Giurisdizione canoni demaniali: decide il giudice civile

Le Sezioni Unite della Cassazione risolvono un conflitto di giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo in materia di canoni demaniali. La controversia, nata dall’aumento dei canoni per una concessione marittima a seguito di una nuova legge, è stata attribuita alla competenza del giudice ordinario. La Corte ha stabilito che, quando la contestazione riguarda solo l’ammontare del canone (il quantum) e non l’esercizio di un potere discrezionale della P.A., si verte in materia di diritti soggettivi a contenuto patrimoniale, rientrando così nella giurisdizione canoni demaniali del tribunale civile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 22 novembre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Canoni Demaniali: la Cassazione Fa Chiarezza

L’ordinanza n. 15392/2024 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale per i concessionari di beni pubblici: la corretta giurisdizione per le controversie sui canoni demaniali. La decisione stabilisce un principio chiaro: quando la disputa riguarda la quantificazione del canone basata su una legge, senza che l’Amministrazione eserciti poteri discrezionali, la competenza spetta al giudice ordinario.

Il Caso: Aumento dei Canoni e Conflitto tra Giudici

Una società titolare di concessioni demaniali marittime per la gestione di un porto turistico si è vista aumentare significativamente i canoni a seguito dell’applicazione di una legge finanziaria del 2006. La società ha contestato tale aumento dinanzi al Tribunale ordinario, sostenendo che la modifica unilaterale del corrispettivo alterava l’equilibrio economico-finanziario del piano di investimenti originario, basato su concessioni precedenti.

Il Tribunale ordinario ha declinato la propria giurisdizione, ritenendo competente il giudice amministrativo. Secondo il primo giudice, le modifiche normative e l’ampliamento dell’area in concessione richiedevano una nuova valutazione tecnico-discrezionale da parte della Pubblica Amministrazione. Di parere opposto, il Tribunale Amministrativo Regionale, investito della causa, ha sollevato un conflitto negativo di giurisdizione, sostenendo che il ricalcolo del canone fosse un’attività vincolata dalla legge, priva di discrezionalità, e che quindi la controversia riguardasse un diritto soggettivo di natura patrimoniale, di competenza del giudice ordinario.

La Decisione delle Sezioni Unite sulla Giurisdizione Canoni Demaniali

La Corte di Cassazione ha risolto il conflitto, accogliendo la tesi del giudice amministrativo e dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. La Suprema Corte ha ribadito un principio consolidato: le controversie relative a indennità, canoni o altri corrispettivi in materia di concessioni di beni pubblici appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario quando coinvolgono diritti soggettivi a contenuto patrimoniale.

La giurisdizione passa al giudice amministrativo solo se la controversia investe l’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali della P.A. nella determinazione del canone. Nel caso specifico, l’aumento non derivava da una nuova valutazione discrezionale, ma dalla mera applicazione di una norma di legge che imponeva un aggiornamento quantitativo. L’ampliamento dell’area in concessione, secondo la Corte, non è la premessa di una nuova valutazione discrezionale, ma solo il presupposto di fatto per il calcolo del nuovo canone secondo i parametri legislativi.

le motivazioni

Le motivazioni della Cassazione si fondano sulla distinzione tra l’esercizio del potere discrezionale della Pubblica Amministrazione e la mera attività vincolata di quantificazione di un corrispettivo. La legge finanziaria del 2006 ha introdotto un nuovo parametro di calcolo, lasciando all’ente concedente solo il compito di applicarlo ai fatti esistenti (la dimensione dell’area concessa). Questa operazione non implica una scelta discrezionale, ma un accertamento tecnico su basi predeterminate dalla legge. Pertanto, la pretesa del concessionario di non dover pagare l’importo così ricalcolato si configura come la contestazione di un diritto di credito dell’Amministrazione, e la posizione del privato è quella di un diritto soggettivo, la cui tutela spetta al giudice ordinario. Anche le questioni relative alla rottura dell’equilibrio contrattuale (sinallagma), derivanti dal sovvertimento del piano di investimenti, sono state ricondotte dalla Corte nell’alveo della giurisdizione ordinaria, in quanto attengono all’accertamento della titolarità di un diritto all’adeguamento delle condizioni contrattuali.

le conclusioni

L’ordinanza consolida un orientamento fondamentale per gli operatori del settore. Le imprese concessionarie che intendono contestare la misura di un canone demaniale devono adire il giudice ordinario se la loro contestazione si basa sull’errata applicazione di una norma di legge o su questioni puramente quantitative. La via del ricorso al giudice amministrativo resta aperta solo qualora si contesti l’atto presupposto con cui l’Amministrazione, esercitando un potere discrezionale, ha determinato le condizioni della concessione o i criteri per la fissazione del canone. Questa distinzione è essenziale per evitare errori procedurali che possono compromettere la tutela dei propri diritti.

