Giurisdizione amministrativa per occupazione di suolo

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 2926/2025, ha dichiarato inammissibile il ricorso di un privato contro un ente pubblico per l’occupazione di un terreno. Il caso verteva sulla giurisdizione competente: ordinaria o amministrativa. La Corte ha stabilito la giurisdizione amministrativa esclusiva, poiché l’occupazione e la trasformazione del terreno, seppur temporanee, erano funzionalmente collegate a un’opera per la quale era stata emessa una dichiarazione di pubblica utilità. Questo legame, anche se mediato, è sufficiente a radicare la competenza del giudice amministrativo, a prescindere dal fatto che non fosse prevista una specifica espropriazione del fondo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 settembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Amministrativa: Quando l’Occupazione di un Terreno Rientra nella sua Competenza

Determinare quale giudice sia competente a decidere una controversia è il primo, fondamentale passo di ogni azione legale. La questione diventa particolarmente complessa quando una delle parti è la Pubblica Amministrazione. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce su un punto cruciale: la giurisdizione amministrativa in caso di occupazione di terreni privati per la realizzazione di opere pubbliche. La pronuncia chiarisce che la competenza del giudice amministrativo sussiste anche quando l’occupazione è solo temporanea e non destinata a un’espropriazione finale, a patto che sia collegata all’esercizio di un potere pubblico.

I Fatti di Causa

Un proprietario terriero aveva stipulato un accordo con un ente pubblico per l’occupazione provvisoria di un suo terreno. Lo scopo era consentire lavori di bonifica bellica e la costruzione di una paratia di protezione per una galleria stradale. L’accordo prevedeva un corrispettivo e una penale giornaliera in caso di ritardo nella restituzione del terreno, fissata in undici mesi.

Nonostante l’avvenuto rilascio e il pagamento di quanto dovuto, il proprietario si è rivolto al Tribunale ordinario. Aveva infatti accertato che durante l’occupazione erano stati realizzati sul fondo quattro pozzetti permanenti e costituita una servitù di passaggio per la loro manutenzione. Il Tribunale ha condannato l’ente pubblico al pagamento di un’ulteriore penale per il periodo intercorso tra il rilascio del terreno e la costituzione formale della servitù.

L’ente pubblico ha impugnato la decisione davanti alla Corte d’Appello, sostenendo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. A suo avviso, la controversia rientrava nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, poiché l’accordo e le opere erano inseriti in un procedimento espropriativo avviato con una dichiarazione di pubblica utilità. La Corte d’Appello ha accolto questa tesi, dichiarando la carenza di giurisdizione del giudice ordinario.

La Questione sulla Giurisdizione Amministrativa

Il proprietario del terreno ha quindi proposto ricorso in Cassazione, lamentando la violazione delle norme sul riparto di giurisdizione. Secondo il ricorrente, il comportamento dell’ente non era connesso, neppure in via mediata, all’esercizio di poteri pubblici. In particolare, sosteneva che la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera fosse generica e non prevedesse mai l’espropriazione dei suoi terreni, configurando così un’ipotesi di ‘occupazione usurpativa’ di competenza del giudice ordinario.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando la decisione della Corte d’Appello. Il principio di diritto, consolidato e richiamato dai giudici, è che sono riservate alla giurisdizione amministrativa esclusiva tutte le controversie relative all’attività di occupazione e trasformazione di un bene immobile che conseguono a una dichiarazione di pubblica utilità.

La Corte territoriale aveva correttamente accertato in fatto che l’occupazione e la trasformazione del fondo del privato erano avvenute in presenza di una dichiarazione di pubblica utilità per l’opera complessiva. Questo atto, secondo la Cassazione, costituisce ‘espressione del potere pubblicistico’ a cui è funzionalmente collegata tutta la successiva attività, sia giuridica che materiale, di utilizzazione del fondo privato per lo scopo pubblico.

