Giurisdizione: contributi cave e natura indennitaria

Una società operante nel settore estrattivo ha contestato i decreti della Regione Campania relativi al pagamento di contributi per l’utilizzo di cave. L’impresa ha sollevato un regolamento preventivo di giurisdizione, sostenendo che tali prelievi avessero natura tributaria e che la competenza spettasse al giudice tributario. La Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha invece confermato la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha stabilito che i contributi per l’attività estrattiva non sono tasse, ma indennizzi volti a compensare la collettività per il danno ambientale e lo sfruttamento del suolo. Anche la destinazione dei fondi a opere infrastrutturali, come un aeroporto, è stata giudicata coerente con la finalità di miglioramento del territorio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 27 marzo 2026 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione e contributi per le cave: la decisione della Cassazione

La determinazione della giurisdizione rappresenta un passaggio fondamentale in ogni controversia legale, specialmente quando si tratta di pagamenti dovuti alla Pubblica Amministrazione. Recentemente, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione si sono pronunciate su un caso complesso riguardante i contributi richiesti dalla Regione Campania per l’attività estrattiva, chiarendo se tali somme debbano essere considerate tributi o indennizzi.

Il caso dei contributi per l’attività estrattiva

La vicenda nasce dall’impugnazione di alcuni decreti dirigenziali con cui l’ente regionale determinava l’entità dei contributi dovuti da una società per l’utilizzo di siti estrattivi. L’impresa, dubitando della competenza del giudice ordinario, ha richiesto l’intervento della Cassazione per veder dichiarata la natura tributaria di tali prelievi. Secondo la tesi difensiva, la mancanza di un rapporto diretto di scambio e la finalità di finanziare spese pubbliche (come la realizzazione di un aeroporto) avrebbero dovuto qualificare il contributo come una vera e propria imposta di scopo.

La decisione sulla giurisdizione

La Suprema Corte ha rigettato la ricostruzione della società, confermando la giurisdizione del giudice ordinario. I giudici hanno ribadito un orientamento ormai consolidato: i contributi per le cave non sono collegati alla redditività dell’impresa, ma servono a indennizzare la collettività per i pregiudizi arrecati all’ambiente circostante. Non si tratta quindi di una partecipazione alle spese pubbliche basata sulla capacità contributiva, ma di un ristoro per lo sfruttamento del suolo.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sulla distinzione ontologica tra tributo e indennizzo. Per essere considerato tributo, un prelievo deve comportare una decurtazione patrimoniale definitiva finalizzata a sovvenire a spese pubbliche generali. Nel caso delle cave, invece, la prestazione è imposta per sollevare l’ente pubblico dall’onere finanziario di ripristinare o migliorare le condizioni ambientali compromesse dall’attività estrattiva. La Corte ha inoltre precisato che la destinazione dei fondi a opere infrastrutturali, come un aeroporto provinciale, non muta la natura del prelievo. Tali opere sono considerate strumenti di miglioramento del territorio capaci di bilanciare le compromissioni subite dal tessuto locale, mantenendo intatta la finalità indennitaria del contributo.

Le conclusioni

In conclusione, la Cassazione ha stabilito che le controversie relative ai contributi per l’estrazione di materiali inerti appartengono alla competenza del giudice ordinario. Questa sentenza chiarisce che la finalità ambientale non deve necessariamente limitarsi al ripristino dello stato precedente, ma può estendersi a interventi di valorizzazione territoriale. Per le imprese del settore, ciò significa che le contestazioni su tali oneri non seguiranno il rito tributario, ma le regole del processo civile ordinario, con importanti riflessi sulla strategia difensiva da adottare.

Quale giudice decide sui contributi regionali per le cave?
La competenza spetta al giudice ordinario, poiché tali somme sono qualificate come indennizzi per il danno ambientale e non come tributi.

Perché il contributo per l’estrazione non è considerato una tassa?
Perché la sua funzione non è finanziare la spesa pubblica generale, ma compensare la collettività per lo sfruttamento del suolo e il degrado ambientale.

