Giurisdizione giudice ordinario: il caso del comodato

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 15911 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 15911 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 06/06/2024

R.G. 2490/2024

COGNOME.

Rep.

C.C. 14/5/2024

conflitto negativo di giurisdizione

O R D I N A N Z A

sul conflitto negativo di giurisdizione, iscritto al numero 2490NUMERO_DOCUMENTO di registro generale, sollevato dal Tribunale amministrativo regionale per le Marche, con ordinanza in data 29 gennaio 2024, nel procedimento vertente tra:

RAGIONE_SOCIALE;

ricorrente non costituito in questa sede contro

RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE ;

-resistenti non costituiti in questa sede -Udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del 14

maggio 2024 dal Presidente NOME COGNOME;

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lette le conclusioni scritte del Pubblico RAGIONE_SOCIALE, in persona del AVV_NOTAIO generale AVV_NOTAIO, che ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

FATTI DI CAUSA

1. -Con ricorso ex art. 447bis cod. proc. civ., incardinato al n. 5255/2007 di registro generale, la RAGIONE_SOCIALE, società interamente controllata dalla RAGIONE_SOCIALE, quale soggetto liquidatore RAGIONE_SOCIALE ‘ RAGIONE_SOCIALE, ha adito il Tribunale ordinario di Ancona, sezione distaccata di Fabriano, per sentire dichiarare la risoluzione del contratto di comodato intercorrente tra l’RAGIONE_SOCIALE , da una parte, e il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE, dall’altra, nonché per ottenere la condanna del RAGIONE_SOCIALE al rilascio RAGIONE_SOCIALE‘immobile oggetto del contratto e al pagamento RAGIONE_SOCIALE‘indennità di occupazione e del risarcimento dei danni.
La ricorrente ha rappresentato che l’RAGIONE_SOCIALE era stato posto in RAGIONE_SOCIALE con il decreto-legge n. 513 del 1994, e successivamente soppresso con il decreto-legge n. 240 del 1995, e che, sulla base di espressa previsione normativa, era stata prevista l’assegnazione in comodato, ad altre amministrazioni pubbliche, dei beni facenti parte del patrimonio RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE . In particolare -ha proseguito la ricorrente -l’RAGIONE_SOCIALE aveva stipulato il contratto di comodato con il RAGIONE_SOCIALE, avente ad oggetto il fabbricato, sito in Fabriano, in relazione al quale aveva promosso l’azione di rilascio .
A sostegno RAGIONE_SOCIALEa domanda, la ricorrente ha dedotto che il contratto di comodato prevedeva quale termine finale la data del 30 giugno 1996, successivamente differita al 31 dicembre 1998 e poi ulteriormente prorogata al 31 dicembre 1999, e che, nonostante il venir meno RAGIONE_SOCIALE‘interesse RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione comodataria alla prosecuzione del

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contratto di comodato, con rassicurazioni circa la pronta restituzione RAGIONE_SOCIALE‘immobile, il rilascio non era avvenuto.

-L’adito Tribunale ordinario, con sentenza n. 147 del 24 maggio 2010, ha declinato la giurisdizione in favore del giudice amministrativo.

Il Tribunale ha rilevato che l ‘ atto all’origine del la controversia, anche se formalmente rivestente la forma del contratto di comodato, ha natura e funzione tipicamente pubblicistici, come si ricaverebbe sia dalla natura dei soggetti coinvolti nel rapporto in questione, sia dal richiamo, nel contratto, RAGIONE_SOCIALEa normativa con cui erano stati disposte la RAGIONE_SOCIALE e la soppressione RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE , sia, ancora, dalla finalità perseguita.

Il Tribunale di Ancona ha evidenziato, inoltre, la ‘ curvatura ‘ vincolata del contratto nei suoi elementi essenziali, essendo il termine di durata stabilito dalla legge, e dovendo una RAGIONE_SOCIALEe parti contraenti essere autorizzata a contrarre dal RAGIONE_SOCIALE.

Secondo il Tribunale ordinario, il contratto di comodato sarebbe stato, pertanto, utilizzato dall ‘ amministrazione pubblica per raggiungere una finalità di natura non privatistica, rappresentando lo strumento volto al mantenimento RAGIONE_SOCIALEa destinazione d ‘uso del l’immobile sino alla definizione RAGIONE_SOCIALEe procedure di assegnazione.

