Giurisdizione contratti PA: decide il giudice ordinario

Un’amministrazione provinciale annulla in autotutela gli atti che autorizzavano contratti derivati con una banca, ritenendoli svantaggiosi. La banca impugna l’atto. Le Sezioni Unite della Cassazione stabiliscono che la giurisdizione sui contratti PA spetta al giudice ordinario, non a quello amministrativo, perché l’ente agiva per sottrarsi a un vincolo contrattuale, incidendo su diritti soggettivi di natura privatistica.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 febbraio 2026 in Diritto Bancario, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Contratti PA: La PA Non Può Fuggire dai Suoi Accordi

Quando una Pubblica Amministrazione stipula un contratto con un privato, entra in un territorio governato da regole precise. Ma cosa succede se, anni dopo, l’ente pubblico decide di annullare gli atti che hanno portato a quel contratto perché non più conveniente? A chi spetta decidere sulla legittimità di questa azione? Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione fa luce sulla giurisdizione contratti PA, stabilendo un principio fondamentale a tutela della certezza dei rapporti giuridici: la controversia appartiene al giudice ordinario, non a quello amministrativo.

I Fatti del Caso

La vicenda trae origine da un’operazione di ristrutturazione del debito intrapresa da un’amministrazione provinciale. Nel 2007, l’ente aveva stipulato dei contratti di finanza derivata (noti come contratti swap) con un raggruppamento di istituti bancari. Anni dopo, nel 2022, l’amministrazione, ritenendo che tali contratti fossero diventati economicamente svantaggiosi, ha deciso di intervenire. Con un atto di annullamento in autotutela, ha cancellato la propria precedente determinazione che autorizzava la stipula di quei contratti. Di conseguenza, l’ente ha smesso di effettuare i pagamenti dovuti, considerando i contratti swap inefficaci.

L’istituto bancario capofila, vedendosi privato dei propri diritti contrattuali, ha impugnato il provvedimento di annullamento davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR). Tuttavia, nel corso dello stesso giudizio, la banca ha sollevato un dubbio sulla competenza del giudice adito, chiedendo alla Corte di Cassazione di risolvere la questione di giurisdizione.

La Decisione sulla Giurisdizione Contratti PA

Le Sezioni Unite della Cassazione hanno dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, affermando che la competenza a decidere la controversia spetta al giudice ordinario. La Corte ha chiarito che, sebbene l’azione della banca fosse formalmente diretta contro un atto amministrativo (l’annullamento in autotutela), la sostanza della disputa era di natura prettamente privatistica.

Le Motivazioni

Il cuore della decisione risiede nel principio del petitum sostanziale. La Corte non si è fermata all’apparenza formale della richiesta (l’annullamento di un atto pubblico), ma ha indagato la vera natura della posizione giuridica contestata. In questo caso, la banca non lamentava un vizio nel procedimento amministrativo che ha preceduto il contratto, bensì la lesione del proprio diritto a veder rispettato un contratto già concluso e pienamente efficace.

Secondo la Cassazione, l’amministrazione provinciale ha utilizzato il potere di autotutela non per ripristinare la legalità di un’azione amministrativa viziata, ma come uno strumento per sottrarsi unilateralmente a un vincolo contrattuale divenuto sconveniente. In altre parole, l’ente pubblico ha agito non nell’esercizio di un potere autoritativo finalizzato all’interesse pubblico, ma con l’intento di incidere direttamente su un rapporto paritetico di natura privatistica. Questo comportamento è stato assimilato a un recesso unilaterale illegittimo.

La Corte ha ribadito un principio consolidato: una volta che la PA conclude un contratto, la fase pubblicistica si esaurisce. Il rapporto che ne deriva è regolato dal diritto comune e le relative controversie su diritti e obblighi delle parti spettano alla cognizione del giudice ordinario. La giurisdizione del giudice amministrativo si arresta alla fase prodromica alla stipula, dove si valuta la legittimità degli atti della sequenza procedimentale. Quando l’azione della PA, come in questo caso, incide direttamente sulla validità e sull’efficacia del contratto già in essere, la contesa si sposta sul piano dei diritti soggettivi e, di conseguenza, davanti al giudice civile.

