Giurisdizione esclusiva: danni da esproprio e G.A.

Un proprietario ha citato in giudizio un Comune per i danni subiti a un suo impianto molitorio a seguito di lavori pubblici di ampliamento di una piazza. La Corte di Cassazione, confermando le decisioni dei gradi precedenti, ha stabilito la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La motivazione risiede nel fatto che il danneggiamento non è stato un evento occasionale, ma una diretta conseguenza dell’esercizio del potere espropriativo della Pubblica Amministrazione, rendendo la controversia di competenza della giurisdizione amministrativa.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 gennaio 2026 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Esclusiva: a chi chiedere i danni per un’espropriazione?

La recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale nel diritto amministrativo: la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di danni derivanti da procedure di espropriazione. La decisione chiarisce che quando un comportamento dannoso della Pubblica Amministrazione è direttamente collegato all’esercizio di un potere autoritativo, la competenza a decidere sulla richiesta di risarcimento spetta al giudice amministrativo, anche se il cittadino non contesta la legittimità dell’atto amministrativo stesso.

I Fatti di Causa

Un cittadino, comproprietario di un immobile, ha avviato una causa contro il Comune di appartenenza. L’oggetto della contesa era la richiesta di risarcimento per i danni e la demolizione di un impianto molitorio situato all’interno del suo fabbricato. Tali eventi si erano verificati durante l’occupazione dell’immobile da parte del Comune, finalizzata a lavori di ampliamento di una piazza pubblica.

Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello avevano dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, ritenendo competente il Giudice amministrativo. La Corte territoriale aveva sottolineato che i danni lamentati erano strettamente collegati all’attività autoritativa del Comune, ovvero alla procedura di espropriazione per pubblica utilità. Il danneggiamento e la demolizione non erano atti isolati, ma comportamenti finalizzati all’acquisizione dell’area e alla realizzazione dell’opera pubblica. Di conseguenza, la posizione del proprietario era coinvolta direttamente nell’esercizio del potere pubblico, attraendo la controversia nella sfera della giurisdizione amministrativa.

La Questione sulla Giurisdizione Esclusiva del Giudice Amministrativo

Il proprietario ha proposto ricorso in Cassazione, sostenendo che la giurisdizione dovesse appartenere al giudice ordinario. Secondo la sua tesi, quando non si contesta la legittimità dell’atto amministrativo ma si chiede solo il risarcimento per la lesione di un diritto soggettivo (il diritto di proprietà), la competenza spetta al giudice civile. Inoltre, il ricorrente evidenziava di aver avviato la causa per i danni prima ancora della determinazione dell’indennità di esproprio, sostenendo che le due domande avessero la stessa causa petendi: la lesione di un diritto soggettivo.

La Corte di Cassazione ha dovuto quindi pronunciarsi sul corretto riparto di giurisdizione, analizzando l’evoluzione normativa e giurisprudenziale in materia di urbanistica, edilizia ed espropriazione, con particolare riferimento al concetto di giurisdizione esclusiva.

Le Motivazioni della Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso, ritenendo il motivo infondato e confermando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Il ragionamento della Corte si basa su un principio fondamentale: la distinzione tra comportamenti della Pubblica Amministrazione direttamente collegati all’esercizio del potere e comportamenti solo occasionalmente connessi a esso.

La Corte ha chiarito che, in materia di espropriazione per pubblica utilità, la giurisdizione del giudice amministrativo sussiste quando il comportamento dannoso è la conseguenza di un assetto di interessi definito da un provvedimento ablativo. In questo caso, la demolizione dell’impianto molitorio non era un evento accidentale, ma un’azione direttamente funzionale alla realizzazione dell’opera pubblica per cui era stata avviata la procedura espropriativa.

