Giurisdizione contratti swap: la Cassazione decide

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 1578 Anno 2026

Civile Ord. Sez. U Num. 1578 Anno 2026

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 23/01/2026

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 18538/2024 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME unitamente all’AVV_NOTAIO NOME COGNOME

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE Di RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME unitamente all’AVV_NOTAIO NOME COGNOME

–

contro

ricorrente- contro

RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME – controricorrente-

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE Intesa San Paolo Spa in persona del legale rappresentante pro tempore, RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore

-intimati- nel il giudizio pendente dinanzi al Tribunale Amm. Regionale di RAGIONE_SOCIALE n. 412/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 23/09/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1. – RAGIONE_SOCIALE, società di diritto francese che ha incorporato RAGIONE_SOCIALE, ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, in base a due mezzi, illustrati da memoria, nel corso del giudizio n. 412/2022 R.G. pendente dinanzi al TAR CalabriaRAGIONE_SOCIALE, promosso da RAGIONE_SOCIALE nei confronti RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, nonché di RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE Intesa San Paolo S.p.A. e RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE S.p.A., e volto all’annullamento: (a) RAGIONE_SOCIALE determinazione del dirigente dell’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE n. 96 del 25 gennaio 2022, con cui era stato disposto l’annullamento in autotutela, ai sensi dell’articolo 21 nonies RAGIONE_SOCIALE legge n. 241/1990, RAGIONE_SOCIALE determinazione dirigenziale n. 36 del 31 maggio 2007 di approvazione delle operazioni di ristrutturazione dell’indebitamento pregresso, tramite il ricorso a prodotti finanziari di finanza derivata; (b) RAGIONE_SOCIALE deliberazione n. 5 del 21 gennaio 2022 del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE dell’RAGIONE_SOCIALE, con cui era stato
formulato « apposito indirizzo vincolante al Dirigente del Settore Ragioneria Bilancio e Programmazione » ad annullare in autotutela la predetta determinazione n. 36 del 31 maggio 2007.

– La RAGIONE_SOCIALE ha replicato con controricorso, ed ha anche depositato memoria, mentre RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha aderito alla prospettazione RAGIONE_SOCIALE ricorrente. Gli altri intimati non hanno svolto difese.

– Il procuratore generale ha concluso per l’inammissibilità del ricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

4. – La società ricorrente ha così riassunto i propri motivi.

Primo motivo, rubricato: « Sul difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e sulla sussistenza RAGIONE_SOCIALE giurisdizione del giudice ordinario, ex artt. 103 e 113 Cost. ». Si sostiene che il giudice amministrativo non ha giurisdizione sulle controversie relative all’atto con il quale la pubblica amministrazione, dopo 15 anni dalla stipulazione del contratto ed in fase di esecuzione, ha annullato d’ufficio la determinazione di approvazione del contratto concluso all’esito di una trattiva privata e per vizi ad esso afferenti, al fine di svincolarsi unilateralmente dal rapporto.
Secondo motivo, rubricato: « Sul difetto di giurisdizione del giudice ordinario italiano. Sussistenza RAGIONE_SOCIALE giurisdizione del giudice inglese in via esclusiva su ogni questione afferente alla esistenza e validità del contratto ». Si sostiene che sussiste il difetto di giurisdizione anche del giudice ordinario italiano in ragione RAGIONE_SOCIALE clausola di proroga convenzionale RAGIONE_SOCIALE giurisdizione contenuta nel contratto che devolve al Giudice inglese, che si è già definitivamente pronunciato sulla

contro

versia riconoscendo espressamente la propria giurisdizione, ogni questione sulla esistenza e validità del contratto.

– La RAGIONE_SOCIALE ha formulato le seguenti eccezioni pregiudiziali di rito.

5.1. – La controricorrente ha innanzitutto dedotto l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, richiamando l’indirizzo giurisprudenziale secondo cui il regolamento preventivo di giurisdizione è utilizzabile anche dall’attore che abbia poi dubitato RAGIONE_SOCIALE giurisdizione del giudice che egli stesso ha adito, purché ciò avvenga in presenza di un ragionevole dubbio sui limiti esterni RAGIONE_SOCIALE giurisdizione di detto giudice, dubbi che nella specie non sussisterebbero.