-Riassunta la causa dinanzi al giudice ad quem con ricorso del 14 luglio 2010, il Tribunale amministrativo regionale per le Marche, all’esito RAGIONE_SOCIALE‘udienza pubblica del 7 dicembre 2023, dopo aver dato avviso alle parti, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 73, comma 3, cod. proc. amm., RAGIONE_SOCIALE‘esistenza di un possibile profilo di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ha trattenuto la causa in decisione.

Quindi, con ordinanza in data 29 gennaio 2024, il TAR per le Marche, dubitando a sua volta RAGIONE_SOCIALEa propria competenza giurisdizionale, ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione.

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Il giudice confliggente ha rilevato che la questione relativa alla determinazione RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione deve essere risolta, non sulla base dei soggetti coinvolti, bensì sulla base del solo criterio oggettivo. Ha osservato, inoltre, che, poiché ogni pubblica amministrazione, nel garantire il soddisfacimento di interessi pubblici, può agire sia iure imperii che iure privatorum , il perseguimento di obiettivi pubblicistici non può, di per sé, postulare la sussistenza RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione amministrativa, giacché, altrimenti, si dovrebbe escludere aprioristicamente la giurisdizione ordinaria ogni qual volta si controverta latamente di interessi pubblici. Ha dubitato, infine, che il contratto di comodato sottoscritto tra le parti possa essere ricompreso nell’alveo degli accordi tra pubbliche amministrazioni, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 15 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 241 del 1990. Nel caso oggetto RAGIONE_SOCIALEa controversia, comunque, ad avviso del Tribunale amministrativo regionale, non verrebbe in rilievo l’esercizio di un potere amministrativo sotteso al contratto stipulato tra le parti, quanto piuttosto il rispetto del regolamento contrattuale pattuito.
-Il conflitto è stato avviato alla trattazione camerale ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 380 -ter cod. proc. civ.

-In prossimità RAGIONE_SOCIALEa camera di consiglio, il Pubblico RAGIONE_SOCIALE ha depositato le proprie conclusioni scritte, chiedendo che sia dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

Secondo l’Ufficio del AVV_NOTAIO generale, l a controversia in esame, avendo ad oggetto la risoluzione del contratto di comodato, il rilascio RAGIONE_SOCIALE‘immobile, il pagamento RAGIONE_SOCIALE‘indennità di occupazione sine titulo e il risarcimento dei danni, concerne diritti soggettivi. Non rileverebbe la natura giuridica pubblica dei soggetti coinvolti e neppure il fatto che le pubbliche amministrazioni avessero come obiettivo il raggiungimento, mediante la stipulazione del comodato, di finalità pubblicistiche. Il Pubblico RAGIONE_SOCIALE esclude, infine, che venga in gioco un provvedimento di natura autoritativa.
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RAGIONI RAGIONE_SOCIALEA DECISIONE

1. -Il conflitto di giurisdizione è stato sollevato tempestivamente dal Tribunale amministrativo regionale per le Marche. Esso è, pertanto, ammissibile.

Infatti, dopo che il giudizio era stato riassunto dinanzi al TAR a seguito RAGIONE_SOCIALEa declinatoria del Tribunale ordinario di Ancona, il conflitto è stato promosso in esito alla prima udienza di discussione, tenutasi il 7 dicembre 2023, nel corso RAGIONE_SOCIALEa quale il Tribunale amministrativo ha dato avviso alle parti , ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 73, comma 3, cod. proc. amm., RAGIONE_SOCIALE‘esistenza di un possibile profilo di difetto di giurisdizione , prima di trattenere la causa in decisione. La precedente udienza del 24 luglio 2018 era stata fissata, come attestato dal relativo verbale di udienza, ai fini RAGIONE_SOCIALEa dichiarazione di permanenza RAGIONE_SOCIALE‘interesse al ricorso e RAGIONE_SOCIALEa successiva fissazione RAGIONE_SOCIALE‘udienza di discussione, di talché il TAR si era limitato a prendere atto RAGIONE_SOCIALEa dichiarazione di interesse RAGIONE_SOCIALEa parte ricorrente e a rinviare, per la discussione, al l’udienza , appunto, del 7 dicembre 2023.
È stata, pertanto, rispettata la scansione temporale delineata, al riguardo, dal codice del processo amministrativo. Infatti, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 11, comma 3, di detto codice, quando il giudizio è tempestivamente riproposto davanti al giudice amministrativo, quest ‘ ultimo, alla prima udienza, può sollevare anche d ‘ ufficio il conflitto di giurisdizione. Viene altresì in rilievo, del medesimo codice, l’art. 71, comma 3, ai cui sensi il presidente, decorso il termine per la costituzione RAGIONE_SOCIALEe altre parti, fissa l ‘ udienza per la discussione del ricorso.
In proposito, la giurisprudenza RAGIONE_SOCIALEa Corte regolatrice ha già chiarito che la prima udienza entro cui, ai sensi RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 11, comma 3, cod. proc. amm., è consentito al giudice amministrativo, davanti al quale la causa sia stata riassunta, di sollevare anche d ‘ ufficio il conflitto di giu-