La Cassazione ha precisato che la giurisdizione ordinaria permane solo per quelle condotte dannose che sono connesse solo per mera occasionalità all’opera pubblica, ad esempio danni arrecati a immobili che sono fin dall’origine esclusi dal progetto espropriativo. Nel caso di specie, invece, il ricorrente stesso aveva riconosciuto che il danneggiamento era avvenuto nell’ambito dei lavori autorizzati, e l’impianto molitorio era parte integrante del fabbricato da espropriare. Pertanto, l’azione del Comune era una diretta manifestazione del potere amministrativo.

Infine, la Corte ha respinto l’argomento secondo cui la domanda di risarcimento e quella di opposizione alla stima dell’indennità avrebbero la stessa natura. Si tratta, infatti, di due domande distinte con petitum e causa petendi diversi: la prima mira a ristorare un pregiudizio derivante da un’azione illegittima (la demolizione), la seconda a determinare il giusto indennizzo per la legittima privazione della proprietà.

Le Conclusioni

L’ordinanza in commento ribadisce un principio consolidato in tema di riparto di giurisdizione. Quando un cittadino subisce un danno da un’azione della Pubblica Amministrazione che si inserisce direttamente in una procedura autoritativa, come un’espropriazione, la tutela risarcitoria va chiesta al giudice amministrativo. Questa competenza, definita giurisdizione esclusiva, non dipende dalla circostanza che il cittadino impugni o meno l’atto amministrativo, ma dalla natura della condotta dell’amministrazione. Se tale condotta è espressione diretta del potere pubblico, la controversia appartiene al giudice amministrativo, quale giudice naturale del rapporto tra cittadino e potere.

A quale giudice spetta decidere una causa di risarcimento per danni causati dalla Pubblica Amministrazione durante un’espropriazione?
La competenza spetta al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva, a condizione che il comportamento dannoso sia una diretta conseguenza dell’esercizio del potere espropriativo e non un’attività meramente occasionale.

È necessario impugnare l’atto amministrativo per poter chiedere il risarcimento dei danni al giudice amministrativo?
No, non è necessario. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sussiste anche quando il privato non contesta la legittimità dell’atto, ma chiede solo il risarcimento per un danno che costituisce la conseguenza di un comportamento della P.A. ricollegabile all’esercizio, anche mediato, di un potere pubblico.

Qual è la differenza tra un danno collegato all’esercizio del potere pubblico e un danno meramente occasionale?
Un danno è collegato all’esercizio del potere pubblico quando l’azione che lo ha causato (es. la demolizione di un bene) è funzionale e necessaria alla procedura amministrativa in corso (es. espropriazione). Un danno è meramente occasionale quando si verifica su beni estranei alla procedura, per condotte non indispensabili alla realizzazione dell’opera pubblica.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 19788 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 19788 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 17/07/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 8397/2021 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE, rappresentato e difeso dagli AVV_NOTAIO e NOME AVV_NOTAIO, con domicilio in Roma, INDIRIZZO, presso la Cancelleria civile della Corte di cassazione;

-ricorrente – contro

COMUNE DI SAN PIER NICETO;

-intimato – avverso la sentenza della Corte d’appello di Messina n. 141/21, depositata il 12 marzo 2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 27 marzo 2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME, comproprietario di un immobile sito in San Pier Niceto (ME), alla INDIRIZZO, convenne in giudizio il RAGIONE_SOCIALE Pier Niceto e la RAGIONE_SOCIALE, per sentir dichiarare illegittimi la demolizione e il danneggiamento di un impianto molitorio, avvenuti nel corso dell’occupazione dell’immobile, finalizzata all’ampliamento della piazza, con la condanna dei convenuti al risarcimento dei danni.

Si costituì il RAGIONE_SOCIALE, ed eccepì il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario e l’incompetenza per materia del Giudice adìto, chiedendo il rigetto della domanda.

1.1. Con sentenza del 24 giugno 2019, il Tribunale di Barcellona Pozzo di Gotto, Sezione dichiarò il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario.