L’eccezione va disattesa, giacché il ragionevole dubbio è reso palese dalla stessa divaricazione RAGIONE_SOCIALE posizione che le parti hanno assunto rispetto alla sussistenza RAGIONE_SOCIALE giurisdizione del giudice adito, la RAGIONE_SOCIALE propendendo per la giurisdizione del giudice amministrativo in quanto la controversia involgerebbe la cognizione RAGIONE_SOCIALE legittimità dell’esercizio del potere pubblicistico di annullamento in autotutela, l’originaria ricorrente propendendo invece per la giurisdizione del giudice ordinario in quanto la controversia verterebbe su diritti, giacché avrebbe sostanzialmente ad oggetto la validità del contratto quadro e dei contratti di swap stipulati tra le parti.
5.2. – La provincia di RAGIONE_SOCIALE ha inoltre sostenuto la tesi dell’inammissibilità del regolamento preventivo dal momento che la questione di giurisdizione sarebbe stata già decisa dal giudice inglese, il quale, secondo quanto tra breve si vedrà, ha ritenuto, con

provvedimento definitivo, di essere munito di giurisdizione sulla controversia relativa alla validità ed efficacia dei contratti di swap .

Anche questa eccezione va disattesa, per l’assorbente considerazione che la preclusione alla proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione, posta dall’articolo 41, comma 1, c.p.c., opera solo in presenza di una sentenza emessa dal giudice italiano, atteso che la condizione di esperibilità posta dalla menzionata disposizione è relazionata alla pendenza del giudizio di merito, da intendersi quale giudizio nel corso del quale è stato proposto il regolamento (Cass. Sez. Un., 13 giugno 2017, n. 14649).
5.3. – La RAGIONE_SOCIALE, ancora, ha dedotto l’inammissibilità del ricorso per regolamento preventivo sostenendo che questa Corte non potrebbe essere chiamata con tale strumento a dirimere un conflitto tra giurisdizione inglese e italiana.

L’eccezione è però priva di fondamento, ove si consideri che con il regolamento preventivo di giurisdizione non è stato principalmente denunciato un conflitto tra giudice inglese e italiano, ma è stato anzitutto richiesto l’accertamento del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario.

Per l’ipotesi di accoglimento del primo mezzo di ricorso per regolamento, poi, la ricorrente, ha sollecitato l’intervento delle Sezioni Unite nella prospettiva ricostruttiva da esse effettuata in un caso analogo, nel quale, dopo aver accertato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, hanno pure escluso l’attribuzione RAGIONE_SOCIALE giurisdizione al giudice ordinario in ragione RAGIONE_SOCIALE devoluzione convenzionale RAGIONE_SOCIALE controversia al giudice straniero (Cass. Sez. Un., 23 ottobre 2014, n. 22554, che, in esito all’accertamento del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo ha appunto ritenuto che ciò imponesse « di prendere in considerazione la clausola di proroga RAGIONE_SOCIALE
giurisdizione, inserita nei contratti in questione, che rimette alla competenza esclusiva del giudice britannico la cognizione delle cause riguardanti la validità e l’efficacia di detti contratti », che erano anche in quel caso contratti d’investimento in strumenti finanziari derivati).

– Il giudice amministrativo difetta di giurisdizione.

6.1. – Occorre al riguardo premettere quanto segue:

-) a seguito di una precedente interlocuzione con un raggruppamento di istituti bancari, ivi compresa l’odierna ricorrente, con Delibera n. 33 del 2 maggio 2007 il RAGIONE_SOCIALE ha disposto di « autorizzare … il Dirigente … al perfezionamento delle operazioni di SWAP per la riduzione dell’indebitamento dell’ente … »;

-) con Determinazione n. 36 del 31 maggio 2007 il Dirigente competente ha disposto la conclusione delle « operazioni in strumenti derivati con Dresdner Bank AG per il 50% e per la restante parte con il raggruppamento composto da RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, BNL e RAGIONE_SOCIALE OPI rispettivamente per il 16,66%, 16,67% e 16,67% », con conseguente approvazione e sottoscrizione RAGIONE_SOCIALE documentazione contrattuale necessaria;

-) il contratto è stata stipulato in data 1° giugno 2007, mediante sottoscrizione dell’ RAGIONE_SOCIALE – che sottoponeva, tra l’altro, il rapporto alla legge inglese ed alla giurisdizione esclusiva dei Tribunali del Regno Unito – nonché delle relative Schedule e Letter for confirmation , contenenti le condizioni generali delle operazioni;

