Garanzia pubblica fallimento: il diritto autonomo del Fondo

La Corte di Cassazione ha stabilito che l’ente gestore del Fondo di Garanzia per le PMI, dopo aver pagato una parte del debito di una società poi fallita, ha un diritto autonomo e privilegiato di insinuarsi al passivo fallimentare. Questo diritto, derivante dalla normativa sulla garanzia pubblica fallimento, non è subordinato all’integrale soddisfacimento del creditore principale (la banca) e non è soggetto alle limitazioni previste per i coobbligati solidali.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 novembre 2025 in Diritto Bancario, Diritto Commerciale, Diritto Fallimentare, Giurisprudenza Civile

Garanzia Pubblica e Fallimento: Il Diritto Autonomo del Fondo di Garanzia

Nel complesso scenario del diritto fallimentare, la gestione dei crediti garantiti da enti pubblici rappresenta una questione di cruciale importanza. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce su un aspetto fondamentale: il diritto del gestore di un fondo pubblico di recuperare le somme erogate a seguito dell’attivazione di una garanzia pubblica fallimento. La decisione chiarisce che tale diritto è autonomo e non dipende dal completo soddisfacimento del creditore originario, come una banca finanziatrice.

I Fatti del Caso

La vicenda trae origine dall’opposizione allo stato passivo presentata dall’Ente di Riscossione, in qualità di gestore di un fondo pubblico di garanzia per le piccole e medie imprese. L’Ente aveva garantito un finanziamento erogato da una banca a una società, che successivamente è stata dichiarata fallita. A seguito dell’inadempimento della società, la banca ha escusso la garanzia, ottenendo dal Fondo il pagamento della quota garantita (pari all’80% del credito).

Successivamente, l’Ente gestore ha chiesto di essere ammesso al passivo del fallimento della società per recuperare le somme versate. Tuttavia, il tribunale di merito ha respinto la richiesta, applicando la disciplina prevista per i coobbligati solidali.

La Decisione del Tribunale di Merito

Il giudice di primo grado aveva basato la sua decisione sull’articolo 61 della legge fallimentare. Secondo tale norma, il coobbligato (o il fideiussore) che ha pagato una parte del debito può esercitare l’azione di regresso nei confronti del debitore fallito solo dopo che il creditore principale sia stato interamente soddisfatto. Poiché la banca non aveva ancora recuperato il restante 20% del suo credito, il tribunale ha ritenuto che il Fondo non avesse ancora titolo per insinuarsi al passivo.

L’Analisi della Corte di Cassazione sulla Garanzia Pubblica e Fallimento

La Corte di Cassazione ha completamente ribaltato questa prospettiva, accogliendo il ricorso dell’Ente. Il punto centrale della decisione è che il Fondo di Garanzia non può essere equiparato a un semplice coobbligato solidale o a un fideiussore privato. La sua natura e la sua funzione sono profondamente diverse.

La Natura “Pubblicistica” del Credito del Fondo

La Corte ha sottolineato che la garanzia offerta dal Fondo è uno strumento di sostegno pubblico all’economia. Quando il Fondo paga la banca, non sta semplicemente adempiendo un’obbligazione altrui, ma sta impiegando risorse pubbliche. Di conseguenza, il diritto del Fondo a recuperare tali somme sorge direttamente dalla legge (in particolare dal D.Lgs. 123/1998) e ha una natura pubblicistica. Questo diritto è autonomo, distinto da quello della banca, ed è assistito da un privilegio legale, volto a garantire il ripristino dei fondi pubblici.

Inapplicabilità delle Norme sui Coobbligati Solidali

Proprio in virtù di questa natura autonoma e pubblicistica, la Corte ha escluso l’applicazione degli articoli 61 e 62 della legge fallimentare. La relazione tra il Fondo, la banca e l’impresa fallita non è una tipica obbligazione solidale. Il Fondo adempie alla propria obbligazione di garanzia, che è limitata a una percentuale del finanziamento. Una volta effettuato questo pagamento, sorge il suo diritto ex lege alla restituzione, indipendentemente dalla sorte del credito residuo della banca. La disciplina della garanzia pubblica fallimento segue quindi un percorso legale distinto.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte ha motivato la sua decisione affermando che l’escussione della garanzia pubblica determina la surrogazione legale del Fondo nella posizione del creditore garantito, ma con la nascita di un diritto nuovo e autonomo. Questo diritto ha lo scopo non tanto di recuperare il credito originario, quanto di riacquisire le risorse pubbliche impiegate. Pertanto, il presupposto per l’insinuazione al passivo è unicamente l’avvenuto pagamento da parte del Fondo alla banca della somma garantita. Il fatto che il pagamento sia parziale rispetto al debito complessivo della società fallita è irrilevante, poiché il Fondo ha adempiuto per intero alla sua obbligazione di garanzia.