L’impugnazione proposta dallo COGNOME è stata rigettata dalla Corte d’appello di Messina.

Premesso che l’appellante aveva rinunciato alla domanda proposta nei confronti dell’RAGIONE_SOCIALE, a seguito dell’estinzione della società, la Corte ha escluso che, ai fini del riparto di giurisdizione, sia sufficiente l’attinenza della controversia ad una materia devoluta alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, precisando tuttavia che tale giurisdizione non riguarda soltanto le controversie che implicano la valutazione di legittimità di un provvedimento amministrativo, ma si estende anche ai comportamenti dannosi tenuti in attuazione di un provvedimento amministrativo. Rilevato che nella specie i danni lamentati erano collegati all’attività autoritativa del RAGIONE_SOCIALE, ha ritenuto che la posizione dell’attore, in quanto proprietario del fabbricato da espropriare, dovesse considerarsi coinvolta nell’esercizio del potere, poiché l’attività esecutiva necessaria per la realizzazione dell’opera risultava prevista e giustificata dalla norma di attribuzione dello stesso. Ritenuto infatti pacifico che il provvedimento di espropriazione riguardasse anche il mulino, quale immobile incorporato al suolo, ha affermato che il danneggiamento e la demolizione erano riconducibili all’esercizio del potere espropriativo, trattandosi di comportamenti finalizzati all’acquisizione della disponibilità dell’area espropriata ed alla realizzazione dell’opera pubblica.
Avverso la predetta sentenza lo COGNOME ha proposto ricorso per cassa-

zione, affidato ad un solo motivo. Il RAGIONE_SOCIALE non ha svolto attività difensiva.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con l’unico motivo d’impugnazione, il ricorrente denuncia la violazione dell’art. 37 cod. proc. civ. e dell’art. 34 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, sostenendo che, nel ritenere la controversia devoluta alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, la sentenza impugnata non ha tenuto conto della dichiarazione d’illegittimità costituzionale dell’art. 34 cit., nella parte in cui attribuiva alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo le controversie in materia urbanistica ed edilizia, anche in mancanza di un collegamento funzionale con l’impugnazione di un atto amministrativo. Premesso che, ove la parte lesa non impugni l’atto amministrativo o ne riconosca la legittimità, la tutela risarcitoria spetta alla giurisdizione ordinaria, sostiene che la controversia spetta alla giurisdizione del Giudice amministrativo soltanto quando il privato agisca per il risarcimento dei danni conseguenti ad un atto amministrativo del quale affermi l’illegittimità. Precisato inoltre che nella specie la domanda di risarcimento del danno è stata proposta ancor prima della determinazione delle indennità di espropriazione ed occupazione, a causa del ritardo nel deposito della stima, avverso la quale è stata successivamente proposta opposizione, afferma che le due domande hanno la stessa causa petendi , consistente nella lesione di un diritto soggettivo.
1.1. Il motivo è infondato.

Premesso infatti che, in quanto promosso con atto di citazione notificato il 26 maggio 2008, il giudizio in esame è assoggettato alla disciplina dettata dal d.lgs. n. 80 del 1998, come modificata dalla legge 21 luglio 2000, n. 205, si osserva che a sostegno della propria tesi, secondo cui la giurisdizione del Giudice amministrativo sussiste soltanto nell’ipotesi in cui il privato agisca per il risarcimento dei danni derivanti da un atto amministrativo del quale contesti la legittimità, il ricorrente richiama la sentenza della Corte costituzionale n. 281 del 2004, con cui fu dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 34, commi primo e secondo, del d.lgs. n. 80 del 1998, in quanto eccedente i limiti della delega posti dall’art. 11, comma quarto, lett. g) , della legge 15 marzo 1997, n. 59, nella parte in cui istituiva una giurisdizione esclusiva del Giudice
amministrativo in materia di edilizia e urbanistica, anziché limitarsi a estendere in tale materia la giurisdizione del Giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali consequenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno.

