Giurisdizione giudice ordinario: fase esecutiva

Una società fallita, concessionaria di impianti fotovoltaici per un Comune, contesta la risoluzione del contratto. La Cassazione chiarisce che per la fase esecutiva del rapporto, che riguarda diritti e obblighi paritetici, la giurisdizione è del giudice ordinario e non di quello amministrativo, non essendoci esercizio di potere pubblico.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 agosto 2025 in Diritto Commerciale, Diritto Fallimentare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Ordinario: la Cassazione fa chiarezza sulla fase esecutiva delle concessioni

Quando un’impresa ha una controversia con la Pubblica Amministrazione riguardo a un contratto di concessione, una delle prime e più cruciali domande è: a quale giudice rivolgersi? La scelta tra tribunale civile e TAR non è banale e può determinare l’esito del giudizio. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha ribadito un principio fondamentale: per le liti che sorgono nella fase esecutiva del rapporto, la giurisdizione del giudice ordinario è la regola. Analizziamo questa importante decisione per capire le sue implicazioni pratiche.

I Fatti di Causa: una concessione finita male

La vicenda trae origine da un contratto stipulato nel 2013 tra un Comune e una società energetica. L’accordo prevedeva la costruzione e la gestione ventennale di sette impianti fotovoltaici su aree comunali. In cambio, la società si impegnava a versare un canone annuo di 428.000 euro, mentre il Comune avrebbe ceduto alla società i crediti maturati verso il Gestore dei Servizi Energetici (GSE).

Dopo sette anni, il GSE ha revocato gli incentivi al Comune. Di conseguenza, la società energetica ha sospeso il pagamento del canone annuo. Nel dicembre 2021, il Comune ha reagito avvalendosi di una clausola risolutiva espressa prevista nel contratto, dichiarandolo di fatto terminato.

Il Conflitto tra Giudici: a chi spetta la decisione?

La questione è finita in tribunale. Sia la società che il Comune si sono rivolti al giudice ordinario con procedimenti cautelari. Tuttavia, il Tribunale si è dichiarato privo di giurisdizione, indicando come competente il giudice amministrativo (TAR), poiché si trattava di una concessione di beni e servizi pubblici.

La società, nel frattempo dichiarata fallita, ha quindi riassunto la causa davanti al TAR. A sorpresa, anche il TAR ha sollevato un conflitto, negando la propria giurisdizione. A questo punto, per risolvere l’impasse, la curatela fallimentare della società ha proposto un regolamento preventivo di giurisdizione alla Corte di Cassazione, chiedendo di stabilire definitivamente a chi spettasse la competenza.

La Giurisdizione del Giudice Ordinario nella Fase Esecutiva

Le Sezioni Unite della Cassazione, accogliendo la tesi della società ricorrente e del Procuratore Generale, hanno dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha ribadito un orientamento ormai consolidato, tracciando una linea netta tra la fase pubblicistica (la gara d’appalto) e la fase esecutiva del rapporto contrattuale.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La decisione si fonda su una distinzione cruciale. La giurisdizione del giudice amministrativo è prevista quando la Pubblica Amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo, come avviene nella fase di scelta del contraente o nell’emanazione di provvedimenti di revoca o annullamento d’ufficio. In questi casi, il privato si trova in una posizione di interesse legittimo.

Nel caso in esame, invece, la controversia è sorta dopo la stipula del contratto. Il Comune non ha esercitato un potere pubblico, ma si è avvalso di uno strumento privatistico: la clausola risolutiva espressa, tipica dei contratti tra privati. La disputa verte sull’adempimento delle obbligazioni reciproche (pagamento del canone) e sulle conseguenze del presunto inadempimento. Si tratta quindi di un rapporto paritetico in cui le parti si confrontano su un piano di parità, discutendo di diritti soggettivi di natura patrimoniale. Questo tipo di controversie, che attengono alla vita e all’esecuzione del contratto, rientra a pieno titolo nella giurisdizione del giudice ordinario.