Le Conclusioni

Questa ordinanza rafforza la tutela dell’affidamento e della certezza nei rapporti contrattuali con la Pubblica Amministrazione. Il messaggio è chiaro: il potere di autotutela non può essere usato come una ‘via di fuga’ per eludere obbligazioni contrattuali. Se la PA vuole contestare la validità di un contratto, deve farlo nelle sedi appropriate, cioè davanti al giudice ordinario, come qualsiasi altro soggetto di diritto privato. Questa decisione impedisce che gli enti pubblici possano, con un atto unilaterale, alterare la parità delle armi contrattuali, garantendo che anche la PA sia tenuta a rispettare i patti sottoscritti.

A quale giudice spetta decidere se una Pubblica Amministrazione annulla in autotutela un atto che ha portato alla firma di un contratto?
Spetta al giudice ordinario, qualora l’intento reale dell’amministrazione non sia correggere un vizio di legittimità dell’atto, ma incidere direttamente sul contratto già stipulato per sottrarsi ai propri obblighi.

Perché la giurisdizione è del giudice ordinario e non di quello amministrativo in questo caso?
La giurisdizione è del giudice ordinario perché, al di là della forma, la controversia riguarda la validità e l’efficacia di un contratto di diritto privato. L’azione dell’amministrazione è stata interpretata come un tentativo di recesso unilaterale illegittimo da un rapporto paritetico, che lede un diritto soggettivo della controparte.

Può una Pubblica Amministrazione usare l’annullamento in autotutela per liberarsi da un contratto diventato svantaggioso?
No. Secondo questa ordinanza, la PA non può utilizzare il potere di autotutela come pretesto per liberarsi da un vincolo contrattuale solo perché è diventato economicamente sconveniente. Tale comportamento è considerato un’illegittima ingerenza in un rapporto di natura privatistica.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 1581 Anno 2026

Civile Ord. Sez. U Num. 1581 Anno 2026

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 23/01/2026

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 25453/2024 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO -ricorrente- contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME unitamente all’AVV_NOTAIO NOME COGNOME – controricorrente-

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, RAGIONE_SOCIALE

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore -intimati- nel giudizio pendente dinanzi al Tribunale Amm. Regionale di RAGIONE_SOCIALE n. 320/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 23/09/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

– RAGIONE_SOCIALE, subentrata a RAGIONE_SOCIALE, ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, per un mezzo, illustrato da memoria, nel corso del giudizio n. 320/2022 R.G. pendente dinanzi al TAR Calabria-RAGIONE_SOCIALE, nei confronti RAGIONE_SOCIALEa Provincia di RAGIONE_SOCIALE, nonché di RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, e volto all’annullamento RAGIONE_SOCIALEa determinazione del dirigente RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE n. 96 del 25 gennaio 2022, con cui era stato disposto l’annullamento in autotutela, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘articolo 21 nonies RAGIONE_SOCIALEa legge n. 241/1990, RAGIONE_SOCIALEa determinazione dirigenziale n. 36 del 31 maggio 2007 di approvazione RAGIONE_SOCIALEe operazioni di ristrutturazione RAGIONE_SOCIALE‘indebitamento pregresso, tramite il ricorso a prodotti finanziari di finanza derivata, e RAGIONE_SOCIALEa deliberazione n. 5 del 21 gennaio 2022 del RAGIONE_SOCIALE, con cui era stato formulato « apposito indirizzo vincolante al Dirigente del Settore Ragioneria Bilancio e Programmazione » ad annullare in autotutela la predetta determinazione n. 36 del 31 maggio 2007, nonché di ulteriori atti.
– La Provincia ha replicato con controricorso, ed ha anche depositato memoria. Le altre intimate non hanno svolto difese.

– Il procuratore generale ha concluso per la dichiarazione RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione del giudice ordinario.