Il ricorrente ha contestato questa ricostruzione dei fatti, ma secondo la Corte lo ha fatto in modo generico, senza riportare le parti del documento (la dichiarazione di pubblica utilità) che avrebbero potuto dimostrare la sua tesi. La semplice circostanza che non fosse prevista l’espropriazione specifica del terreno non è sufficiente a negare il collegamento, anche ‘mediatamente’, con l’esercizio di un potere pubblico. La controversia non riguardava l’espropriazione in sé, ma un’occupazione temporanea il cui legame con l’opera di pubblica utilità doveva essere verificato. Poiché questo legame è stato accertato dai giudici di merito e non efficacemente contestato in Cassazione, la giurisdizione non può che essere quella amministrativa.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza ribadisce un principio fondamentale per chiunque si trovi a confrontarsi con la Pubblica Amministrazione in materia di opere pubbliche. La presenza di una dichiarazione di pubblica utilità, anche se non menziona specificamente il proprio terreno per l’esproprio, può essere sufficiente a spostare qualsiasi controversia sull’occupazione e trasformazione del bene dal giudice ordinario a quello amministrativo. È cruciale, quindi, analizzare attentamente tutti gli atti del procedimento amministrativo prima di intraprendere un’azione legale, per evitare di adire un giudice privo di giurisdizione. La decisione sottolinea che il collegamento tra l’attività materiale dell’ente e l’esercizio del potere pubblico, anche se indiretto, è l’elemento chiave per determinare la competenza del giudice amministrativo.

Quando una controversia tra un privato e un ente pubblico per l’occupazione di un terreno rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo?
Secondo la sentenza, la controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando l’occupazione e la trasformazione del terreno sono collegate, anche solo in via mediata, a una dichiarazione di pubblica utilità relativa all’opera per cui avviene l’occupazione.

È necessario che il mio terreno sia specificamente menzionato in un decreto di esproprio perché si applichi la giurisdizione amministrativa?
No, non è necessario. La Corte ha chiarito che la semplice circostanza che non fosse prevista l’espropriazione del terreno non è sufficiente a escludere la giurisdizione amministrativa, se l’occupazione (anche temporanea) è funzionalmente connessa alla realizzazione di un’opera dichiarata di pubblica utilità.

Cosa succede se il proprietario ritiene che si tratti di un’occupazione illegittima (usurpativa)?
Anche in questo caso, la giurisdizione rimane del giudice amministrativo se l’occupazione è comunque riconducibile all’ambito di un procedimento avviato con una dichiarazione di pubblica utilità. La controversia verte sull’esercizio, legittimo o meno, di un potere pubblico, materia devoluta alla cognizione del giudice amministrativo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 2926 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 2926 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 05/02/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 20818/2023 R.G. proposto da NOME COGNOME , elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO,

– ricorrente –

contro

– controricorrente – avverso la sentenza n. 1105/2023 della Corte d’Appello di Venezia, depositata il 18.5.2023;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 31.1.2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Il ricorrente stipulò con RAGIONE_SOCIALE un accordo per l’occupazione provvisoria di un suo terreno in Comune di NOME Veneto per il tempo necessario a svolgere i «lavori consistenti nella bonifica bellica e nella realizzazione di una paratia di protezione … tra l’esistente canale ENEL e la prevista galleria stradale». Vennero stabiliti un corrispettivo per l’occupazione e una penale giornaliera per il caso di ritardato rilascio dei terreni rispetto alla durata massima prevista in undici mesi.
Il Tribunale di Treviso, adito dal ricorrente per la condanna al rilascio del terreno e al pagamento di quanto previsto nell’accordo, constatò che il rilascio e il pagamento, sia del corrispettivo che della penale, erano avvenuti in corso di causa. Tuttavia, avendo accertato la realizzazione sui fondi di quattro pozzetti per il rilascio della falda e la costituzione di una servitù di passaggio per consentire l ‘ispezione e l a manutenzione dei pozzetti, il Tribunale condannò RAGIONE_SOCIALE al pagamento della penale giornaliera prevista nell’accordo per il periodo intercorso tra il rilascio dei fondi e la costituzione della servitù.
RAGIONE_SOCIALE impugnò la sentenza davanti alla Corte d’Appello di Venezia, contestando -per quanto qui interessa -« che l’accordo in parola, essendo intervenuto nell’ambito di un procedimento espropriativo ed a seguito della dichiarazione di pubblica utilità, sia riconducibile alla disciplina dettata dall’art. 11 della legge n. 241 del 1990, per cui la cognizione delle controversie attinenti alla sua esecuzione è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133 lett. a) -2) e g) del d. lgs. 104/2010».
La Corte d’Appello , accogliendo tale motivo di gravame, dichiarò la carenza di giurisdizione del giudice ordinario, per

essere la controversia devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Contro la sentenza della Corte territoriale NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione affidato a un unico motivo.

RAGIONE_SOCIALE si è difesa con controricorso.