A quale giudice bisogna rivolgersi per contestare l’importo di un canone demaniale?
La giurisdizione spetta al giudice ordinario (Tribunale civile) quando la controversia riguarda esclusivamente l’ammontare del canone, calcolato in base a una disposizione di legge, e non coinvolge l’esercizio di un potere discrezionale da parte della Pubblica Amministrazione.

Un cambiamento dell’area in concessione sposta la competenza al giudice amministrativo?
No. Secondo la Cassazione, la modifica dell’estensione dell’area è solo un presupposto di fatto per il ricalcolo del canone secondo i nuovi parametri di legge e non costituisce di per sé una premessa per una nuova valutazione discrezionale che attrarrebbe la causa nella giurisdizione amministrativa.

Le questioni relative alla rottura dell’equilibrio economico del contratto di concessione sono di competenza del giudice amministrativo?
No. La Corte ha chiarito che anche le domande volte a ottenere una riduzione del canone per ripristinare l’equilibrio delle prestazioni contrattuali (ad esempio, a seguito di un aumento imprevisto dei costi o di un calo dei ricavi) rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, in quanto si tratta di accertare la titolarità di un diritto all’adeguamento delle condizioni contrattuali.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 15392 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 15392 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 03/06/2024

Oggetto

REGOLAMENTO DI GIURISDIZIONE d’ufficio

R.G.N. NUMERO_DOCUMENTO

COGNOME.

Rep.

Ud. 26/03/2024

ORDINANZA

sul ricorso per regolamento di giurisdizione 22796-2023 proposto d’ufficio dal:

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA CAMPANIA, con ordinanza n. 6385/2023 depositata 20/11/2023 nella causa tra:

RAGIONE_SOCIALE;

– ricorrente non costituita in questa fase contro

REGIONE CAMPANIA, RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE;

– resistenti non costituiti in questa fase –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 26/03/2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Generale NOME AVV_NOTAIO, il quale chiede che la Corte di Cassazione, in camera di consiglio, affermi la giurisdizione del giudice ordinario.

Rilevato che:

RAGIONE_SOCIALE, quale titolare di due concessioni demaniali marittime, rilasciate nel 2001 – con ampliamento nel 2003 dell’area in concessione – e nel 2006, nell’ambito di un più ampio rapporto finalizzato alla realizzazione di un porto turistico nel Comune Castellammare RAGIONE_SOCIALE, convenne in giudizio dinanzi al Tribunale Napoli la Regione Campania, il RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE, chiedendo la declaratoria di illegittimità e non debenza dei modificati ed aumentati canoni demanialimarittimi, sulla base dell’applicazione, a decorrere dal 2008, dell’aumento del canone previsto dall’art. 1, commi 251 e 252, della legge n. 296 del 2006 (legge finanziaria 2007). Esponeva che l’aumento del detto canone determinava il sovvertimento del piano d’investimento posto a base RAGIONE_SOCIALE concessioni e realizzato con un significativo incremento di spesa, con gravi e intollerabili conseguenze sugli equilibri economici finanziari della società concessionaria, che si vedeva così preclusa la possibilità di coprire i costi di ammortamento ed esercizio del porto turistico e di realizzare l’utile di impresa.
Il Tribunale dichiarò il difetto di giurisdizione, sussistendo la giurisdizione del giudice amministrativo. Osservò il Tribunale che, alla luce dell’intervenuto significativo aumento dell’area soggetta a concessione, la variazione dello stato fatto e la sopraggiunta legge n. 296 del 2006 implicavano nuove valutazioni e determinazioni che attingevano agli atti concessori di base, attraverso inevitabili rimeditazioni

tecnico/discrezionali che andavano ad incidere sui contenuti RAGIONE_SOCIALE concessioni medesime, concludendo nel senso che «una differente interpretazione o una mutata classificazione della tipologia dell’occupazione/concessione demaniale o dei suoi presupposti in fatto imporre una rinnovata valutazione tecnico/discrezionale dell’Amministrazione».

Riassunto il giudizio innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, quest’ultimo, con ordinanza di data 20 novembre 2023, ha sollevato d’ufficio conflitto negativo di giurisdizione.

