Giurisdizione esclusiva: danni da inerzia P.A.

Una società commerciale ha citato in giudizio un Comune per ottenere il risarcimento dei danni derivanti dalla mancata realizzazione di opere stradali che impedivano l’accesso ai suoi immobili. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha stabilito la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La Corte ha chiarito che la controversia non riguarda un mero illecito civile, ma attiene al cattivo esercizio del potere della Pubblica Amministrazione in materia di urbanistica e governo del territorio, configurando quindi un interesse legittimo del privato e non un diritto soggettivo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 31 ottobre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione esclusiva: danni da inerzia della P.A. in urbanistica

Quando un’impresa subisce un danno a causa dell’inerzia o del ritardo di una Pubblica Amministrazione nel completare opere pubbliche essenziali, a quale giudice deve rivolgersi? La risposta a questa domanda è cruciale e definisce l’intero percorso legale da intraprendere. La Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con l’ordinanza n. 3755 del 2024, ha ribadito un principio fondamentale: per le controversie legate al cattivo esercizio del potere amministrativo in materia urbanistica, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Questa pronuncia chiarisce la linea di demarcazione tra la tutela dei diritti soggettivi, di competenza del giudice ordinario, e quella degli interessi legittimi.

I Fatti di Causa: Opere Incompiute e Danni Commerciali

Il caso ha origine dall’azione legale di una società commerciale contro un Comune. L’impresa lamentava che l’ente locale non avesse completato una rotatoria e le relative vie di collegamento, opere previste in un piano di urbanizzazione. Questa inadempienza impediva l’accesso diretto dalla strada principale agli immobili commerciali che la società utilizzava in leasing, causando un notevole pregiudizio economico. La società aveva quindi chiesto al Tribunale civile il risarcimento dei danni, sia a titolo contrattuale che extracontrattuale, per l’inerzia e il disinteresse mostrati dal Comune.

Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello avevano però declinato la propria giurisdizione, indicando come competente il Tribunale Amministrativo Regionale (TAR). Secondo i giudici di merito, la controversia non verteva su un semplice comportamento illecito, ma investiva le scelte e le omissioni della Pubblica Amministrazione nell’esercizio del suo potere di gestione e governo del territorio.

La Decisione della Cassazione e la Giurisdizione Esclusiva del Giudice Amministrativo

L’impresa ha proposto ricorso in Cassazione, sostenendo che la sua fosse una pretesa basata sulla lesione di un diritto soggettivo e che il giudice ordinario fosse competente a decidere. Le Sezioni Unite, tuttavia, hanno respinto il ricorso, confermando in via definitiva la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

La Corte ha specificato che, sebbene la domanda fosse formulata come una richiesta di risarcimento per un comportamento materiale di inerzia, la sua causa reale risiedeva nel “cattivo esercizio” del potere amministrativo. Le opere stradali non completate rientravano in un più ampio contesto di pianificazione urbanistica, disciplinato da una convenzione tra il Comune e un consorzio. Di conseguenza, l’inerzia del Comune non poteva essere considerata un mero fatto illecito slegato dalla funzione pubblica.

Le Motivazioni

La Corte ha motivato la sua decisione distinguendo nettamente la natura della posizione giuridica vantata dall’impresa. Non si trattava di un diritto soggettivo pieno e perfetto, come il diritto di proprietà, ma di un interesse legittimo. L’interesse legittimo è la pretesa del cittadino a che la Pubblica Amministrazione eserciti i suoi poteri discrezionali in modo corretto, imparziale e conforme alla legge.

Nel caso specifico, l’impresa lamentava che il Comune non avesse agito o avesse agito in modo inadeguato e tardivo nel realizzare un’infrastruttura pubblica. Tale comportamento omissivo si inserisce direttamente nell’ambito delle scelte di governo del territorio. Pertanto, la controversia rientra pienamente nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di urbanistica ed edilizia, come previsto dall’art. 133 del Codice del processo amministrativo. Questa norma, infatti, affida al giudice amministrativo tutte le questioni relative all’uso del territorio, inclusi gli accordi tra P.A. e privati e il risarcimento dei danni che ne derivano.