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risdizione, deve essere identificata con quella di discussione che, fissata ai sensi RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 71 cod. proc. amm., dà luogo alla reale trattazione e decisione RAGIONE_SOCIALEa causa (Cass., Sez. Un., 15 maggio 2017, n. 11988). Nel sistema RAGIONE_SOCIALEa translatio iudicii , la sentenza del primo giudice di merito adi to che declina la giurisdizione, produce effetti all’interno del processo, il quale prosegue innanzi al secondo giudice, vincolato a non poter declinare la sua giurisdizione, ma dovendo investire RAGIONE_SOCIALEa questione la Corte di cassazione, entro lo spazio deliberativo ristretto previsto dalla legge (Cass., Sez. Un., 16 febbraio 2024, n. 4242). Nella medesima prospettiva, si è rilevato che il citato art. 11, comma 3, deve essere inteso nel senso che il limite temporale entro il quale il conflitto può essere sollevato è dato dall ‘ udienza di discussione, fissata ai sensi RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 71, ove hanno luogo la reale trattazione e decisione RAGIONE_SOCIALEa causa, intendendo il legislatore evitare, con la previsione di tale barriera, che la questione di giurisdizione si trascini oltre la soglia di ingresso del giudizio (Cass., Sez. Un., 28 ottobre 2020, n. 23749). Anche a seguito RAGIONE_SOCIALEo scioglimento RAGIONE_SOCIALEa riserva assunta all’esito RAGIONE_SOCIALEa prima udienza, il giudice amministrativo può sollevare conflitto di giurisdizione, atteso che tale modalità temporale (come ha sottolineato Cass., Sez. Un., 29 ottobre 2020, n. 23904) risulta conforme all’art. 11, comma 3, interpretato alla luce dei principi del giusto processo, essendo comunque garantita la finalità, da un lato, di evitare alle parti del giudizio riproposto ogni inutile dispendio di attività processuale e, dall ‘ altro, di onerare il giudice amministrativo ad quem di evidenziare immediatamente le ragioni del proprio eventuale dissenso, provocando l ‘ intervento risolutore RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite RAGIONE_SOCIALEa Corte di cassazione.
-Passando al fondo RAGIONE_SOCIALEa questione di giurisdizione, si tratta di stabilire se competa al giudice ordinario o al giudice amministrativo conoscere RAGIONE_SOCIALEa controversia concernente la risoluzione o, comunque, la cessazione per scadenza del termine del contratto di comodato di

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bene immobile stipulato tra amministrazioni pubbliche ( l’RAGIONE_SOCIALE, in veste di comodante, da una parte, e il RAGIONE_SOCIALE , come comodatario, dall’altra ), nell’ambito RAGIONE_SOCIALEa procedura di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘ente concedente.

-La giurisdizione appartiene al giudice ordinario.

-Occorre premettere che, come è principio pacifico nella giurisprudenza di legittimità, la giurisdizione del giudice si determina sulla base RAGIONE_SOCIALEa domanda e, ai fini del suo riparto tra giudice ordinario e amministrativo, rileva non già la prospettazione RAGIONE_SOCIALEe parti, bensì il cosiddetto petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione RAGIONE_SOCIALEa concreta statuizione che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione RAGIONE_SOCIALEa causa petendi , ossia RAGIONE_SOCIALEa intrinseca ed effettiva natura RAGIONE_SOCIALEa posizione soggettiva dedotta in giudizio ed individuata dal giudice stesso -tenuto conto dei fatti allegati e del rapporto giuridico di cui essi sono manifestazione -con riguardo alla sostanziale protezione a essa accordata, in astratto, dal diritto positivo (tra le tante, Cass., Sez. Un., 31 luglio 2018, n. 20350; Cass., Sez. Un., 24 gennaio 2024, n. 2368).
Nella prospettiva del criterio di riparto fondato sul petitum sostanziale, occorre procedere all’ individuazione RAGIONE_SOCIALEa domanda proposta e alla conseguente qualificazione RAGIONE_SOCIALEa situazione giuridica soggettiva azionata.

