Giurisdizione e Arbitrato nelle Concessioni Pubbliche: Quando Decide il Giudice Privato?
L’ordinanza n. 9298 del 2024 della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale nei rapporti tra Stato e imprese: la giurisdizione in materia di arbitrato e concessioni. La decisione chiarisce i confini tra la competenza del giudice amministrativo e quella del giudice ordinario (o, come in questo caso, di un collegio arbitrale) quando un concessionario lamenta un inadempimento da parte della Pubblica Amministrazione. La pronuncia stabilisce che le questioni relative alla fase esecutiva del contratto, anche se coinvolgono la P.A., rientrano nella giurisdizione ordinaria se non implicano l’esercizio di poteri autoritativi.
I Fatti di Causa
Una società, titolare di una concessione per la raccolta di scommesse ippiche, aveva ottenuto da un collegio arbitrale la condanna delle Amministrazioni concedenti al risarcimento dei danni. I danni derivavano da tre cause principali:
- L’espansione delle scommesse clandestine, che le Amministrazioni non avrebbero adeguatamente contrastato.
- L’ingresso nel mercato di operatori stranieri, che avrebbe alterato le condizioni economiche originarie della concessione.
- La mancata attivazione, da parte della P.A., di nuove modalità di raccolta delle giocate (come le scommesse a quota fissa, telefoniche e telematiche) previste dalla convenzione.
Le Amministrazioni pubbliche avevano impugnato il lodo arbitrale davanti alla Corte d’Appello, che però aveva confermato la decisione degli arbitri. Di conseguenza, le Amministrazioni hanno proposto ricorso in Cassazione, sostenendo un difetto di giurisdizione del collegio arbitrale.
La Questione sulla Giurisdizione nell’Arbitrato per Concessioni
Il motivo centrale del ricorso delle Amministrazioni si basava su un unico argomento: la controversia rientrava nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Secondo la loro tesi, le questioni sollevate dal concessionario, in particolare la mancata attivazione di nuove modalità di scommessa, implicavano scelte e valutazioni discrezionali della P.A., configurandosi quindi come esercizio di poteri autoritativi. Poiché le controversie che coinvolgono tali poteri sono riservate per legge al giudice amministrativo, la questione non poteva essere deferita a un collegio arbitrale, il cui lodo sarebbe quindi nullo per difetto di giurisdizione.
La Tesi della Pubblica Amministrazione
In sintesi, la difesa dello Stato sosteneva che decidere se e come attivare nuove forme di gioco non è un semplice obbligo contrattuale, ma una scelta di politica pubblica che rientra nel potere sovrano dell’Amministrazione. Di conseguenza, solo il giudice amministrativo avrebbe potuto valutare la legittimità di tale comportamento omissivo.
Le Motivazioni della Corte di Cassazione
La Suprema Corte ha respinto il ricorso, ritenendolo infondato. I giudici hanno ribadito un principio di diritto già consolidato dalle Sezioni Unite (sentenza n. 23418/2020), fondamentale per comprendere la giurisdizione nell’arbitrato per le concessioni. Il principio distingue nettamente due fasi del rapporto concessorio:
- Fase pubblicistica: Riguarda il momento della scelta del concessionario e la definizione delle regole generali, dove la P.A. esercita i suoi poteri autoritativi.
- Fase attuativa o esecutiva: Riguarda l’esecuzione del contratto di concessione, in cui la P.A. e il concessionario operano su un piano di parità (rapporto paritetico), con diritti e obblighi reciproci.
La Corte ha chiarito che la controversia in esame appartiene interamente alla seconda fase. La richiesta di risarcimento del concessionario non contestava la legittimità di un atto di potere, ma l’inadempimento di obbligazioni specifiche previste dalla convenzione e dalla normativa di riferimento. La mancata attivazione delle scommesse a quota fissa, telefoniche o telematiche non era espressione di un potere discrezionale, ma la violazione di un obbligo contrattuale che mirava a definire il perimetro dei diritti e doveri reciproci. Di conseguenza, la controversia verte sull’accertamento di un inadempimento contrattuale, materia che appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Poiché la materia è di competenza del giudice ordinario, essa è liberamente compromettibile in arbitrato.
Conclusioni
L’ordinanza in esame rafforza la tutela dei concessionari nei confronti della Pubblica Amministrazione, stabilendo che, una volta firmata una convenzione, anche la P.A. è tenuta a rispettare gli impegni assunti come qualsiasi altra parte contrattuale. La distinzione tra esercizio di poteri autoritativi e inadempimento di obblighi paritetici è il criterio decisivo per determinare la giurisdizione. Questa decisione conferma che le imprese possono ricorrere all’arbitrato per ottenere tutela contro le violazioni contrattuali della P.A. nella fase esecutiva di una concessione, garantendo così maggiore certezza giuridica e una risoluzione delle liti potenzialmente più rapida ed efficiente.
Una controversia tra una società concessionaria e la Pubblica Amministrazione può essere decisa da un arbitro?
Sì, può esserlo quando la controversia riguarda l’inadempimento di obbligazioni di natura contrattuale previste nella convenzione di concessione e non l’esercizio di poteri autoritativi da parte dell’Amministrazione, che la porrebbero in una posizione di supremazia.
Quale giudice è competente per le richieste di risarcimento danni in un rapporto di concessione?
La giurisdizione appartiene al giudice ordinario (e di conseguenza la controversia è devolvibile ad arbitri) se il danno deriva dalla violazione di obblighi paritetici nella fase di esecuzione del rapporto, come la mancata attivazione di nuove modalità di raccolta del gioco previste nel contratto.
La mancata attivazione di nuove modalità di scommesse da parte della P.A. è considerata esercizio di potere pubblico?
No, secondo la Corte di Cassazione, la mancata attivazione di modalità di scommesse (a quota fissa, telefoniche, telematiche) previste dalla convenzione è un inadempimento di obbligazioni contrattuali e non l’esercizio di un potere autoritativo, rientrando quindi nella giurisdizione del giudice ordinario.