, pur denominato ‘revoca’, è in realtà l’attivazione di una clausola risolutiva espressa, un tipico strumento di diritto privato.

L’amministrazione non ha esercitato un potere di supremazia o di autotutela, ma un diritto potestativo di recesso previsto dal contratto stesso. La controversia, pertanto, riguarda esclusivamente la fase esecutiva del rapporto, la delimitazione degli obblighi e le conseguenze del loro inadempimento. Si tratta di questioni relative a diritti soggettivi che trovano la loro naturale sede di giudizio davanti al tribunale civile.

Le Conclusioni

La decisione riafferma un principio fondamentale nel riparto di giurisdizione: dopo la firma di un contratto, la Pubblica Amministrazione perde il suo potere d’imperio e agisce come un qualsiasi soggetto privato. Qualsiasi atto legato all’esecuzione del contratto, inclusa la sua risoluzione per inadempimento, non è un provvedimento amministrativo, ma un atto di natura negoziale. Di conseguenza, le relative controversie devono essere portate davanti al giudice ordinario, che è il giudice dei diritti e dei contratti.

A quale giudice spetta decidere sulla legittimità della revoca di una cessione di suolo industriale da parte di un ente pubblico?
Secondo la Corte di Cassazione, la giurisdizione spetta al giudice ordinario. Una volta firmato il contratto di cessione, il rapporto tra l’ente e il privato diventa paritetico e le controversie relative alla sua esecuzione, inclusa la risoluzione per inadempimento, sono di natura civilistica.

L’atto con cui un ente pubblico ‘revoca’ una cessione per inadempimento è un atto di autorità pubblica?
No. La Corte chiarisce che tale atto non è espressione del potere di autotutela della Pubblica Amministrazione, ma l’esercizio di un diritto potestativo (come il recesso o la risoluzione) previsto dal contratto stesso, riconducibile a una clausola risolutiva espressa.

Cosa significa che il rapporto tra le parti è ‘paritetico’ nella fase esecutiva del contratto?
Significa che, dopo la stipula del contratto, l’ente pubblico e il privato si trovano su un piano di parità giuridica. L’ente non può più imporre unilateralmente la sua volontà con atti di supremazia, ma deve rispettare le clausole contrattuali e le norme del codice civile, come qualsiasi altro contraente.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 22568 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 22568 Anno 2024

Presidente: COGNOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 09/08/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 18169/2023 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO DOMICILIO DIGITALE, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE IN RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO

30, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente-

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO C/O RAGIONE_SOCIALE, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende

-controricorrente-

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE ISTITUTO PER LO SVILUPPO ATTIVITÀ PRODUTTIVE, ASSESSORATO ECONOMIA REG. SICILIA, ASSESSORATO REGIONALE ATTIVITÀ PRODUTTIVE REG. SICILIA, ASSESSORATO REG. ATTIVITÀ PRODUTTIVE REG. SICILIA DIPARTIMENTO ATTIVITÀ PRODUTTIVE, ASSESSORATO ECONOMIA REG. SICILIA UFFICIO CHIUSURA RAGIONE_SOCIALE

-intimati- avverso ORDINANZA di TAR SEZ DISTACCATA DI CATANIA n. 97/2023 depositata il 23/02/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26/03/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

1. – Con contratto di cessione di suolo a scopo industriale del 12 luglio 1991 il RAGIONE_SOCIALE cedette a RAGIONE_SOCIALE – poi trasformatasi in RAGIONE_SOCIALE, dichiarata fallita con sentenza del Tribunale di Patti del 21

febbraio 2013 – una porzione di suolo con destinazione industriale, compresa nell’agglomerato industriale di Patti, facente parte RAGIONE_SOCIALE‘area di sviluppo industriale RAGIONE_SOCIALE Provincia di RAGIONE_SOCIALE, di circa mq 43.965, verso il prezzo di £ 64.496.655, in ragione di £ 1.467 al mq, prezzo agevolato determinato in forza RAGIONE_SOCIALE‘articolo 25 RAGIONE_SOCIALE legge RAGIONE_SOCIALE Sicilia 4 gennaio 1984, n. 1, con decreto RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE Industria RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE del 10 agosto 1989.