Premesso che l’articolo 133, comma lettera b), del codice del processo amministrativo devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo «le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione RAGIONE_SOCIALE controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi e quelle attribuite ai tribunali RAGIONE_SOCIALE acque pubbliche e al Tribunale superiore RAGIONE_SOCIALE acque pubbliche», osserva il giudice amministrativo che «l’Amministrazione ha quantificato le somme dovute dalla concessionaria sulla sola base dei presupposti fattuali previsti dalla sopravvenuta normativa: a fronte di ciò, difettando ogni apprezzamento discrezionale, va ravvisato un diritto soggettivo e la conseguente giurisdizione del giudice ordinario». Aggiunge che la giurisdizione del giudice ordinario sussiste anche accedendo alla ricostruzione della fattispecie in termini di fase successiva alla all’aggiudicazione e alla stipula del relativo contratto/convenzione relativi a concessione di lavori pubblici e affidamento della gestione degli impianti da realizzare.
E’ stata fissata la camera di consiglio ai sensi dell’art. 380 bis.1 cod. proc. civ.. Il pubblico ministero ha depositato le

conclusioni scritte, chiedendo che sia affermata la giurisdizione del giudice ordinario.

Considerato che:

il sollevato conflitto di giurisdizione è fondato.

Con riferimento al ricalcolo del canone in applicazione di una norma di mero aggiornamento quantitativo, quale l’art. 1, comma 252, della l. n. 296 del 2006, queste Sezioni Unite hanno riaffermato il costante principio di diritto secondo cui, in materia di concessioni amministrative di beni pubblici, le controversie relative a indennità, canoni od altri corrispettivi, involgenti diritti soggettivi a contenuto patrimoniale, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario (Cass. Sez. U. n. 28973 del 2020; si veda anche Cass. Sez. U. n. 26039 del 2022).
Secondo la giurisprudenza di queste Sezioni Unite, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario le controversie con un contenuto meramente patrimoniale, mentre se invece, la controversia coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della pubblica amministrazione sul rapporto concessorio sottostante, o quando investa l’esercizio di poteri discrezionali valutativi nella determinazione del canone, e non semplicemente di accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali (sia nell’ an che nel quantum ), la stessa è attratta nell’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo (Cass. Sez. U. n. 28973 del 2020). Le controversie aventi ad oggetto indennità, canoni od altri corrispettivi restano assoggettate al regime generale, a seconda che involgano diritti soggettivi a contenuto patrimoniale o l’esercizio di poteri discrezionali inerenti alla determinazione o alla debenza del canone; ne consegue che le

contro

versie attinenti alla sola rideterminazione dei canoni concessori, in applicazione di una cogente disposizione normativa, dovuti per la concessione d’uso di un bene pubblico appartengono alla giurisdizione ordinaria, avendo ad oggetto diritti soggettivi a contenuto patrimoniale (Cass. Sez. U. n. 21597 del 2018).

Il mutamento dell’estensione dell’area oggetto di concessione, nel corso del rapporto concessorio, contrariamente a quanto affermato dal Tribunale, non costituisce la premessa di una nuova valutazione discrezionale, ma il presupposto di fatto del ricalcolo del canone in base al nuovo parametro legislativo, ricalcolo che dovrà ovviamente prendere quale punto di riferimento non la precedente, ma la nuova estensione dell’area.

Né può darsi rilievo a profili di sinallagma contrattuale, derivanti dal dedotto sovvertimento del piano d’investimento posto a base RAGIONE_SOCIALE concessioni. A questo proposito va rammentato che, come di recente affermato, ricade nella giurisdizione del giudice ordinario la domanda del gestore finalizzata ad ottenere una riduzione del canone, a seguito della sensibile compressione dei ricavi in conseguenza di una causa eccezionale ed imprevedibile (nella specie, la pandemia da Covid-19 ed il correlato “lockdown”), in quanto il “petitum” sostanziale non tende ad un sindacato sull’esercizio del potere della P.A., ma involge, piuttosto, l’accertamento della titolarità di un diritto all’adeguamento RAGIONE_SOCIALE condizioni contrattuali, ai fini del ripristino della proporzione tra le prestazioni originarie, che, se configurabile, rinviene la propria fonte non nella discrezionalità amministrativa, ma direttamente nella legge (Cass. Sez. U. n. 21139 del 2022).
Va in conclusione dichiarata la giurisdizione del giudice

ordinario, davanti al quale le parti vanno rimesse con termine di legge per la riassunzione.

Nulla per le spese, in mancanza di partecipazione RAGIONE_SOCIALE parti processuali al presente giudizio.

P. Q. M.

Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale rimette le parti.

Così deciso in Roma il giorno 26 marzo 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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