Le Conclusioni

Questa ordinanza ha importanti implicazioni pratiche. Rafforza la posizione dei fondi pubblici di garanzia nelle procedure concorsuali, consentendo loro di agire tempestivamente per il recupero delle risorse pubbliche senza dover attendere la completa definizione della posizione degli altri creditori. Ciò garantisce una maggiore efficienza nella gestione dei fondi, che possono così continuare a svolgere la loro funzione di sostegno al sistema produttivo. Per le imprese e i creditori, questa decisione chiarisce che i meccanismi di garanzia pubblica operano secondo regole specifiche, distinte da quelle del diritto civile comune, a tutela dell’interesse pubblico.

Il Fondo di Garanzia che paga una banca può insinuarsi al passivo del debitore fallito anche se la banca non è stata interamente pagata?
Sì. La Corte di Cassazione ha stabilito che il Fondo acquisisce un diritto autonomo e distinto, di natura pubblicistica, che non è subordinato all’integrale soddisfacimento del creditore originario (la banca).

La normativa sui coobbligati solidali in ambito fallimentare (art. 61 l.fall.) si applica al Fondo di Garanzia per le PMI?
No. La Corte ha chiarito che il Fondo di Garanzia non assume la posizione di coobbligato solidale, ma agisce in base a una specifica normativa pubblicistica. Pertanto, le limitazioni previste per i coobbligati non si applicano al suo diritto di rivalsa.

Il credito del Fondo di Garanzia verso l’impresa fallita ha una natura particolare?
Sì, il credito ha natura pubblicistica e privilegiata. Non è un semplice credito chirografario come quello residuo della banca, ma è assistito da un privilegio legale per garantire il prioritario recupero delle risorse pubbliche impiegate.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 30643 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 30643 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 20/11/2025

ORDINANZA

sul ricorso 19500-2021 proposto da:

AGENZIA DELLE ENTRATE-RISCOSSIONE, rappresentata e difesa dall ‘ Avvocatura Generale dello Stato;

– ricorrente –

contro

FALLIMENTO ADL RAGIONE_SOCIALE, rappresentato e difeso dagli Avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME per procura in calce al controricorso;

– controricorrente –

nonché

RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dagli Avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME per procura in calce al controricorso;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

avverso il DECRETO N. 694/2021 del TRIBUNALE DI BRESCIA depositato il 15/6/2021;

udita la relazione della causa svolta dal Consigliere NOME COGNOME nell ‘ adunanza in camera di consiglio del 14/10/2025;

FATTI DI CAUSA

1.1. L ‘RAGIONE_SOCIALE ha proposto opposizione allo stato passivo del Fallimento RAGIONE_SOCIALE.

1.2. Il tribunale, con il decreto in epigrafe, ha, per quanto ancora importa, rigettato l ‘ opposizione.

1.3. Il tribunale, in particolare, dopo aver rilevato che: l’art. 61, comma 2°, l.fall. prevede che il regresso tra i coobbligati falliti può essere esercitato solo dopo che il creditore sia stato soddisfatto per l’intero credito ; – il coobbligato (o il fideiussore) che abbia soddisfatto, anche per l’intera parte a suo carico, il credito del creditore, non può, in forza della predetta norma, né esercitare il proprio diritto di regresso né può surrogarsi al creditore originario ove il pagamento effettuato dal coobbligato o dal fideiussore non risulti pienamente satisfattivo della pretesa del creditore; ha ritenuto, quanto al caso in esame, che: – l ‘RAGIONE_SOCIALE opponente, per insinuare al passivo il credito conseguente all’escussione della RAGIONE_SOCIALE concessa dal RAGIONE_SOCIALE ai finanziamenti erogati alla società poi fallita, avrebbe dovuto dimostrare il carattere integralmente satisfattivo del pagamento eseguito dal gestore del RAGIONE_SOCIALE in favore della banca finanziatrice; – il credito della banca, tuttavia, è stato estinto, successivamente alla dichiarazione di fallimento, entro il limite previsto dalla RAGIONE_SOCIALE, e cioè nella misura dell’80%; – il pagamento eseguito dal gestore del RAGIONE_SOCIALE, essendo stato solamente parziale ex parte creditoris , non è , pertanto, idoneo a fondare l’ammissione dell’ente pubblico allo stato passivo del fallimento della debitrice inadempiente.
1.4. L’RAGIONE_SOCIALE, con ricorso notificato il 13/7/2021, ha chiesto, per due motivi, la cassazione del decreto.