2. – A seguito di asta giudiziaria del 22 gennaio 2019 il complesso immobiliare RAGIONE_SOCIALE società fallita, RAGIONE_SOCIALE, ivi compreso il terreno ceduto dal RAGIONE_SOCIALE nel 1991, è stato aggiudicato, in quota indivisa ed in ragione del cinquanta per cento ciascuna, a RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE per la somma di € 2.890.300,00, aggiudicazione all’esito RAGIONE_SOCIALE quale il RAGIONE_SOCIALE, in data 12 luglio 2019, ha venduto il menzionato complesso RAGIONE_SOCIALE predette società per il corrispettivo indicato.
3. – Poiché il contratto di cessione del terreno a scopo industriale del 12 luglio 1991 prevedeva a carico RAGIONE_SOCIALE acquirente, per la realizzazione RAGIONE_SOCIALE finalità pubblica sottesa alla cessione, taluni obblighi, quali l’effettuazione di investimenti, l’edificazione di uno stabilimento in maniera conforme al progetto approvato dal RAGIONE_SOCIALE, il divieto di alienare a terzi il terreno acquistato o parte di esso senza la preventiva autorizzazione del RAGIONE_SOCIALE, l’obbligo di rispetto di determinati livelli occupazionali, l’obbligo di mantenere ferma l’attività industriale esercitata così come autorizzata, l’obbligo di rendere preventivamente noto qualunque trasferimento di quota o proprietà a terzi, il tutto sotto comminatoria di risoluzione del contratto in forza di clausola risolutiva espressa, e con previsione di revoca del contratto a norma RAGIONE_SOCIALE‘articolo 23, nono comma, RAGIONE_SOCIALE citata legge RAGIONE_SOCIALE 4
gennaio 1984, n. 1, il RAGIONE_SOCIALE, medio tempore collocato in liquidazione, lamentando l’inadempimento di detta previsione, successivamente a nota del 24 novembre 2022, indirizzata alla curatela fallimentare, ha adottato la determina n. 38 del 7 dicembre 2022, con cui si è avvalsa RAGIONE_SOCIALE clausola risolutiva espressa ed ha esercitato la revoca.

4. – Avverso la determina n. 38 del 7 dicembre 2022 RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso dinanzi al T.A.R. Catania, deducendo carenza assoluta di potere del RAGIONE_SOCIALE liquidazione, invalidità del provvedimento impugnato, incompetenza del Commissario Liquidatore, vizi contenutistici del provvedimento impugnato, eccesso di potere, violazione del principio RAGIONE_SOCIALE buona fede, difetto di motivazione.

5. – Il RAGIONE_SOCIALE in liquidazione si è costituito in giudizio eccependo in via preliminare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo

Il TAR ha emesso l’ordinanza cautelare n. 97/2023 del 23 febbraio 2023 e fissato per la trattazione del merito del ricorso udienza pubblica.

6. – Nel contraddittorio con l’RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE, nonché con il RAGIONE_SOCIALE in liquidazione, il TAR Catania, con ordinanza del 23 febbraio 2023, « considerato che le questioni poste con il ricorso – nonché l’eccezione di inammissibilità per difetto di giurisdizione posta dal RAGIONE_SOCIALE resistente – necessitano di un approfondimento incompatibile con la sommarietà RAGIONE_SOCIALE presente fase cautelare, in ragione RAGIONE_SOCIALE complessità dei profili in fatto e RAGIONE_SOCIALE necessità dei relativi approfondimenti giuridici e che, conseguentemente, ai fini RAGIONE_SOCIALE valutazione del fumus boni juris non se ne può
escludere la fondatezza », ha concesso la misura cautelare richiesta.