La destinazione dei fondi a un aeroporto cambia la natura del prelievo?
No, la Cassazione ritiene che il finanziamento di infrastrutture territoriali sia una forma legittima di miglioramento ambientale e compensazione del territorio.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 34982 Anno 2023

Civile Ord. Sez. U Num. 34982 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 13/12/2023

ORDINANZA

Sul ricorso n. 4154-2022, proposto da:

RAGIONE_SOCIALE , c.f. CODICE_FISCALE, in persona del legale rappresentante p.t., elettivamente domiciliata in Roma, al INDIRIZZO, presso la studio ‘RAGIONE_SOCIALE‘, rappresentata e difesa dagli AVV_NOTAIO NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME –

Ricorrente

CONTRO

REGIONE CAMPANIA , cf 80011990639, in persona del Presidente p.t. della Giunta Regionale, elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO, presso l ‘ufficio di rappresentanza dell’ente , rappresenta e difesa dall’AVV_NOTAIO –

Controricorrente per regolamento preventivo di giurisdizione nel giudizio pendente dinanzi al Tribunale di Napoli, iscritto al NUMERO_DOCUMENTO del NUMERO_DOCUMENTO;

Regolamento preventivo di giurisdizione

udita la relazione della causa svolta dal AVV_NOTAIO nella camera di consiglio del 12 settembre 2023;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO, il quale ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

RILEVATO CHE

La richiesta di regolamento di giurisdizione afferisce alla controversia insorta a seguito della notifica alla ricorrente dei decreti dirigenziali nn. 117 e 218, entrambi del 18 maggio 2022, con cui la Regione RAGIONE_SOCIALE ha determinato l’entità dei contributi cui è tenuta la società, per l’utilizzo delle cave site in Sala Consilina e in Montesano sulla Marcellana, previsti dall’art. 17, comma 1, Legge Regione RAGIONE_SOCIALE n. 15/2005, e dall’art. 19, comma 1, Legge Regione RAGIONE_SOCIALE n. 1/2008.

I decreti dirigenziali sono stati contestati ed impugnati, per una pluralità di ragioni, dinanzi al Tribunale di Napoli, ma, dubitandosi della giurisdizione del giudice ordinario, la società stessa ha preventivamente proposto ricorso ai sensi dell’art. 41 cod. proc. civ., per ritenere la controversia nella giurisdizione del giudice tributario.

A tal fine ha evidenziato che la L.R. RAGIONE_SOCIALE n. 15/2005, recante ‘disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione RAGIONE_SOCIALE -legge finanziaria regionale 2005 ‘, al comma 2 dell’art. 17 specifica che il contributo annuo, di cui al comma 1, è finalizzato al ‘finanziamento nella misura dell’importo effettivamente riscosso dei lavori di completamento e avvio dell’attività dell’aeroporto di Pontecagnano Sa, nonché per tutte le attività di gestione societaria’. La L.R. RAGIONE_SOCIALE n. 1/2008 , recante ‘disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione RAGIONE_SOCIALE -legge finanziaria regionale 200 8′ , al comma 3 dell’art. 19 specifica che il contributo ambientale, di cui al comma 1, è ‘destinato per il 50 per cento ad alimentare il Fondo RAGIONE_SOCIALE di cui all’art. 15, per il restante 50 per cento al finanziamento delle spese…concernenti i lavori di recupero ambientale, la redazione del progetto unitario del comparto, se lo stesso non è redatto dai titolari di attività estrattiva, e al finanziamento delle attività di controllo dell’organo di vigilanza in materia di cave’.
NUMERO_DOCUMENTO La società, dopo aver evidenziato la differente finalità dei contributi, ha sostenuto che entrambi i prelievi pretesi dall’ente territoriale non hanno

natura indennitaria, né sarebbero disciplinati convenzionalmente, assolvendo all’esigenza di fornire alla regione le risorse necessarie per le finalità normativamente previste, correlate a spese pubbliche in assenza di un rapporto sinallagmatico. Ciò conferma la natura tributaria dei prelievi e dunque la giurisdizione della Commissione tributaria.

Si è costituita la Regione RAGIONE_SOCIALE, che, invocando precedenti specifici di questa Corte, ha insistito nella giurisdizione del giudice ordinario.

Per l’Ufficio della Procura AVV_NOTAIO, che ha presentato conclusioni scritte, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario.

All’esito dell’adunanza camerale del 12 settembre 2023 il ricorso è stato deciso.