Conclusioni e Implicazioni Pratiche

L’ordinanza conferma che la giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale, ovvero alla natura della posizione giuridica fatta valere. Se la controversia riguarda la corretta esecuzione di un contratto di concessione, l’adempimento delle obbligazioni, i canoni, le indennità o le conseguenze di un inadempimento, la competenza è del giudice ordinario. L’intervento del giudice amministrativo rimane confinato ai casi in cui l’amministrazione, anche in fase esecutiva, eserciti poteri autoritativi specificamente previsti dalla legge, cosa che in questa vicenda non è avvenuta. Questa pronuncia offre quindi un’importante bussola per imprese e professionisti, chiarendo che la gestione del rapporto contrattuale con la PA, una volta superata la fase della gara, segue le regole e la giurisdizione del diritto comune.

A quale giudice ci si deve rivolgere per una controversia sulla fase esecutiva di un contratto di concessione pubblica?
Secondo la Corte di Cassazione, la controversia deve essere portata davanti al giudice ordinario (il tribunale civile). Questo perché, una volta firmato il contratto, il rapporto tra la Pubblica Amministrazione e il concessionario è considerato paritetico e la lite riguarda diritti e obblighi di natura contrattuale, non l’esercizio di un potere pubblico.

Quando sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo in materia di concessioni?
La giurisdizione del giudice amministrativo sussiste nelle fasi in cui la Pubblica Amministrazione esercita un potere autoritativo, come nella procedura di gara per l’affidamento della concessione, o quando emana provvedimenti di revoca o annullamento d’ufficio di atti amministrativi precedenti. In generale, interviene quando si contesta l’esercizio del potere pubblico e non la gestione di un rapporto contrattuale.

Cosa si intende per ‘rapporto paritetico’ in questo contesto?
Per ‘rapporto paritetico’ si intende che, nella fase di esecuzione del contratto, la Pubblica Amministrazione e il privato concessionario si trovano su un piano di parità. L’amministrazione non agisce con poteri di supremazia, ma come una normale parte contrattuale che deve rispettare gli obblighi assunti e può far valere i propri diritti attraverso gli strumenti previsti dal codice civile, come la clausola risolutiva espressa.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 21156 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 21156 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 24/07/2025

Sul ricorso iscritto al n. r.g. 22550/2024 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del curatore fallimentare pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo STUDIO LEGALE RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dell’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE e COMUNE DI VILLAPIANA;

– intimati –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 1572/2022 del TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE di CATANZARO.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 10/06/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME il quale chiede che la Corte affermi la giurisdizione del giudice ordinario:

Fatti di causa

Per quanto qui interessa, il Comune di Villapiana nell’anno 2013 stipulava con RAGIONE_SOCIALE un contratto con cui a tale società affidava la costruzione e la gestione ventennale di sette impianti fotovoltaici. Il Comune si obbligava a cederle i crediti che avrebbe così maturato verso Gestore per i Servizi Energetici S.p.A. RAGIONE_SOCIALE GSE S.p.A. ; dal canto suo, RAGIONE_SOCIALE assumeva l’obbligo al pagamento annuo di un canone di euro 428.000.

All’esito di una propria verifica, dopo sette anni, GSE revocava l’ammissione del Comune alla fruizione degli incentivi; conseguentemente RAGIONE_SOCIALE veniva a sospendere il pagamento del canone annuo. Pertanto nel dicembre 2021 il Comune dichiarava di avvalersi di una clausola risolutiva inclusa nel contratto stipulato con RAGIONE_SOCIALE, quindi recedendone.

Nell’anno 2022 sia RAGIONE_SOCIALE sia il Comune proponevano ricorso ex articolo 700 c.p.c. al Tribunale di Castrovillari, il primo per superare la delibera con cui il Comune aveva si era avvalso della clausola risolutiva presente nel contratto, la seconda per ottenere la condanna di RAGIONE_SOCIALE al rilascio delle aree ove erano stati posti gli impianti fotovoltaici.

Riuniti i procedimenti cautelari il Tribunale, con ordinanza del 22 novembre 2022, dichiarava il proprio difetto di giurisdizione per entrambi, affermando che, trattandosi di concessione di beni e servizi pubblici, ricorreva giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex articolo 133, lettere b) e c), c.p.a.