Le Conclusioni

L’ordinanza delle Sezioni Unite consolida un orientamento giurisprudenziale chiaro: le domande di risarcimento danni contro la Pubblica Amministrazione, quando la causa del pregiudizio è riconducibile a un esercizio (o mancato esercizio) del potere pubblico in materie come l’urbanistica, devono essere proposte dinanzi al giudice amministrativo. Questa pronuncia offre un’indicazione fondamentale per imprese e cittadini, chiarendo che la valutazione della legittimità dell’azione amministrativa e delle sue conseguenze dannose spetta a un giudice specializzato. La scelta del giudice competente non è una mera formalità, ma un presupposto essenziale per la tutela efficace dei propri interessi.

A quale giudice deve rivolgersi un’impresa per chiedere il risarcimento dei danni causati dal ritardo di un Comune nel completare opere di urbanizzazione?
Secondo la Corte di Cassazione, l’impresa deve rivolgersi al giudice amministrativo, poiché si tratta di una controversia che rientra nella sua giurisdizione esclusiva in materia di governo del territorio.

Perché la richiesta di risarcimento non rientra nella competenza del giudice ordinario come un normale illecito civile?
Perché il danno non deriva da un comportamento materiale slegato da una funzione pubblica, ma dal cattivo esercizio del potere amministrativo in materia urbanistica. La questione centrale è la valutazione della correttezza e tempestività dell’azione della Pubblica Amministrazione.

Che differenza c’è tra diritto soggettivo e interesse legittimo in questo contesto?
In questo caso, la Corte ha stabilito che la posizione dell’impresa non è un diritto soggettivo (un diritto pieno e incondizionato, come la proprietà), ma un interesse legittimo. Ciò significa che l’impresa ha l’interesse a che il Comune eserciti correttamente i suoi poteri di pianificazione territoriale, e la tutela di questo interesse spetta al giudice amministrativo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 3755 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 3755 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 12/02/2024

ORDINANZA

sul ricorso 2226-2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del socio accomandatario, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (Studio BDL), rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI BISCEGLIE;

– intimato – avverso la sentenza n. 1781/2022 della CORTE D’APPELLO di BARI, depositata il 13/12/2022.

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 21/11/2023 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Procuratore Generale AVV_NOTAIO COGNOME, il quale chiede che le Sezioni Unite

Oggetto

RESPONSABILITA’

CIVILE P.A.

R.G.N. 2226/2023

COGNOME.

Rep.

Ud. 21/11/2023

rigettino il ricorso.

Rilevato che:

RAGIONE_SOCIALE (di seguito la società), in persona del socio accomandatario e legale rappresentante pro-tempore dottAVV_NOTAIO, convenne in giudizio dinanzi al Tribunale di Trani il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE per sentirne affermare la responsabilità contrattuale ed extracontrattuale per l’inerzia e totale disinteresse nel portare a termine le opere urbane ivi descritte, inerenti al mancato completamento di una rotatoria e del relativo collegamento viario con la rete cittadina, ciò che impediva l’accesso diretto dalla strada principale agli immobili destinati ad uso commerciale utilizzati in leasing dalla società, posti alle spalle di detta rotatoria, con conseguente domanda di condanna dell’ente locale al risarcimento dei danni subiti, non quantificati nell’atto introduttivo del giudizio.
Costituitosi il RAGIONE_SOCIALE, che eccepì il proprio difetto di legittimazione passiva rispetto alla domanda proposta, il Tribunale adito, rilevata d’ufficio e sottoposta al contraddittorio tra le parti la questione di giurisdizione, con sentenza n. 1223/2019, depositata il 20 maggio 2019, declinò la giurisdizione, in favore di quella del giudice amministrativo (Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia -Bari).

Il Tribunale di Trani, richiamando l’art. 7, comma 1, del d. lgs. n. 104/2010 (cod. proc. amm.), affermò la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, essendo la controversia attinente al dedotto comportamento omissivo della P.A. nell’esercizio del potere di gestione e conformazione del territorio, rientrante nella materia urbanistica.

Detta pronuncia fu impugnata dalla società dinanzi alla

Corte d’appello di Bari, che, con sentenza n. 1781/2022, depositata il 13 dicembre 2022 e notificata il 20 dicembre 2012, respinse il gravame.