CONSIDERATO CHE

Questa Corte, come sottolineato dalla stessa difesa della ricorrente, è stata già investita della regolazione della giurisdizione in materia, affermando che «Appartiene alla giurisdizione ordinaria, e non a quella tributaria, la controversia relativa al pagamento dei prelievi previsti dagli artt. 19 della l.r. RAGIONE_SOCIALE n. 1 del 2008 e 17 della l.r. RAGIONE_SOCIALE n. 15 del 2005 a carico dei titolari di autorizzazione all’attività estrattiva e dei concessionari alla coltivazione di giacimenti per attività estrattiva, atteso che tali contributi non sono collegati alla redditività dell’attività di gestione delle cave ma trovano la loro ratio nell’esigenza di indennizzare la collettività per i pregiudizi recati dallo sfruttamento del suolo all’ambiente circostante; pertanto, i predetti prelievi non svolgono, nei confronti del bilancio dell’ente territoriale, la funzione genericamente contributiva o commutativa di un servizio che caratterizza i tributi ma, piuttosto, quella di sollevare l’ente medesimo dallo specifico onere finanziario di ripristinare le condizioni ambientali pregiudicate dall’attività di estrazione, così assumendo la natura di indennizzi posti a carico dei concessionari e dei titolari di autorizzazione per neutralizzare le conseguenze – nocive ma legittime – correlate all’attività produttiva svolta» (Sez. U, 21 gennaio 2020, n. 1182, così massimata).
Il principio è stato poi ribadito nella giurisprudenza successiva (cfr. 22 dicembre 2021, n. 41196; 25 febbraio 2022, n. 6364; 23 gennaio 2023, n. 1915).

NUMERO_DOCUMENTO La difesa della società insiste nel prospettare una ricostruzione giuridica diversa, sollecitando in sostanza un ripensamento del giudice di legittimità

rispetto alla natura del prelievo e della conseguente identificazione della giurisdizione speciale del giudice tributario.

In sintesi, ritiene che, quanto all’art. 17 della L.R. RAGIONE_SOCIALE n. 15 del 2005, gli scopi pubblicistici dichiarati (realizzazione dell’aeroporto di Pontecagnano) evidenziano l’assenza di interessi pubblicistici ambientali sottesi al contributo. Per un verso, pertanto, si tratterebbe di un contributo distinto rispetto a quello ambientale, previsto dall’art. 19 della L.R. RAGIONE_SOCIALE n. 1 del 2008; per altro verso la struttura stessa del medesimo (imposizione ex lege, carattere non sinallagmatico, a carico dei titolari di autorizzazioni e concessioni all’estrazione e coltivazioni di giacimenti per attività di cava, finalizzata al finanziamento della realizzazione di un aeroporto e dei suoi servizi), ne imporrebbe la collocazione nell’alveo dei tributi. Sarebbe dunque esclusa la natura di ristoro indennitario.
Conclusioni non diverse sono illustrate con riguardo al contributo previsto dall’art. 19 della L.R. n. 1 del 2008, cit., che viene inquadrato tra le imposte di scopo, a tal fine invocando la nozione di tributo delineata dalla Corte costituzionale e dalla stessa Corte di legittimità.

Le ragioni rappresentate dalla difesa della ricorrente non scalfiscono le conclusioni cui questa Corte è già pervenuta e le argomentazioni a tal fine già sviluppate.

Riprendendo la pronuncia n. 1182 del 2002, cit., in essa si è fatto richiamo ai principi elaborati dalla Corte Costituzionale, secondo cui «una fattispecie deve ritenersi di natura tributaria, indipendentemente dalla qualificazione offerta dal legislatore, laddove si riscontrino tre indefettibili requisiti: la disciplina legale deve essere diretta, in via prevalente, a procurare una definitiva decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo; la decurtazione non deve integrare una modifica di un rapporto sinallagmatico; le risorse, connesse ad un presupposto economicamente rilevante e derivanti dalla suddetta decurtazione, debbono essere destinate a sovvenire pubbliche spese» (così Corte cost. n.167/2018, Corte cost. n. n. 269 e n. 236 del 2017; Corte cost. n. 89/2018).
Si è fatto inoltre richiamo alla elaborazione giurisprudenziale delle stesse sezioni unite, che nel tratteggiare gli elementi identificativi del tributo, hanno valorizzato «a) la matrice legislativa della prestazione imposta, in quanto il tributo nasce direttamente in forza della legge, risultando irrilevante