RAGIONI DELLA DECISIONE

– Il ricorso denuncia difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo vertendo l’azione promossa innanzi al Tar di RAGIONE_SOCIALE in materia di diritti soggettivi non devoluti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, articoli 10, d.lgs. 104/2010 e 41 c.p.c..

Si deduce che appartiene al giudice ordinario la giurisdizione sulla controversia inerente alla liceità RAGIONE_SOCIALEa condotta di una amministrazione RAGIONE_SOCIALE che abbia inteso annullare in sedicente autotutela atti prodromici alla stipula di un contratto di swap con una banca in assenza di una procedura ad evidenza pubblica per l’affidamento del contratto stesso, nella misura in cui i presunti vizi RAGIONE_SOCIALE‘atto sottoposto ad autotutela consistano in vizi di validità del contratto, sub specie di esistenza di una causa meritevole di tutela e di determinabilità RAGIONE_SOCIALE‘oggetto contrattuale.
5. – La Provincia ha innanzitutto dedotto l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, richiamando l’indirizzo giurisprudenziale secondo cui il regolamento preventivo di giurisdizione è utilizzabile anche dall’attore che abbia poi dubitato RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione del giudice che egli stesso ha adito, purché ciò avvenga in presenza di un ragionevole dubbio sui limiti esterni RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione di detto giudice, dubbi che nella specie non sussisterebbero.

L’eccezione va disattesa, giacché il ragionevole dubbio è reso palese dalla stessa divaricazione RAGIONE_SOCIALEa posizione che le parti hanno assunto rispetto alla sussistenza RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione del giudice adito, la Provincia propendendo per la giurisdizione del giudice amministrativo

in quanto la controversia involgerebbe la cognizione RAGIONE_SOCIALEa legittimità RAGIONE_SOCIALE‘esercizio del potere pubblicistico di annullamento in autotutela, l’originaria ricorrente propendendo invece per la giurisdizione del giudice ordinario in quanto la controversia verterebbe su diritti, giacché avrebbe sostanzialmente ad oggetto la validità del contratto quadro e dei contratti di swap stipulati tra le parti.

– Il giudice amministrativo difetta di giurisdizione, dovendosi dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario.

6.1. – Occorre al riguardo premettere quanto segue:

-) a seguito di una precedente interlocuzione con un raggruppamento di istituti bancari, ivi compresa RAGIONE_SOCIALE OPI S.p.A., dante causa RAGIONE_SOCIALE‘odierna ricorrente, con Delibera n. 33 del 2 maggio 2007 il RAGIONE_SOCIALE Provincia di RAGIONE_SOCIALE ha disposto di « autorizzare … il Dirigente … al perfezionamento RAGIONE_SOCIALEe operazioni di SWAP per la riduzione RAGIONE_SOCIALE‘indebitamento RAGIONE_SOCIALE‘ente … »;

-) con Determinazione n. 36 del 31 maggio 2007 il Dirigente competente ha disposto la conclusione RAGIONE_SOCIALEe « operazioni in strumenti derivati con Dresdner Bank AG per il 50% e per la restante parte con il raggruppamento composto da RAGIONE_SOCIALE Crediop, BNL e RAGIONE_SOCIALE OPI rispettivamente per il 16,66%, 16,67% e 16,67% », con conseguente approvazione e sottoscrizione RAGIONE_SOCIALEa documentazione contrattuale necessaria;

-) il contratto è stata stipulato in data 1° giugno 2007, mediante sottoscrizione RAGIONE_SOCIALE‘ RAGIONE_SOCIALE , nonché RAGIONE_SOCIALEe relative Schedule e Letter for confirmation , contenenti le condizioni generali RAGIONE_SOCIALEe operazioni;

-) con Determinazione n. 96/2022 la Provincia ha annullato in autotutela, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘articolo 21 novies RAGIONE_SOCIALEa legge n. 241 del 1990,

la precedente Determinazione n. 36 del 31 maggio 2007, con cui era stata disposta l’approvazione del contratto, contratto che aveva medio tempore avuto esecuzione, così ritenendo essa Provincia inefficaci per caducazione automatica i successivi contratti swap in essere, con conseguente cessazione RAGIONE_SOCIALE‘effettuazione del pagamento dei netting successivamente maturati;