-) con Determinazione n. 96/2022 la RAGIONE_SOCIALE ha annullato in autotutela, ai sensi dell’articolo 21 novies RAGIONE_SOCIALE legge n. 241 del 1990, la precedente Determinazione n. 36 del 31 maggio 2007, con cui era stata disposta l’approvazione del contratto, contratto che aveva medio tempore avuto esecuzione, così ritenendo essa RAGIONE_SOCIALE

inefficaci per « caducazione automatica » i successivi contratti swap in essere, con conseguente cessazione dell’effettuazione del pagamento dei netting successivamente maturati;

-) il provvedimento di annullamento in autotutela è stato impugnato dinanzi al Tar RAGIONE_SOCIALE che, il 5 maggio 2022, ha respinto la domanda di sospensione cautelare del menzionato provvedimento, senza fissare l’udienza di merito;

-) 16 marzo 2022 NOME ha agito sulla base dell’ RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE dinanzi al giudice del Regno Unito, giudizio conclusosi con il Summary judgment RAGIONE_SOCIALE High Court of Justice londinese del 20 dicembre 2023 e relativo Order , con cui il giudice, per quanto rileva, ha accertato che: i) in base all’ RAGIONE_SOCIALE , il giudice inglese ha giurisdizione esclusiva sulla controversia relativa alla validità ed efficacia dei contratti di swap , senza che la RAGIONE_SOCIALE vi si possa sottrarre utilizzando pretesi poteri amministrativi; ii) che il contratto su derivati è valido; iii) che è insussistente il difetto di legittimazione del Dirigente all’approvazione dei contratti in derivati.
6.2. – Il riparto RAGIONE_SOCIALE giurisdizione tra giudice ordinario e giudice sostanziale, che va ossia dell’intrinseca natura giuridica RAGIONE_SOCIALE posizione dedotta in giudizio (tra

amministrativo obbedisce al criterio del petitum identificato soprattutto in funzione RAGIONE_SOCIALE causa petendi , le tante Cass. SU n. 10538 del 2023; Cass. SU n. 21139 del 2022).

Nel caso di specie, la domanda spiegata dall’odierna ricorrente in sede amministrativa ha avuto di mira, sia pur per il formale tramite dell’annullamento RAGIONE_SOCIALE Determinazione n. 96/2022, l’accertamento RAGIONE_SOCIALE validità dei contratti di swap conclusi tra le parti, a fronte dell’atto di annullamento in autotutela, che è stato motivato dal « progressivo incremento delle passività nette derivanti dalle operazioni », incremento dal quale sarebbe retrospettivamente

scaturito, secondo l’amministrazione, « il dubbio circa la loro compatibilità ab origine rispetto: (i) agli obiettivi e finalità indicati nella delibera consiliare n. 33/2007 e (ii) alla disciplina pubblicistica che ratione temporis fissava i presupposti ed i limiti, al solo verificarsi dei quali, poteva sorgere la legittimazione dell’ente locale a sottoscrivere operazioni di swap ». In altri termini, dietro lo schermo dell’esercizio del potere pubblicistico di autotutela, l’amministrazione è intervenuta direttamente sul contratto per essere esso divenuto, peraltro dopo anni, sconveniente, e cioè, come osservato dal AVV_NOTAIO, ha agito in autotutela con l’intento di incidere sul rapporto di natura privatistica, così da realizzare, in concreto, una sorta di (illegittimo) recesso unilaterale dallo stesso.
Sicché, dinanzi all’operato dell’amministrazione, che ha adottato un provvedimento diretto ad incidere sul contratto, la ricorrente ha reagito allo scopo di far accertare la persistente validità di esso.