CONSIDERATO CHE

7. – Il RAGIONE_SOCIALE in liquidazione ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione contro RAGIONE_SOCIALE e nei confronti di RAGIONE_SOCIALE in Liquidazione; RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE – Dipartimento RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE– RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, Ufficio speciale per la chiusura RAGIONE_SOCIALEe liquidazioni, RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE. Ha anche depositato memoria. RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso. Così pure il RAGIONE_SOCIALE, sebbene con atto intestato « memoria difensiva ». Entrambi hanno depositato memoria. Le altre parti intimate non hanno spiegato difese.
Successivamente il giudice amministrativo ha sospeso il processo in attesa RAGIONE_SOCIALE decisione su detto ricorso.

Il Procuratore Generale ha concluso per l’accoglimento del ricorso e la dichiarazione RAGIONE_SOCIALE giurisdizione del giudice ordinario.

RITENUTO CHE

8. – Il regolamento preventivo di giurisdizione deve essere deciso affermando la giurisdizione del giudice ordinario.

Va premesso che la proposizione del regolamento di giurisdizione non è impedita dalla pronuncia di un’ordinanza cautelare da parte del giudice amministrativo, atteso che il provvedimento cautelare, destinato a perdere efficacia per effetto RAGIONE_SOCIALE sentenza di merito, non assume carattere decisorio e non statuisce sulle posizioni soggettive con la forza

RAGIONE_SOCIALE‘atto giurisdizionale idoneo ad assumere autorità di giudicato, neppure in punto di giurisdizione (Sez. U. n. 12864 del 26/06/2020; S.U. 584/2014).

Ai fini del riparto RAGIONE_SOCIALE giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, occorre aver riguardo al petitum sostanziale, che va identificato soprattutto in funzione RAGIONE_SOCIALE causa petendi , ossia RAGIONE_SOCIALE‘intrinseca natura giuridica RAGIONE_SOCIALE posizione dedotta in giudizio (tra le tante Cass. SU n. 10538 del 2023; Cass. SU n. 21139 del 2022), occorre procedere ad individuare il contenuto RAGIONE_SOCIALE domanda oggetto del giudizio pendente.

