Giurisdizione giudice ordinario: il caso P.A. e danni

La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha risolto un conflitto di giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo. La Corte ha stabilito la giurisdizione del giudice ordinario in un caso in cui alcuni cittadini chiedevano a un’amministrazione pubblica di eseguire lavori di consolidamento su un loro terreno, lasciato in stato di dissesto dopo l’esecuzione di opere pubbliche. La decisione si fonda sul principio che l’omissione della P.A. nel ripristinare il fondo costituisce un comportamento materiale che lede un diritto soggettivo, rientrando nella tutela generale contro i danni ingiusti (neminem laedere) e non nell’esercizio di poteri autoritativi.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 dicembre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Ordinario: Quando la P.A. Risponde del Mancato Ripristino

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite chiarisce un punto fondamentale nei rapporti tra cittadini e Pubblica Amministrazione: la corretta individuazione del giudice competente a decidere le controversie. La pronuncia stabilisce la giurisdizione del giudice ordinario per le richieste di condanna della P.A. a eseguire opere di ripristino su un terreno privato, danneggiato a seguito di lavori pubblici. Questa decisione ribadisce che, quando la P.A. agisce al di fuori dei suoi poteri autoritativi e causa un danno, deve risponderne come un qualsiasi soggetto privato.

I Fatti del Caso

La vicenda trae origine dalla richiesta di alcuni proprietari terrieri nei confronti di un’Amministrazione Provinciale. L’ente pubblico aveva occupato una porzione del loro terreno per eseguire lavori di messa in sicurezza di un viadotto stradale, interessato da fenomeni franosi. Una volta terminato l’intervento principale, tuttavia, l’Amministrazione non aveva provveduto a consolidare e ripristinare il terreno privato, lasciandolo in uno stato di dissesto.

I cittadini si sono quindi rivolti al Tribunale ordinario per ottenere una condanna dell’ente a eseguire i lavori necessari. Il Tribunale, però, ha declinato la propria giurisdizione, ritenendo competente il Giudice Amministrativo (TAR), sulla base del fatto che l’occupazione del terreno era avvenuta nell’esercizio di poteri pubblici, legati a una pregressa dichiarazione di pubblica utilità.

Il caso è stato quindi riassunto davanti al TAR, il quale, a sua volta, ha ritenuto di non avere giurisdizione, sollevando un conflitto negativo davanti alla Corte di Cassazione.

La Questione sulla Giurisdizione del Giudice Ordinario

Il cuore del problema era stabilire se la richiesta dei cittadini rientrasse nella sfera del diritto soggettivo, tutelato dal giudice ordinario, o in quella dell’interesse legittimo, di competenza del giudice amministrativo. La difesa dell’ente si basava sull’idea che ogni attività legata a un’opera pubblica ricadesse automaticamente nella giurisdizione amministrativa.

Il Tribunale Amministrativo, invece, ha sostenuto una tesi diversa: la pretesa dei proprietari non era diretta contro un atto amministrativo (come un decreto di esproprio), ma contro un comportamento omissivo della P.A. L’omissione nel ripristinare il fondo non rappresentava l’esercizio di un potere pubblico, ma una mera condotta materiale che aveva leso il loro diritto di proprietà. Di conseguenza, secondo il TAR, la controversia apparteneva alla giurisdizione del giudice ordinario.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto pienamente la prospettiva del Tribunale Amministrativo. Le Sezioni Unite hanno chiarito che la giurisdizione del giudice amministrativo, anche quella esclusiva, presuppone sempre che l’amministrazione agisca esercitando i propri poteri autoritativi e pubblicistici.

Quando, invece, l’azione della P.A. si traduce in un’attività materiale, commissiva o omissiva, che viola il principio generale del neminem laedere (non danneggiare altri), la controversia riguarda la lesione di un diritto soggettivo. In questi casi, la giurisdizione non può che essere quella del giudice ordinario, che è il giudice naturale preposto alla tutela dei diritti.