Tale essendo il petitum sostanziale, è agevole rammentare che queste Sezioni Unite hanno ripetutamente statuito che, una volta concluso il contratto, e sorti sulla base del medesimo diritti ed obblighi reciproci delle parti, la situazione resta soggetta alle regole del diritto comune: l’accertamento del significato e degli effetti di tale contenuto, inerendo alla valutazione RAGIONE_SOCIALE posizione contrattuale delle parti, attiene a una situazione paritetica fra le medesime, spettante alla cognizione del giudice ordinario (cfr. Cass., Sez. Un., 27 maggio 2022, n. 17245, sempre in caso di annullamento in autotutela tale da incidere su un contratto di swap tra una banca e la pubblica amministrazione).
In fin dei conti il giudice amministrativo difetta di giurisdizione in applicazione del principio secondo cui, in tema di contratti RAGIONE_SOCIALE pubblica amministrazione, la caducazione in autotutela di atti prodromici alla conclusione del contratto radica la giurisdizione del

giudice amministrativo soltanto nell’ipotesi in cui l’esercizio del potere autoritativo di annullamento abbia la funzione di sindacare la legittimità degli atti appartenenti alla sequela procedimentale di carattere discrezionale che ha preceduto la successiva contrattazione con il privato, mentre sussiste la giurisdizione del giudice ordinario nella contraria ipotesi in cui la P.A. persegua l’obiettivo di sottrarsi ex post ad un vincolo contrattuale (Cass., Sez. Un, 9 ottobre 2017, n. 23600).
– Il giudice ordinario italiano difetta però di giurisdizione.

7.1. – Questa Corte ha stabilito che – nel quadro del recesso del Regno Unito dall’UE – il regolamento n. 1215/2012, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (Bruxelles I bis ), si applica a tutte le azioni proposte in data anteriore al 21 dicembre 2020, dovendosi avere riguardo alla data in cui è stata proposta l’azione (anteriore al 31 dicembre 2020) e non alla data in cui è chiesto il riconoscimento RAGIONE_SOCIALE decisione (Cass. 11 maggio 2023, n. 12892).
Il detto regolamento non trova dunque applicazione.

7.2. – Occorre pertanto fare applicazione, ratione temporis , RAGIONE_SOCIALE Convenzione dell’Aja del 30 giugno 2005, sugli accordi di scelta del foro, il quale stabilisce all’articolo 5, sotto la rubrica; « Competenza giurisdizionale del giudice prescelto », che. « 1. Il giudice o i giudici di uno Stato contraente designati in un accordo di scelta del foro esclusivo sono competenti a conoscere delle controversie cui si applica l’accordo, salvo che questo sia nullo secondo la legge di tale Stato . 2. Il giudice competente ai sensi del paragrafo 1 non può
declinare la propria competenza per il motivo che la controversia dovrebbe essere decisa da un giudice di un altro Stato . …».

Nella specie, l’articolo 13 dell’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, intitolato « Governing Law and Jurisdiction », dispone, riferendosi alla « Scelta del Foro », che: « Ogni azione legale, procedimento o disputa che potrà sorgere in relazione al presente accordo (‘Procedimenti’) sarà devoluta dalle parti irrevocabilmente: i) alla giurisdizione dei tribunali inglesi, se è espressamente previsto che il presente accordo sia disciplinato dal diritto inglese …». D’altro canto la parte 4 lett. g) RAGIONE_SOCIALE Schedule , dal titolo « Governing Law », dispone che: « Il presente accordo sarà sottoposto e regolato dal diritto inglese. Le parati sottopongono il presente accordo alla giurisdizione esclusiva dei tribunali inglesi ».
Le parti hanno, quindi, previsto una clausola di giurisdizione esclusiva in favore delle Corti inglesi per qualsiasi controversia relativa ai contratti tra esse stipulati. Ciò senza dire che l’appartenenza RAGIONE_SOCIALE giurisdizione al giudice inglese è ormai coperta da giudicato, in forza RAGIONE_SOCIALE sua decisione di cui si è prima dato conto (cfr. Cass., Sez. Un., 15 luglio 2024, n. 19456).

8. – Va dunque, come si premetteva, dichiarato in conclusione il difetto di giurisdizione del giudice italiano, con la compensazione tra le parti delle spese dell’intero processo, ricorrendo, per la complessità delle questioni, « gravi ed eccezionali ragioni », ai sensi dell’art. 92, secondo comma c.p.c., nella formulazione applicabile ratione temporis , non determinabili a priori (Cass. 26 settembre 2018, n. 23059; Cass. 9 aprile 2019, n. 9977).

PER QUESTI MOTIVI

dichiara il difetto di giurisdizione del giudice italiano e compensa integralmente le spese del giudizio. Così deciso in Roma, il 23 settembre 2025.

Il Presidente NOME COGNOME