4.1. -Nella specie, si è di fronte a posizioni paritarie RAGIONE_SOCIALEe parti, di diritto e di obbligo, che derivano dal ricorso e dall’utilizzo, da parte RAGIONE_SOCIALEe pubbliche amministrazioni, di un contratto di diritto privato, il comodato, per regolare i loro rapporti patrimoniali e , in quest’ambito, per concedere l’uso temporaneo e gratuito del bene immobile facente parte del patrimonio RAGIONE_SOCIALE‘ente pubblico in RAGIONE_SOCIALE, durante il tempo RAGIONE_SOCIALEa stessa, ad altra pubblica amministrazione. La controversia, di conse-
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guenza, non riguarda la contestazione RAGIONE_SOCIALEe modalità di esercizio di alcun potere amministrativo, ma concerne il rispetto, da parte RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione pubblica comodataria, RAGIONE_SOCIALEe pattuizioni contrattuali e degli obblighi che discendono dal contratto, con particolare riferimento al termine concordato per il rilascio.

Disposta, infatti, con il decreto-legge n. 513 del 1994, la RAGIONE_SOCIALE e la cessazione RAGIONE_SOCIALE‘attività RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE (che era stato costituito con la legge n. 1453 del 1935), il successivo decreto-legge n. 240 del 1995, nel dettare le misure urgenti per accelerare la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, ha previsto, all’art. 2, che, per consentire il migliore utilizzo degli immobili, il commissario liquidatore RAGIONE_SOCIALE‘ RAGIONE_SOCIALE è chiamato a individuare i beni patrimoniali RAGIONE_SOCIALEa procedura liquidatoria rientranti nella sfera di competenza RAGIONE_SOCIALEe amministrazioni RAGIONE_SOCIALEo Stato e ad assegnarli in comodato alle medesime entro quindici giorni dalla individuazione.
Il ricorso al contratto è l’esito di una scelta espressa del legislatore: per effetto di essa, il diritto privato disciplina deter minati profili RAGIONE_SOCIALE‘attività RAGIONE_SOCIALE‘ente pubblico in RAGIONE_SOCIALE. Il diritto privato penetra nell’ambito RAGIONE_SOCIALEa procedura liquidatoria RAGIONE_SOCIALE‘ente pubblico, consentendo a questa -in attesa RAGIONE_SOCIALEe determinazioni del RAGIONE_SOCIALE tesoro, a RAGIONE_SOCIALE avvenuta, circa la devoluzione dei beni patrimoniali RAGIONE_SOCIALE‘ente, a titolo gratuito, alle amministrazioni RAGIONE_SOCIALEo Stato o agli enti locali interessati che ne abbiamo fatto richiesta -di ricorrere allo strumento del contratto di comodato per allacciare a esso facoltà ed obblighi giuridici.
L’ istituto civilistico del contratto porta con sé il suo regime paritario di diritto comune.

Siamo al di fuori del modulo pubblicistico RAGIONE_SOCIALE‘azione amministrativa, che contrassegna e delimita l ‘ambito RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione del giudice amministrativo, la quale sussiste soltanto in presenza di un concreto

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esercizio del potere, riconoscibile per tale in base al procedimento svolto e alle forme adottate, in consonanza con le norme che lo regolano.