Nel caso specifico, la domanda dei cittadini non contestava le scelte autoritative dell’amministrazione (come la decisione di costruire il viadotto), ma la sua successiva inerzia nel rimediare ai danni causati. Questa omissione è stata qualificata come un comportamento illecito ai sensi dell’art. 2043 del codice civile. La Corte ha quindi affermato il seguente principio: l’inosservanza da parte della P.A. delle comuni regole di diligenza e prudenza nella gestione dei beni può essere denunciata davanti al giudice ordinario sia per ottenere un risarcimento del danno, sia per conseguire una condanna a un facere (cioè a compiere un’azione), come il ripristino dei luoghi.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche

La decisione consolida un orientamento giurisprudenziale cruciale per la tutela dei cittadini. Si stabilisce che la Pubblica Amministrazione non gode di una posizione di privilegio quando i suoi comportamenti, slegati dall’esercizio di un effettivo potere pubblico, causano danni a terzi. La preesistenza di una dichiarazione di pubblica utilità non crea una ‘zona franca’ in cui ogni azione della P.A. è soggetta al solo controllo del giudice amministrativo.

In pratica, se un ente pubblico, dopo aver eseguito un’opera, omette di ripristinare la proprietà privata danneggiata, il cittadino può agire davanti al giudice ordinario per ottenere sia il risarcimento del danno sia l’ordine di esecuzione dei lavori necessari. Questa pronuncia rafforza la tutela del diritto di proprietà e conferma che la P.A., nella sua attività materiale, è tenuta a rispettare le stesse regole di condotta imposte a qualsiasi altro soggetto dell’ordinamento.

A chi spetta la giurisdizione se la Pubblica Amministrazione omette di ripristinare un terreno privato dopo lavori pubblici?
La giurisdizione spetta al giudice ordinario, perché l’omissione non costituisce esercizio di un potere pubblico, ma un comportamento materiale che lede il diritto soggettivo di proprietà, tutelato secondo le regole della responsabilità civile (art. 2043 c.c.).

La presenza di una precedente dichiarazione di pubblica utilità sposta sempre la giurisdizione al giudice amministrativo?
No. La giurisdizione amministrativa, anche quella esclusiva in materia espropriativa, si applica solo alle controversie ‘riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere’. Un’omissione successiva che causa un danno, come il mancato ripristino, non rientra in questa categoria.

Cosa può chiedere il cittadino al giudice ordinario in questi casi?
Il cittadino può chiedere sia la condanna della Pubblica Amministrazione al risarcimento del danno patrimoniale subito, sia una condanna a un ‘facere’, ovvero un ordine di eseguire materialmente le opere necessarie a consolidare e ripristinare il terreno danneggiato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 24096 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 24096 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 09/09/2024

Sul ricorso per regolamento di giurisdizione iscritto al n. rNUMERO_DOCUMENTO. NUMERO_DOCUMENTO proposto dal TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA CAMPANIA, con sentenza n. 495/2024 depositata il 23/02/2024 nella causa tra:

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME;

– ricorrenti non costituiti in questa fase -contro

PROVINCIA DI SALERNO, RAGIONE_SOCIALE;

– resistenti non costituiti in questa fase –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 25/06/2024 dal AVV_NOTAIO;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO, che ha concluso per la giurisdizione del Giudice ordinario.

FATTI DI CAUSA

1.1. Con sentenza depositata il 23.2.2024 il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, adito in riassunzione, per quanto qui interessa, ha sollevato ai sensi degli artt. 11, comma 3, cod. proc. amm e 59, comma 3, l. 18 giugno 2009, n. 69 conflitto negativo di giurisdizione in relazione alla sentenza 29/2022 con cui il Tribunale di Vallo della Lucania aveva declinato la propria giurisdizione in ordine al giudizio promosso dai litisconsorti RAGIONE_SOCIALE nei confronti della Provincia di Salerno avente ad oggetto la condanna della convenuta ad eseguire i lavori di consolidamento di un terreno di loro proprietà, occupato illegittimamente dalla Provincia per procedere alla messa in sicurezza di un viadotto stradale interessato da fenomeni franosi originantesi dal terreno occupato e lasciato in stato di dissesto a conclusione dell’intervento.
A fronte del deliberato adottato dal giudice ordinario, dell’avviso che, per la pregressa declaratoria di pubblica utilità dei lavori in questione, l’ente locale aveva occupato il fondo nell’esercizio di poteri autoritativi, di talché si rendeva per questo ravvisabile la giurisdizione esclusiva del g.a. a mente dell’art. 133, lett. e), cod. proc. amm., il g.a., investito della cognizione per effetto di traslatio iudicii , ha ritenuto, viceversa, sussistente la giurisdizione del giudice ordinario, facendo richiamo in tal senso a conformi precedenti di questa Corte e sollevando avanti ad essa il detto conflitto negativo di giurisdizione.
Sullo stesso il AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO ha fatto conoscere le proprie conclusioni per iscritto chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Va dichiarata, conformemente alle conclusioni rassegnate dal AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO, sulla domanda di condanna della P.A. ad un facere promossa dagli attori, la giurisdizione del giudice ordinario.