l’autonomia contrattuale (Corte cost., n. 58 del 2015); b) la doverosità della prestazione (Corte cost., n. 141 del 2009, n. 64 del 2008, n. 334 del 2006, n. 73 del 2005), che comporta un’ablazione delle somme con attribuzione delle stesse ad un ente pubblico (Corte cost., n. 37 del 1997, n. 11 e n. 2 del 1995 e n. 26 del 1982): c) la circostanza che i soggetti tenuti al pagamento del contributo non possono sottrarsi a tale obbligo e la legge non dà alcun sostanziale rilievo, genetico o funzionale, alla volontà delle parti (Corte cost., n. 238 del 2009, punto 7.2.3.2, nonché, in relazione al contributo al Servizio sanitario nazionale, Cass., sez. un., n. 123/07, che ne ha affermato la natura tributaria); d) il nesso con la spesa pubblica, nel senso che la prestazione è destinata allo scopo di apprestare i mezzi per il fabbisogno finanziario dell’ente impositore (Corte cost., n. 37 del 1997, n. 11 e n. 2 del 1995, n. 26 del 1982, nonché, tra varie, Cass., sez. un., n. 21950/15 e n. 13431/14)- cfr. Cass. S.U. n. 27074/2016-» (Sez. U, 1182 del 2020 cit.).
Ha infine esaminato la giurisprudenza della Corte di legittimità, anche a sezione semplice, in merito al riconoscimento della natura di contributo indennitario, e non di tributo, ai prelievi pretesi in forza di varie leggi regionali (Regione Sicilia, Regione Toscana, Regione Veneto, Regione Marche) nei confronti di titolari di autorizzazione all ‘ estrazione di materiale inerte da cave o di concessione alla coltivazione di materiale di cava.

In queste fattispecie si è riconosciuta conseguentemente la giurisdizione del giudice ordinario ed in tutte le pronunce si evince che il contributo è finalizzato alla copertura, almeno in parte, delle spese destinate a reintegrare il pregiudizio che la collettività finisce per patire in conseguenza dell’autorizzazione allo sfruttamento delle cave; pregiudizio che onera le amministrazioni interessate del ripristino delle condizioni ambientali e territoriali pregiudicate dall’attività di estrazione , incidendo quell’attività anche sul paesaggio e sulla viabilità ‘prossima ed a media distanza’.
Questo collegio condivide tale percorso argomentativo e reputa che la difesa della ricorrente non ha addotto alcuna ragione per discostarsi dalle conclusioni, cui la giurisprudenza era già pervenuta.

NUMERO_DOCUMENTO Né il denunciare la destinazione di parte rilevante dei contributi richiesti dalla Regione RAGIONE_SOCIALE alla realizzazione e gestione dell’aeroporto di Pontecagnano evidenzia un salto logico, una contraddizione tra il contributo

di natura ambientale, ancorché tale sintagma non sia esplicitamente utilizzato nella L.R. n. 15 del 2005, e l’opera espressamente menzionata, perché al contrario, lungi dal costituire un’opera estranea al miglioramento delle condizioni ambientali, essa rappresenta invece una opportunità di miglioramento del territorio.

La finalità ambientale, infatti, non va identificata nel ripristino dai danni causati dall’attività estrattiva, ossia dal tentativo di riportare l’area allo status quo. Su di essa anzi peserà proprio l’impossibilità di recupero del tessuto territoriale, che così resterà irrimediabilmente compromesso. La finalità ambientale va al contrario identificata nel miglioramento complessivo che il territorio medesimo potrebbe ottenere da opere, anche infrastrutturali, capaci di bilanciare le compromissioni subite dal territorio. Tra queste opere deve certamente annoverarsi un aeroporto a servizio del bacino territoriale della provincia nella quale quell’attività estrattiva è svolta.
In conclusione, le ragioni della ricorrente non trovano accoglimento. Deve pertanto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

Le spese saranno regolate all’esito del giudizio di merito .

P.Q.M.

La Corte a Sezioni Unite dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle sezioni unite del 12

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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