Ne consegue che rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, e non in quella del giudice amministrativo, la controversia tra enti pubblici avente ad oggetto la domanda di rilascio di un bene immobile, rientrante nel patrimonio RAGIONE_SOCIALE ‘ ente proprietario soppresso e sottoposto a RAGIONE_SOCIALE, la cui utilizzazione da parte RAGIONE_SOCIALE ‘ ente assegnatario tragga titolo da un rapporto contrattuale di comodato, non inserito né collegato ad un provvedimento amministrativo di concessione del bene (cfr. Cass., Sez. Un., 30 novembre 2006, n. 25514; Cass., Sez. Un., 1° luglio 2009, n. 15378).
L ‘individuazione del giudice munito di giurisdizione nella controversia non può , d’altra parte, essere effettuata sulla base RAGIONE_SOCIALEa natura giuridica dei soggetti, tutti enti pubblici, che ne sono coinvolti, essendo escluso che la mera partecipazione RAGIONE_SOCIALEa pubblica amministrazione alla stipulazione e al successivo giudizio sia sufficiente perché si radichi la giurisdizione del giudice amministrativo. Su questa stessa base, in una controversia tra l’RAGIONE_SOCIALE previdenziale e un RAGIONE_SOCIALE, le Sezioni Unite (Cass., Sez. Un., 23 novembre 2021, n. 36210) non hanno esitato a riconoscere la giurisdizione del giudice ordinario in una vicenda nella quale il petitum era rappresentato dalla pretesa RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE al risarcimento del danno che si assumeva derivato dalla violazione, da parte RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione dat rice di lavoro, RAGIONE_SOCIALE‘obbligo di rispettare i termini di legge nel trasmettere la documentazione di riscatto relativamente ad alcuni dipendenti.
Né è sufficiente il generico coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia perché questa possa essere devoluta al giudice amministrativo. Quando intende calarsi nella concretezza dei singoli rap-

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porti con i privati o, come nella specie, con altre pubbliche amministrazioni, l’amministrazione trova a propria disposizione diversi strumenti per la tutela concreta degli interessi generali, in cui diritto pubblico e diritto privato si correlano tra loro in vario modo. Il vincolo costituzionale al rispetto da parte RAGIONE_SOCIALEa pubblica amministrazione dei principi di legalità, imparzialità, buon andamento e pienezza di tutela giurisdizionale, non comporta l’immanenza , per l’amministrazione , di un principio di necessarietà RAGIONE_SOCIALEa forma giuridica pubblica per i suoi atti. L’azione amministrativa, anche quando è svolta ricorrendo a moduli privatistici, non può essere in ogni caso equiparata all’azione giuridica dei soggetti privati, essendo sempre al servizio degli interessi RAGIONE_SOCIALEa collettività e, quindi, in principio non libera né autonoma, ma finalizzata al raggiungimento di obiettivi e risultati prestabiliti e comunque controllabili.
4.2. -Neppure ricorre l’ipotesi di giurisdizione esc lusiva del giudice amministrativo in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi fra pubbliche amministrazioni, prevista dall’art. 133, comma 1, lettera a), numero 2), cod. proc. amm.

Ciò per un duplice ordine di concorrenti ragioni.

In primo luogo, dal punto di vista oggettivo, perché si è al di fuori RAGIONE_SOCIALEa figura degli accordi tra pubbliche amministrazioni.

Questi, infatti, denominati anche contratti a oggetto pubblico, differiscono dal contratto privatistico di cui all’art. 1321 cod. civ., del quale condividono solo l’elemento strutturale RAGIONE_SOCIALE‘accordo, senza che a esso si accompagni l’ulteriore elemento del carattere patrimoniale del rapporto regolato.

Le amministrazioni stipulanti partecipano all’accordo in posizione di equiordinazione, non già, tuttavia, al fine di comporre un conflitto di interessi di carattere patrimoniale, bensì allo scopo di coordinare i rispettivi ambiti di intervento su oggetti di interesse comune.