RAGIONE_SOCIALE il 30 novembre 2022 riassumeva davanti al Tar Calabria; pochi giorni dopo, con sentenza del 9 dicembre 2022, il Tribunale di Trento dichiarava il fallimento di RAGIONE_SOCIALE per

cui si costituiva la curatela del fallimento stesso, insistendo nella linea difensiva adottata dalla società quando era in bonis .

3. Il Tar Calabria, con ordinanza del 19 febbraio 2024, sollevava conflitto negativo di giurisdizione, avendola il giudice ordinario – il Tribunale di Castrovillari – attribuita al giudice amministrativo e negandola al contempo dal suddetto Tar.

Queste Sezioni Unite, con ordinanza n. 23095/2024, dichiaravano inammissibile il conflitto per difetto di doppio diniego di giurisdizione, non potendo un provvedimento cautelare, come tale dovendosi qualificare quello del Tribunale di Castrovillari, acquisire l’efficacia del giudicato.

Il Fallimento RAGIONE_SOCIALE ha quindi presentato ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione ai sensi degli articoli 10 c.p.a. e 41 c.p.c.; il Comune di Villapiana non si è costituito.

Chiamata la causa all’adunanza camerale del 10 giugno 2025, il Procuratore Generale ha depositato requisitoria concludendo nel senso della giurisdizione del giudice ordinario.

Motivi di decisione

4. Il ricorrente, in sintesi, dopo avere illustrato la propria legittimazione a proporre il regolamento preventivo di giurisdizione ai sensi dell’articolo 41 c.p.c. non essendosi ancora decisa nel merito la causa in primo grado, argomenta in ordine alla sussistenza della giurisdizione ordinaria come da tempo chiaramente affermato da queste Sezioni Unite. Queste ultime hanno chiarito che, a proposito di un rapporto derivato da concessione di costruzione e gestione di opera pubblica e da concessione di servizi pubblici, la giurisdizione del giudice ordinario in materia di concessione si estende, oltre alle questioni riguardanti indennità, canoni ed altri corrispettivi, anche alle vertenze che sorgono nella fase esecutiva del rapporto concessorio con riferimento ai profili di corretto adempimento dei reciproci obblighi e alle relative conseguenze risarcitorie. Tali controversie si situano
in un rapporto paritetico tra le parti, salvo l’esercizio, che qui non sussisterebbe, di poteri autorizzativi normativamente riconosciuti alla pubblica amministrazione pure nella fase esecutiva.

Il ricorrente sottolinea poi che tale principio prende le mosse dalla nota sentenza n. 204/2004 della Consulta, e che il petitum oggetto del presente vaglio non evidenzia l’esercizio di alcun potere da parte della pubblica amministrazione, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario, mentre al giudice amministrativo competono le controversie, qui non sussistenti, relative alla fase pubblicistica della gara o alla impugnazione di provvedimenti di revoca o di annullamento d’ufficio di precedenti atti amministrativi.
La prospettazione del ricorrente, condivisa dal Pubblico Ministero, è corretta.

5.1 Premesso che per il riparto di giurisdizione del giudice ordinario e giudice amministrativo occorre avere riguardo al petitum sostanziale, da individuarsi in relazione alla causa petendi e al contenuto del rapporto addotto in giudizio, oggetto dell’accertamento giurisdizionale, va rilevato che l’attuale ricorrente ha investito la delibera de qua pronunciata nei dicembre 2021 dalla Giunta Comunale di Villapiana, con cui la sua controparte, avvalendosi appunto di una clausola risolutiva inclusa nella convenzione, ha dichiarato la sussistenza dell’inadempimento contrattuale del ricorrente; e dunque l’accertamento suscitato verte sull’adempimento delle parti rispetto alle obbligazioni assunte tramite la specifica convenzione regolante la fase esecutiva/attuativa derivata dalla concessione, entrando così nell’area giurisdizionale del giudice ordinario.
5.2 In tal senso, la giurisprudenza di queste Sezioni Unite è da tempo inequivoca e consolidata, e si è sviluppata su un campo che ben può dirsi integrale. Invero ciò attestano, e x multis , S.U. ord. 18 dicembre 2018 n. 32728/2018 – per cui, in tema di concessione di servizi, le controversie riguardanti la fase esecutiva del rapporto,