La Corte d’appello rilevò che entrambe le doglianze esposte dall’attrice a fondamento della domanda risarcitoria proposta ricadevano nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

La prima, riferita agli insostenibili ritardi del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE nel completamento della viabilità della zona nella quale erano compresi gli immobili commerciali sopra indicati, ricadeva nell’ambito della previsione normativa di cui all’art. 133, comma 1, lett. a) del d.lgs. n. 104/2010, a mente del quale sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di risarcimento del danno ingiusto causato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento amministrativo.
La seconda, riferita al ritardo nella conclusione del procedimento per l’espropriazione e la demolizione di un vecchio rudere di proprietà di terzi ubicato sulla direttrice stradale incompiuta, ugualmente dipendente, secondo l’assunto della società, dal ritardo del RAGIONE_SOCIALE nell’attività destinata a concludersi con la demolizione del succitato manufatto, riconducibile, invece, secondo la Corte d’appello, all’art. 133, comma 1, lett. f), del citato d.lgs. n. 104/2010.

Avverso detta sentenza la società ricorre per cassazione sulla base di un solo motivo.

Il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE è rimasto intimato.

Disposta la trattazione della controversia in adunanza camerale, in prossimità della stessa, nel rispetto dei termini, il Procuratore Generale ha depositato conclusioni scritte,

concludendo per il rigetto del ricorso e parte ricorrente ha depositato memoria ex art. 380 -bis .1, cod. proc. civ.

Considerato che:

Con l’unico motivo di ricorso la società denuncia «violazione dell’art. 360 n. 1 c.p.c. con riferimento all’art. 2043 c.c. ed alla violazione della legge n. 69 del 2009, art. 59, comma 3, e art. 11 comma 3, c.p.a. Anche con riguardo alla pretesa violazione del d.lgs. 104/2010, art. 133, comma 1, lettera a) e n. 1».

La ricorrente -ribadito di avere agito a tutela di un proprio diritto soggettivo in qualità di locataria degli immobili de quibus , azionando la pretesa risarcitoria sia sotto l’aspetto contrattuale come derivante da detta indicata qualità, sia sotto l’aspetto della responsabilità extracontrattuale per violazione dell’art. 2043 cod. civ. per lesione del generale principio del neminem laedere -rilevava che la sentenza impugnata non aveva tenuto conto della circostanza, pur allegata in atti sin dal primo grado di giudizio, che il procedimento amministrativo rife rito all’espropriazione dell’area contestata si era concluso con l’immissione del RAGIONE_SOCIALE nel possesso della medesima e con l’esecuzione delle opere residue, sicché, da parte del giudice ordinario adito, non restava che decidere sul fondamento e sulla quantificazione della domanda risarcitoria proposta.
Giova premettere una sintetica ricostruzione, in fatto, della vicenda dalla quale è scaturita l’odierna controversia.

Le opere viarie delle quali la società ha lamentato la tardiva realizzazione da parte del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE rientravano nelle opere di urbanizzazione primaria previste nella nuova zona P.e.e.p., 167, del PRG di detto RAGIONE_SOCIALE.

Esse furono disciplinate da apposita convenzione,

intercorsa tra il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ed il RAGIONE_SOCIALE, di cui era parte la società RAGIONE_SOCIALE (di seguito RAGIONE_SOCIALE), disponendo la convenzione che le opere di urbanizzazione primaria fossero a carico del RAGIONE_SOCIALE.

La società RAGIONE_SOCIALE cedette, quindi, in proprietà, nel 2012, a RAGIONE_SOCIALE, gli immobili destinati ad uso commerciale realizzati nell’area, dei quali quelli descritti nell’originario atto di citazione furono ceduti in leasing all’odierna ricorrente.

2.1. Ciò premesso, deve rilevarsi che, sebbene la ricorrente tenda a collegare la domanda risarcitoria ad un comportamento materiale di mera inerzia e totale disinteresse nel portare a termine le opere urbane sopra descritte, secondo le conclusioni rassegnate nel libello introduttivo del giudizio di merito, non vi è dubbio che, viceversa, l’azione risarcitoria proposta sia riconducibile, sul piano eziologico, al cattivo esercizio, implicitamente lamentato dal medesimo atto di citazione, del potere amministrativo, in materia riferita al governo del territorio.
In tale contesto, deve ribadirsi che la cognizione sulla domanda risarcitoria del privato per i danni asseritamente causati da atti illegittimi -ovvero anche dalla mancata adozione di atti che avrebbero dovuto essere emanati da parte dell’autorità amministrativa competente -spetti alla giurisdizione del giudice amministrativo (cfr. Cass. SU, ord. 8 novembre 2016, n. 22650; Cass. SU, 2 luglio 2015, n. 13568).