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L’art. 15 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 241 del 1990 prevede, infatti, che le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune. Tali accordi sono destinati a disciplinare e coordinare l’esercizio di potestà amministrative tra le pubbliche amministrazioni contraenti su oggetti di interesse comune, ma non a regolare questioni meramente patrimoniali tra le parti (Cass., Sez. Un., 29 luglio 2021, n. 21770).
La ratio RAGIONE_SOCIALE‘art. 15 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 241 del 1990 è quella di operare per la riduzione RAGIONE_SOCIALEa complessità, e cioè di avviare processi di coordinamento funzionale fra gli attori del sistema multilivello ogniqualvolta la competenza ad assumere una decisione finale, suscettibile anche di toccare le situazioni giuridiche soggettive dei privati, sia distribuita fra più autorità. Lo scopo è quello di ricompattare, secondo logiche e obiettivi di efficacia ed efficienza, potestà e attribuzioni facenti capo a diverse pubbliche amministrazioni.
In altri termini, con gli accordi fra pubbliche amministrazioni si individuano le intese tra amministrazioni volte a disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune, perciò preordinate al coordinamento RAGIONE_SOCIALE ‘ azione di diversi apparati amministrativi, ciascuno portatore di uno specifico interesse pubblico. Gli accordi tra pubbliche amministrazioni si fondano su un principio generale di collaborazione istituzionale che consente di disciplinare lo svolgimento di attività d’interesse comune, riconducibili all ‘ esercizio RAGIONE_SOCIALEe pubbliche funzioni assegnate dall ‘ ordinamento. L’accordo tra amministrazioni pubbliche è strumento che garantisce il coordinamento fra amministrazioni differenti per il soddisfacimento del pubblico interesse mediante la ricomposizione in un quadro unitario degli interessi pubblici di cui ciascuna amministrazione è portatrice.
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Nella presente vicenda, invece, si verte, semplicemente, in una prospettiva di migliore allocazione e utilizzo di un compendio immobiliare nell’ottica RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘ente pubblico. Non vi è , cioè, alcun esercizio di potere autoritativo RAGIONE_SOCIALEa P.A., manifestatosi nella forma RAGIONE_SOCIALE‘accordo in luogo del tradizionale provvedimento, essendosi in presenza RAGIONE_SOCIALEa realizzazione del godimento indiretto RAGIONE_SOCIALE‘immobile di proprietà RAGIONE_SOCIALE‘ente pubblico concedente attr averso la figura del contratto di comodato.
In ogni caso e sotto un diverso profilo, anche se il comodato fosse per ipotesi riconducibile all’accordo tra pubbliche amministrazioni nel senso di cui all’art. 15 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 241 del 1990 , la controversia non sarebbe comunque attribuibile al giudice amministrativo, perché in essa non viene in rilievo l’esercizio di un potere amministrativo, sotteso all’accordo, quanto piuttosto il rispetto, da parte d ell ‘amministrazione pubblica comodataria, del regolamento contrattuale pattuito, con particolare riferimento alla scadenza RAGIONE_SOCIALEa legittima detenzione del bene.
La devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo RAGIONE_SOCIALEe controversie di cui all’articolo 133, comma 1, lettera a), numero 2, cod. proc. amm., concernenti la formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi fra pubbliche amministrazioni, deve essere, infatti, scrutinata attraverso l’impiego del consueto criterio del petitum sostanziale, a seconda che la controversia abbia ad oggetto, in concreto, la contestazione RAGIONE_SOCIALEe modalità (e legittimità) RAGIONE_SOCIALE ‘ esercizio di un potere autoritativo, non sussistendo la giurisdizione del giudice amministrativo quando la controversia si radichi nel quadro di un rapporto ormai paritario collocato a valle RAGIONE_SOCIALEo strumento negoziale adottato in sostituzione del potere autoritativo. Anche in presenza di accordi tra pubbliche amministrazioni, la giurisdizione esclusiva, ex artt. 15 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 241 del 1990 e 133 cod. proc. amm., è predicabile solo quando la controversia abbia come oggetto immediato l ‘ accordo stesso e non
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vicende meramente patrimoniali a esso in ipotesi correlate. Infatti, perché sia configurabile la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo occorre che l ‘ amministrazione agisca, negli ambiti predefiniti dalla legge, come autorità e cioè attraverso la spendita, che si assume illegittima, di poteri amministrativi. Non è, perciò, sufficiente il mero e astratto collegamento tra tali ambiti (materie) e l ‘ oggetto RAGIONE_SOCIALEa controversia, restando pur sempre devolute al giudice ordinario le controversie meramente patrimoniali, quali sono quelle aventi ad oggetto l ‘ accertamento degli adempimenti e inadempimenti RAGIONE_SOCIALEe parti (Cass., Sez. Un., 5 ottobre 2021, n. 26921).
-E’ dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

-Non vi è luogo a pronuncia sulle spese, trattandosi di un conflitto, sollevato d’ufficio, nel quale nessuna RAGIONE_SOCIALEe parti ha svolto attività difensiva dinanzi alla Corte regolatrice.

P.Q.M.

dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e cassa la pronuncia declinatoria del Tribunale ordinario di Ancona, dinanzi al quale rimette le parti.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del 14 maggio 2024.