Va, invero, osservato in via generale che la giurisdizione del giudice amministrativo, anche nell’ipotesi in cui la stretta connessione tra posizioni di diritto soggettivo e posizione di interesse legittimo renda ravvisabile la giurisdizione esclusiva del medesimo, presuppone pur sempre la spendita di

poteri autoritativi di natura pubblicistica, costituenti esercizio primario delle prerogative che connotano l’ agere della pubblica amministrazione in funzione della realizzazione di un interesse pubblico. In difetto di questa connotazione, allorché l’azione della pubblica amministrazione si concreta in un’attività di carattere materiale, che si realizza al di fuori dell’esercizio di poteri pubblici e si risolve più direttamente nei confronti del privato nell’adozione di comportamenti, commissivi od omissivi, che recano offesa al principio del nemimem laedere , la giurisdizione non può che essere quella propria del giudice ordinario in quanto giudice preposto dall’ordinamento alla generale tutela giurisdizionale dei diritti.
Non sussiste, pertanto, la giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo poiché rilevano diritti soggettivi, e non interessi legittimi; né sussiste la giurisdizione esclusiva -in particolare, quella ipotizzata qui dal giudice ordinario -poiché anche in riferimento al contenzioso in materia espropriativa sono devolute dall’art. 133, lett. g), cod. proc. amm. alla cognizione esclusiva del g.a., con la sola eccezione di quelle riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità, solo le controversie “riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere”.
Si è così statuito -affermandosi un principio di diritto cui si intende dare seguito anche in questa occasione -che l’inosservanza da parte della RAGIONE_SOCIALE, nella gestione e manutenzione dei beni che ad essa appartengono, delle regole tecniche, ovvero dei comuni canoni di diligenza e prudenza, può essere denunciata dal privato davanti al giudice ordinario sia quando tenda a conseguire la condanna ad un facere , sia quando abbia per oggetto la richiesta del risarcimento del danno patrimoniale, giacché una siffatta domanda non investe scelte ed atti autoritativi dell’amministrazione, ma un’attività soggetta al rispetto del principio del neminem laedere (Cass., Sez. VI-III, 23/09/2021, n. 25843; Cass., Sez. U, 6/09/2013, n. 20571; Cass., Sez. U, 14/03/2011, n. 5926).
Alla luce dei principi compendiati non è perciò dubitabile, venendo al caso di specie, la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario che andrà perciò doverosamente dichiarata.

La pretesa degli istanti, che si dolgono e denunciano la condotta omissiva della P.A. asseritamente astenutasi dal procedere, ultimati i lavori di messa in sicurezza del viadotto stradale, all’esecuzione delle opere atte a consolidare il fondo interessato rimasto in stato di dissesto a seguito di detti lavori, è esternazione di un diritto soggettivo dei medesimi che si iscrive nell’arco delle tutele accordate dall’art. 2043 cod. civ. e che ricade perciò nella giurisdizione del giudice ordinario.
Nulla spese trattandosi di regolamento di giurisdizione proposto d’ufficio

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e cassa la pronuncia declinatoria del Tribunale di Vallo della Lucania avanti al quale rimette le parti.

Cosi deciso in Roma nella camera di consiglio della Sezioni Unite civili il giorno 25.6.2024.

Il Presidente

NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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