2.2. Nella fattispecie in esame, secondo la ricorrente, avrebbero avuto rilevanza decisiva al fine di radicare la giurisdizione del giudice ordinario, le circostanze della conclusione del procedimento amministrativo afferente all’immissione in possesso del RAGIONE_SOCIALE nell’area occupata dal

rudere di proprietà di terzi, che impediva il completamento della rotatoria, e del conseguente collegamento alla rete viaria preesistente, con realizzazione quindi dell’opera, come precisato in atti nel corso del giudizio di primo grado, e delle quali entrambe le pronunce rese nei gradi di merito non hanno tenuto conto.

2.2.1. Ciò non incide, peraltro, sulla natura della doglianza rappresentata dalla società nell’atto di citazione, atteso che essa si risolve nella contestazione che l’amministrazione non abbia esercitato un dato potere nella situazione legata all’esecuzione delle opere di urbanizzazione intercorsa tra il RAGIONE_SOCIALE ed il RAGIONE_SOCIALE, ovvero che l’abbia esercitato in tempi e modi non congrui, donde la posizione giuridica soggettiva del privato si pone in termini di interesse legittimo al corretto esercizio del potere (cfr. Cass. SU, ord. 18 maggio 2015, n. 10095; Cass. SU, 11 maggio 2021, n. 21678).
2.2.2. Né il fatto che dalla situazione esposta si faccia dipendere un danno ingiusto, lamentato dall’attrice con riferimento al depauperamento delle potenzialità commerciali degli immobili destinati a detto uso per l’impedimento all’accesso ai medesimi dalla via principale può radicare la giurisdizione del giudice ordinario, rientrando la controversia in oggetto nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativa, sia, per quanto già osservato dalla Corte d’appello, in relazione all’art. 133, comma 1, lett. f), cod. proc. amm., (controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti della pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia, concernenti tutti gli aspetti dell’uso del territorio) sia, più specificamente, perché il lamentato cattivo esercizio del potere amministrativo è riferito -in relazione al mancato completamento della
rotatoria in oggetto, come inserita nel contesto delle opere di urbanizzazione primaria della zona P.e.e.p. 167 del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE -alla fase esecutiva di accordi integrativi di provvedimenti amministrativi (nella specie la Convenzione per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria riguardanti la zona menzionata di cui all’ Atto pubblico 6.10.2008 intercorso tra il RAGIONE_SOCIALE ed il RAGIONE_SOCIALE); donde risulta attratta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche in relazione al disposto dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, del cod. proc. amm. (cfr., più di recente, Cass. SU, ord. 4 maggio 2023, n. 11713 per l’affermazione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in tema di accordi sostitutivi in materia urbanistica e loro esecuzione; si veda anche Cass. SU, ord. 24 luglio 2023, n. 22144, ove si è affermato che la controversia relativa ad un contratto di permuta tra la P.A. ed un privato, alternativo ad un procedimento di espropriazione, rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a, n. 2, del d. lgs. n. 104 del 2010, rappresentando detto accordo uno strumento di pianificazione territoriale attraverso il quale il soggetto pubblico assolve ai propri compiti istituzionali).
2.3. In tale contesto deve infine rilevarsi come i precedenti delle Sezioni Unite di questa Corte, solo genericamente, peraltro, indicati dalla ricorrente in memoria, addotti dalla ricorrente medesima a supporto della propria tesi, in realtà non siano conferenti con la fattispecie in esame, atteso che riguardano, per lo più, diverse fattispecie nelle quali questa Corte ha avuto modo di affermare la giurisdizione del giudice ordinario in tema di responsabilità civile della P.A. per lesione del legittimo affidamento del privato da contatto sociale
‘qualificato’ (ad esempio, tra le altre, Cass. SU, ord. 19 gennaio 2023, n. 1567), ovvero fattispecie in cui, sebbene l’inerzia della P.A. sia collegata al mancato esercizio di attività provvedimentale, la stessa assume natura di attività vincolata, come nel caso di omesso sgombero di immobile abusivamente occupato (si veda, ad esempio, Cass. SU, 16 marzo 2023, n. 7737).

2.4. Alla stregua delle considerazioni che precedono il ricorso deve essere pertanto respinto, sussistendo in materia la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, come correttamente affermato dalla sentenza impugnata.

Non vi è luogo a pronunciare sulle spese del giudizio di legittimità, non avendo svolto difese il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater del d.P.R. n. 115/2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1 -bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio delle Sezioni

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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