Tale assunto non tiene peraltro conto dell’evoluzione normativa e giurisprudenziale anteriore e successiva alla predetta pronuncia, che ha condotto al riconoscimento della spettanza della controversia risarcitoria alla giurisdizione del Giudice amministrativo non solo nei casi in cui sia in questione la legittimità di un atto amministrativo, ma anche in quelli in cui il danno lamentato costituisca la conseguenza di un comportamento della Pubblica Amministrazione ricollegabile anche in via indiretta o mediata all’esercizio di un potere amministrativo.
In primo luogo, occorre infatti ricordare che la sentenza citata si riferisce al testo originario dell’art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, che devolveva alla giurisdizione del Giudice amministrativo tutte «le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia»: tale disposizione non trova applicazione alla controversia in esame, promossa in data successiva all’entrata in vigore dell’art. 7, lett. b) , della legge n. 205 del 2000 (10 agosto 2000), il quale riformulò la predetta disposizione, a seguito della sentenza n. 292 del 2000, con cui la Corte costituzionale aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 33 del d.lgs. n. 80 del 1998, anch’esso nel testo originario, per eccesso di delega. Nel caso di specie, occorre invece prendere in considerazione la sentenza n. 204 del 2004 della Corte costituzionale, con cui fu dichiarata, tra l’altro, l’illegittimità costituzionale dell’art. 34, comma primo, del d.lgs. n. 80 del 1998, così come riformulato, nella parte in cui prevedeva che fossero devolute alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto «gli atti, i provvedimenti e i comportamenti» anziché «gli atti e i provvedimenti» delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti alle stesse equiparati, in materia urbanistica ed edilizia, e la sentenza n. 191 del 2006, con cui fu dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 53, comma primo, del d.lgs. 8 giugno 2001, n. 325, trasfuso nell’art. 53, comma primo, del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, nella parte in cui, devolvendo alla
giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo le controversie relative a «i comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati», ove la dichiarazione di pubblica utilità fosse intervenuta a partire dalla data di entrata in vigore del citato d.P.R. (1° luglio 2003), non escludeva i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere.

Per effetto di tali modifiche, fu affermato che le controversie risarcitorie iniziate in epoca anteriore al 1° luglio 1998 (data di entrata in vigore del d.lgs. n. 80 del 1998) spettavano alla giurisdizione del Giudice ordinario, secondo l’antico criterio di riparto diritti soggettivi-interessi legittimi, al pari delle medesime controversie, se iniziate nel periodo compreso tra il 1° luglio 1998 al 10 agosto 2000 (data di entrata in vigore della legge n. 205 del 2000), per effetto della sentenza n. 281 del 2004 della Corte costituzionale; erano invece attribuite alla giurisdizione del Giudice amministrativo le controversie risarcitorie instaurate a partire dal 10 agosto 2000, non già perché la dichiarazione di pubblica utilità fosse di per sé idonea ad affievolire il diritto di proprietà, ma perché ricomprese nella giurisdizione esclusiva in materia urbanisticoedilizia, mentre la stessa giurisdizione era attribuita dall’art. 53 del d.P.R. n. 327 del 2001 ove la dichiarazione di pubblica utilità fosse intervenuta a partire dal 1° luglio 2003 (data di entrata in vigore del d.P.R. n. 327 cit.) (cfr. Cass., Sez. Un., 27/06/2007, n. 14794; 4/02/2011, n. 2678; 17/02/2014, n. 3660). Nel contempo, fu precisato che le domande di risarcimento dei danni proposte nei giudizi iniziati tra il 1° luglio 1998 e il 10 agosto 2000, aventi ad oggetto atti e provvedimenti delle pubbliche amministrazioni, e dei soggetti alle stesse equiparati, in materia urbanistica ed edilizia, spettavano (in virtù dell’art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, nel testo anteriore alla riformulazione disposta dallo art. 7 della legge n. 205 del 2000, non avente efficacia retroattiva, e quale risultante dalla sentenza della Corte costituzionale n. 281 del 2004, nonché della disciplina derivata da detta pronuncia) alla giurisdizione del Giudice amministrativo qualora riguardassero controversie già attribuite alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo prima del d.lgs. n. 80 del 1998, ovvero fossero riconducibili alla sua giurisdizione generale di legittimità, poiché tale norma aveva realizzato una mera estensione della preesistente giu-
risdizione amministrativa, divenuta “piena”, alla cognizione dei diritti patrimoniali consequenziali, ossia alla tutela risarcitoria precedentemente riservata alla giurisdizione ordinaria (cfr. Cass., Sez. Un. 26/11/2004, n. 22274; 6/02/2015, n. 2244).