successiva all’aggiudicazione, spettano al giudice ordinario cui è affidato giudicare sugli adempimenti e sui relativi effetti con indagine diretta alla determinazione dei diritti e degli obblighi dell’amministrazione e del concessionario, nonché valutare in via incidentale la legittimità degli atti amministrativi incidenti sulla determinazione del corrispettivo. Permane invece la giurisdizione amministrativa nei casi in cui la pubblica amministrazione, pur a seguito dell’aggiudicazione definitiva, intervenga (e qui palesemente non è intervenuta) con atti autoritativi incidenti direttamente sulla procedura di affidamento o comunque in un procedimento amministrativo regolato dalla l. 241/1990, oltre che in casi tassativamente previsti; S.U. 8 luglio 2019 n. 18267 hanno affermato in tema di concessione di costruzione e gestione di opera pubblica e di concessione di servizi pubblici, la giurisdizione ordinaria riguardante indennità, canoni e altri corrispettivi, nella fase esecutiva del contratto di concessione, include le questioni sull’adempimento e sull’inadempimento della concessione nonché le conseguenze risarcitorie, vertendosi nell’ambito di un rapporto paritetico, sussistendo la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo allorquando la pubblica amministrazione esercita poteri autorizzativi tipicizzati dalla legge; che S.U. 18 dicembre 2019 n. 36691, hanno stabilito che nelle concessioni di pubblici servizi le controversie relative alla fase esecutiva del rapporto posteriore all’aggiudicazione, incluse le questioni inerenti agli adempimenti e alle relative conseguenze indennitarie, sono devolute al giudice ordinario, venendo in discussione il profilo paritario e meramente patrimoniale del rapporto concessorio e non, invece, l’esercizio di poteri autoritativi della pubblica amministrazione; S.U. 17 dicembre 2020 n. 28973, a loro volta, hanno ribadito che, in tema di concessioni amministrative di beni pubblici, le controversie relative a indennità, canoni o altri corrispettivi coinvolgenti diritti soggettivi a contenuto patrimoniale
competono al giudice ordinario, non rilevando neppure la sussistenza di un potere di intervento della pubblica amministrazione a tutela di interessi generali; S.U. ord. 4 luglio 2022 n. 21139, nel caso di concessioni di beni pubblici, riconosce la giurisdizione ordinaria per la domanda del gestore diretta ad ottenere una riduzione del canone derivata da una sensibile compressione dei ricavi per causa eccezionale imprevedibile, in quanto il petitum sostanziale non mira a ottenere un sindacato sull’esercizio del potere della pubblica amministrazione, bensì all’accertamento della titolarità di un diritto nell’adeguamento delle condizioni contrattuali per ripristinare la proporzione tra le prestazioni originarie, che, se configurabile, discende non dalla discrezionalità amministrativa, bensì direttamente dalla legge; S.U. ord. 27 giugno 2023 n. 18374, ha affermato che nelle concessioni di pubblici servizi la giurisdizione ordinaria, che investe indennità, canoni e altri corrispettivi nella fase esecutiva del contratto di concessione, si estende anche alle conseguenze risarcitorie, comprese quelle attinenti all’applicazione di penali per inadempimento del concessionario del pubblico servizio, ‘costituendo esse manifestazione di un rapporto obbligatorio di carattere paritario’. Infine S.U. ord. 31 ottobre 2023 n. 30267, hanno affermato che le controversie relative alla fase esecutiva del rapporto di concessione di prestazioni integrate inerenti a progettazione e costruzione di opere pubbliche competono al giudice ordinario, pur se concernono la mancata stipula di atti integrativi funzionale alla esecuzione dei lavori, se quest’ultima sia prospettata come inadempimento di un’obbligazione prevista dalla convenzione iniziale -.
6. In conclusione, la giurisdizione sulla controversia di cui si tratta compete al giudice ordinario, con la conseguenza di riassumerla dinanzi ad esso – che si pronuncerà anche sulle spese processuali ad ogni effetto di legge.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario ad ogni effetto di legge.

Così deciso in Roma il 10 giugno 2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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