8.1. – Secondo il RAGIONE_SOCIALE la domanda proposta dinanzi al giudice amministrativo è una domanda di risoluzione del contratto di cessione del 12 luglio 1991. RAGIONE_SOCIALE che con la determina impugnata il RAGIONE_SOCIALE non ha dichiarato risolto il contratto, ma ha revocato la concessione del lotto di terreno ceduto con il citato contratto. Si tratterebbe, cioè, di un intervento in autotutela avverso l’atto amministrativo di concessione del lotto, presupposto dal contratto menzionato, che non sarebbe stato direttamente inciso dall’azione RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione e continuerebbe a spiegare efficacia tra i contraenti, ed oggi nei confronti dei loro aventi causa.
8.2. – Ora, è ben vero che la società ricorrente ha impugnato dinanzi al TAR il provvedimento di cui alla determina commissariale 7.12.2002, n. 38, con la quale il Commissario liquidatore del RAGIONE_SOCIALE ha revocato la concessione alla RAGIONE_SOCIALE in liquidazione del « lotto di terreno ceduto con contratto del 12.07.1991 a mani del AVV_NOTAIO », disponendo, altresì, la pubblicazione del provvedimento presso la Conservatoria dei Registri Immobiliari di RAGIONE_SOCIALE. È però
altrettanto vero che la revoca RAGIONE_SOCIALE‘atto di cessione è scaturita dal fatto che: i ) a seguito RAGIONE_SOCIALE dichiarazione di fallimento la società assegnataria del terreno è venuta meno agli obblighi di cui all’articolo 23 RAGIONE_SOCIALE legge RAGIONE_SOCIALE n. 1 del 1984 nonché agli obblighi di cui al contratto di cessione del suolo, ed in particolare all’impegno di mantenere la destinazione RAGIONE_SOCIALE‘insediamento all’attività di produzione industriale; ii ) la curatela fallimentare con atto del 12 luglio 2019 ha venduto il terreno oggetto di cessione di cui al contratto del 17 luglio 1991, senza richiedere ed ottenere la preventiva autorizzazione al RAGIONE_SOCIALE.
Di guisa che il commissario liquidatore del RAGIONE_SOCIALE ha ritenuto che ricorressero i presupposti per procedere, ai sensi e per gli effetti RAGIONE_SOCIALE‘articolo 23, comma 9, RAGIONE_SOCIALE ridetta legge RAGIONE_SOCIALE, nonché RAGIONE_SOCIALE‘articolo 3 del contratto di cessione del 12 luglio 1991, all’esercizio RAGIONE_SOCIALE clausola risolutiva espressa e, quindi, alla revoca del contratto di cessione di suolo industriale. La revoca è stata cioè disposta per l’inadempimento del beneficiario agli obblighi imposti dalla legge e/o dal contratto di cessione nella fase esecutiva del rapporto.
8.3. – Non v’è allora dubbio che il petitum sostanziale sia integralmente collocato « a vRAGIONE_SOCIALE » RAGIONE_SOCIALE pattuizione del contratto di cessione intercorso tra le parti e che la controversia relativa alla fase successiva competa alla giurisdizione ordinaria, involgendo questioni relative alla delimitazione del contenuto del rapporto e all’adempimento RAGIONE_SOCIALEe relative obbligazioni, le quali si mantengono nell’ambito di un rapporto paritetico tra le parti e non implicano l’esercizio di un potere autoritativo pubblico (cfr. Cass. SU n. 21971 del 2021).
Alla luce di siffatto principio, le controversie attinenti alla risoluzione del contratto, riguardando esclusivamente la fase esecutiva del rapporto, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché, intervenuta la stipulazione del contratto, la pubblica amministrazione non può più spendere alcun potere d’imperio, neppure in via di autotutela (p. es. Cass. SU n. 32148 del 2022).

Non può dunque essere condiviso l’assunto che vorrebbe radicata la giurisdizione del giudice amministrativo, dal momento che la controversia attiene ai diritti soggettivi acquisiti dalla società contraente, connessi alla fase di esecuzione del contratto, non incidendo sull’esercizio dei poteri discrezionali nella fase selettiva, non potendo peraltro siffatti poteri intervenire direttamente sul contratto.

Se il RAGIONE_SOCIALE ha inciso unilateralmente sul vincolo contrattuale, ciò è dunque da ascrivere non all’esercizio di un potere pubblicistico di autotutela, riconducibile nell’alveo RAGIONE_SOCIALE sua potestà autoritativa -provvedimentale, bensì ad un diritto potestativo di recesso (Cass. SU n. 35940 del 2023): la stessa espressa volontà del Commissario liquidatore di volersi avvalere RAGIONE_SOCIALE clausola risolutiva espressa di fonte contrattuale indica la natura negoziale risolutoria RAGIONE_SOCIALE‘atto, attinente alla fase di esecuzione del contratto nel preteso esercizio di un diritto riconosciuto dal regolamento contrattuale.
La domanda giudiziale, in definitiva, non ha direttamente ad oggetto la conclusione del contratto, né l’esercizio dei poteri autoritativi o discrezionali ed appartiene, di conseguenza, alla giurisdizione del giudice ordinario (cfr. Cass. SU n. 20464 del 2022).

– In base RAGIONE_SOCIALE considerazioni che precedono deve quindi essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

10. – La liquidazione RAGIONE_SOCIALEe spese di questo procedimento va rimessa al giudice RAGIONE_SOCIALE causa di merito.

PER QUESTI MOTIVI

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale rimette le parti, anche per la liquidazione RAGIONE_SOCIALEe spese. Così deciso in Roma, il 26/03/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conerence call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.