-) il provvedimento di annullamento in autotutela è stato impugnato dalla ricorrente dinanzi al Tar RAGIONE_SOCIALE;

6.2. – Il riparto RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo obbedisce al criterio del petitum sostanziale, che va identificato soprattutto in funzione RAGIONE_SOCIALEa causa petendi , ossia RAGIONE_SOCIALE‘intrinseca natura giuridica RAGIONE_SOCIALEa posizione dedotta in giudizio (tra le tante Cass. SU n. 10538 del 2023; Cass. SU n. 21139 del 2022).

Nel caso di specie, la domanda spiegata dall’odierna ricorrente in sede amministrativa ha avuto di mira, sia pur per il formale tramite RAGIONE_SOCIALE‘annullamento RAGIONE_SOCIALEa Determinazione n. 96/2022, l’accertamento RAGIONE_SOCIALEa validità dei contratti di swap conclusi tra le parti, a fronte RAGIONE_SOCIALE‘atto di annullamento in autotutela, che è stato essenzialmente motivato dal rilevo secondo cui « da una analisi RAGIONE_SOCIALE‘evoluzione dei flussi relativi alle suddette operazioni di swap è emerso che, a partire dal secondo semestre 2016, sulla Provincia grava un saldo negativo che va progressivamente aggravandosi ». In altri termini, dietro lo schermo RAGIONE_SOCIALE‘esercizio del potere pubblicistico di autotutela, l’amministrazione è intervenuta direttamente sul contratto per essere esso divenuto, peraltro dopo anni, sconveniente, e cioè, come osservato dal Procuratore Generale, ha agito in autotutela con l’intento di incidere sul rapporto di natura privatistica, così da realizzare, in concreto, una sorta di (illegittimo) recesso unilaterale dallo stesso.
Sicché, dinanzi all’operato RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione, che ha adottato un provvedimento diretto ad incidere sul contratto, la ricorrente ha reagito allo scopo di far accertare la persistente validità di esso.

Tale essendo il petitum sostanziale, è agevole rammentare che queste Sezioni Unite hanno ripetutamente statuito che, una volta concluso il contratto, e sorti sulla base del medesimo diritti ed obblighi reciproci RAGIONE_SOCIALEe parti, la situazione resta soggetta alle regole del diritto comune: l’accertamento del significato e degli effetti di tale contenuto, inerendo alla valutazione RAGIONE_SOCIALEa posizione contrattuale RAGIONE_SOCIALEe parti, attiene a una situazione paritetica fra le medesime, spettante alla cognizione del giudice ordinario (cfr. Cass., Sez. Un., 27 maggio 2022, n. 17245, sempre in caso di annullamento in autotutela tale da incidere su un contratto di swap tra una banca e la pubblica amministrazione).
In fin dei conti il giudice amministrativo difetta di giurisdizione in applicazione del principio secondo cui, in tema di contratti RAGIONE_SOCIALEa pubblica amministrazione, la caducazione in autotutela di atti prodromici alla conclusione del contratto radica la giurisdizione del giudice amministrativo soltanto nell’ipotesi in cui l’esercizio del potere autoritativo di annullamento abbia la funzione di sindacare la legittimità degli atti appartenenti alla sequela procedimentale di carattere discrezionale che ha preceduto la successiva contrattazione con il privato, mentre sussiste la giurisdizione del giudice ordinario nella contraria ipotesi in cui la P.A. persegua l’obiettivo di sottrarsi ex post ad un vincolo contrattuale (Cass., Sez. Un, 9 ottobre 2017, n. 23600).
– Va dunque, come si premetteva, dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. Spese al definitivo.

PER QUESTI MOTIVI

dichiara la giurisdizione del giudice ordinario dinanzi al quale il processo potrà essere riassunto nei termini di legge, rimettendo al giudice del merito la liquidazione RAGIONE_SOCIALEe spese.

Così deciso in Roma, il 23 settembre 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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