Il ricorrente ha altresì depositato memoria illustrativa nel termine di legge anteriore alla data fissata per la trattazione in camera di consiglio ai sensi dell’art. 380 -bis .1 c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. L ‘unic o motivo di impugnazione è così sintetizzato nel ricorso: « in relazione all’art. 360, comma 1, n. 1 c.p.c., motivi attinenti alla giurisdizione, per violazione delle norme sul riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo (v. artt. 100, comma 1, 103, comma 1, 113, comma 1, Cost.) ed in particolare dell’art. 133, comma 1, lett. g del c.p.a. per avere la Corte territoriale erroneamente dichiarato il difetto di giurisdizione ordinaria in favore della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, spettando invece la giurisdizione al giudice ordinario sulla controversia risarcitoria promossa dal signor COGNOME, giacché il comportamento tenuto nel caso di specie da RAGIONE_SOCIALE non era connesso, neppure in via mediata, all’esercizio di pubblici poteri ».
Il ricorrente afferma che la dichiarazione di pubblica utilità delle opere eseguite da RAGIONE_SOCIALE era priva di indicazioni relative agli immobili da espropriare e che, in ogni caso, non era mai stata prevista l’espropriazione dei suoi terreni, dal che desume che « nel caso di specie ricorre proprio un’ipotesi di c.d. occupazione usurpativa», priva di qualsiasi collegamento con l’esercizio di poteri pubblici .

2. Il motivo è inammissibile.

2.1. La Corte d’Appello di Venezia ha applicato un consolidato principio di diritto laddove ha affermato che sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie insorte dalla «attività di occupazione e trasformazione di un bene immobile conseguenti a una dichiarazione di pubblica utilità», richiamando alcuni pertinenti arresti delle sezioni unite (Cass. S.U. nn. 26033/2022; 8568/2021; 2145/2018)

Tale principio non è messo in discussione nel ricorso.

2.2. La Corte territoriale ha quindi affermato, con riguardo al fatto sottoposto al suo giudizio, che «l ‘ occupazione e la trasformazione del fondo del COGNOME sono avvenute in presenza della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera (v. doc. 4 del fascicolo di primo grado di RAGIONE_SOCIALE), la quale costituisce espressione del potere pubblicistico in rapporto al fondo di proprietà privata ed a cui è funzionalmente collegata tutta la successiva attività, giuridica e materiale, di utilizzazione dello stesso per lo scopo pubblico sopra indicato».
Questa è l’affermazione contestata dal ricorrente , ma si tratta appunto di una affermazione che riguarda il fatto. Inoltre, nel ricorso non si riportano le parti del documento richiamato necessarie per giustificare la contraria affermazione secondo cui la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera non avrebbe alcun nesso, neanche «mediatamente» (art. 133, lett. g , Codice del Processo Amministrativo, allegato al d.lgs. n. 104 del 2010), con l’occupazione e con la parziale trasformazione dei terreni per cui è causa.
2.3 L’inammissibilità del ricorso è dunque legata sia al la constatazione che non viene contestata l’interpretazione data dalla Corte territoriale della norma sul riparto di giurisdizione, sia alla mancanza di specificità (art. 366, comma 1, n. 6, c.p.c.), per quanto riguarda la censura mossa alla ricostruzione del fatto in punto rapporto tra dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e occupazione degli immobili.

2.4. È appena il caso di aggiungere che non è sufficiente -al fine di negare che l’occupazione fosse riconducibile, «anche mediatamente , all’esercizio di un pubblico potere delle pubbliche amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilità» -la semplice circostanza che non fosse prevista l’espropriazione dei terreni del ricorrente; posto che qui non si discorre dell’espropriazione, ma di una occupazione temporanea e che solo di quest’ultima si trattava di verificare il rapporto con la realizzazione dell’opera di pubblica utilità.
2.5. Infine, si precisa che la presente decisione viene assunta dalla sezione semplice, perché «sulla questione di giurisdizione proposta [ma, in realtà, nemmeno attinta dal ricorso, in quanto inammissibile] si sono già pronunciate le sezioni unite» (art. 374, comma 1, c.p.c.).

Dichiarato inammissibile il ricorso, le spese del presente giudizio di legittimità seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

Si dà atto che, in base all’esito del ricorso, sussistono i presupposti per il raddoppio del contributo unificato ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002.

La Corte:

dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in € 7.000 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito;

ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello per il ricorso a norma del comma 1 -bis , dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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