In tema di espropriazione per pubblica utilità (anch’essa da ricomprendersi nella materia urbanistica ed edilizia, che ai sensi dell’art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998 concerne tutti gli aspetti dell’uso del territorio), è stato poi affermato che sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando il comportamento della Pubblica Amministrazione, cui si ascrive la lesione oggetto della domanda, sia la conseguenza di un assetto di interessi conformato da un originario provvedimento ablativo, espressione di un potere amministrativo in concreto esistente, riguardante l’individuazione e la configurazione dell’opera pubblica sul territorio, cui la condotta successiva si ricollega in senso causale (cfr. Cass., Sez. Un., 16/04/2018, n. 9334; 29/01/ 2018, n. 2145; 11/07/2017, n. 17110), mentre sussiste la giurisdizione del Giudice ordinario soltanto per quelle condotte connesse per mera occasionalità a quelle indispensabili per la realizzazione dell’opera pubblica, compiute su immobili fin dall’origine esclusi dall’oggetto di questa (cfr. Cass., Sez. Un., 5/06/2018, n. 14434).
Nella specie, pertanto, essendo stata la domanda proposta in epoca successiva all’entrata in vigore della legge n. 205 del 2000, ed avendo ad oggetto il risarcimento dei danni cagionati da una Pubblica Amministrazione nella demolizione di un fabbricato da espropriare, la controversia è stata correttamente ritenuta dalla sentenza impugnata riconducibile alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo in materia urbanistica ed edilizia: da tale giurisdizione restano infatti escluse, per effetto delle citate sentenze della Corte costituzionale, soltanto le controversie aventi ad oggetto comportamenti dell’Amministrazione non riconducibili neppure mediatamente all’esercizio di un pubblico potere, tra le quali non può certamente annoverarsi quella in esame, avendo lo stesso ricorrente riconosciuto che il danneggiamento dell’impianto molitorio collocato al piano terra del fabbricato aveva avuto luogo nell’ambito della realizzazione dei lavori per cui era stata disposta l’occupazione dell’immobile, e non essendo stato in alcun modo dedotto che il
predetto impianto risultasse completamente estraneo alla procedura espropriativa. Nessun rilievo può assumere, in contrario, la circostanza che in relazione alla medesima vicenda espropriativa sia stata proposta anche opposizione alla stima, trattandosi di una domanda che, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, è caratterizzata da un petitum e una causa petendi diversi da quella di risarcimento dei danni, avendo per oggetto la determinazione dell’indennità di espropriazione ed occupazione e per t itolo la legittima privazione del possesso ed ablazione del fabbricato, laddove la domanda in esame ha per oggetto il ristoro del pregiudizio derivante dalla perdita dell’impianto molitorio, illegittimamente demolito nel corso dei lavori per la realizzazione dell’opera pubblica, cui è indirettamente ricollegabile.
Il ricorso va pertanto rigettato, senza che occorra provvedere al regolamento delle spese processuali, avuto riguardo alla mancata costituzione dell’intimato.

P.Q.M.

rigetta il ricorso.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, inserito dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso dal comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma il 27/03/2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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