1.5. Il Fallimento ha resistito con controricorso.

1.6. La RAGIONE_SOCIALE, con controricorso notificato in data 14/7/2021, ha, a sua volta, proposto, per tre motivi, ricorso incidentale.

1.7. I controricorrenti hanno depositato memorie.

RAGIONI DELLA DECISIONE

2.1. Con il primo motivo, l ‘RAGIONE_SOCIALE ricorrente, lamentando la violazione e la falsa applicazione degli artt. 1 e 9 del d.lgs. n. 123/1998, degli artt. 1292 e 1203 c.c., degli artt. 61 e 62 l.fall. nonché dell’art. 24, comma 33, della l. n. 449/1997, in relazione all ‘ art. 360 n. 3 c.p.c., ha censurato il decreto impugnato nella parte in cui il tribunale ha ritenuto che il credito azionato dalla stessa, avendo titolo nel RAGIONE_SOCIALE concessa dal RAGIONE_SOCIALE ai finanziamenti erogati dalle banche alla società poi fallita, non poteva essere ammesso al passivo della debitrice inadempiente poiché il credito RAGIONE_SOCIALE banca garantita era stato estinto solo in parte e successivamente alla dichiarazione di fallimento, omettendo, tuttavia, di considerare che: – il gestore del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, a fronte della RAGIONE_SOCIALE pubblica concessa alla società poi fallita a norma della l. n. 662/1996, acquisisce, in conseguenza dell’escussione della RAGIONE_SOCIALE da parte della banca che ha erogato il finanziamento, un autonomo diritto, nei confronti della debitrice inadempiente, al recupero RAGIONE_SOCIALE somme erogate a quest’ultima , ai sensi del comb. disp. del l’art. 1203 c.c. e della norma speciale di cui all’art. 2, comma 4, del d.m. 20/5/2005 nonché dell’art. 8 bis, comma 3, della l. n. 33/2015; – il gestore del RAGIONE_SOCIALE, infatti, si surroga per legge alla banca finanziatrice, la quale, essendo stata integralmente soddisfatta in relazione alla RAGIONE_SOCIALE ricevuta, deve decurtare le somme ricevute dal credito ammesso, a nulla, per contro, rilevando, a
fronte del fallimento del debitore, i limiti previsti dagli artt. 61 e 62 l.fall. , non ravvisandosi, nel caso in esame, un’obbligazione solidale in capo al gestore del RAGIONE_SOCIALE; – il pagamento da parte del garante, del resto, è parziale non perché abbia adempiuto solo una parte della sua obbligazione ma perché sin dall’origine la RAGIONE_SOCIALE è stata prevista e rilasciata limitatamente ad una parte dell’obbligazione principale.

2.2. Il motivo è fondato, con assorbimento del secondo e del ricorso incidentale.

2.3. Il decreto impugnato, infatti, si pone in evidente contrasto con il principio, più volte affermato da questa Corte, secondo cui, in tema di sostegno pubblico erogato in forma di concessione di RAGIONE_SOCIALE pubblica da parte del RAGIONE_SOCIALE, l’avvenuta escussione della RAGIONE_SOCIALE da parte del creditore determina la surrogazione del predetto RAGIONE_SOCIALE nella posizione del garantito, con la nascita di un autonomo e distinto diritto, avente natura privilegiata, volto non già al recupero del credito originato dal primigenio finanziamento bensì a riacquisire le risorse pubbliche impiegate per il versamento della somma garantita alla banca finanziatrice (cfr. Cass. n. 1005 del 2023; Cass. n. 6508 del 2020; Cass. n. 36495 del 2023; Cass. n. 9657 del 2024).
2.4. Si è, infatti, condivisibilmente affermato che: l’art. 2, comma 100, della l. n. 662/1996 ha previsto il finanziamento pubblico di un RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE presso il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.p.a. ‘ allo scopo di assicurare una Parziale assicurazione ai crediti concessi dagli istituti di credito a favore RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ‘; -l’art. 2 del d.m. attività produttive del 20/6/2005 (che ha rideterminato le caratteristiche degli interventi del RAGIONE_SOCIALE), prevede, a s ua volta, che: a) la ‘ RAGIONE_SOCIALE diretta è concessa ‘
alle banche ed agli intermediari finanziari iscritti negli albi ivi indicati (comma 1); b) ‘ la RAGIONE_SOCIALE è esplicita, incondizionata ed irrevocabile ed è concessa nella misura massima variabile, ai sensi della normativa vigente, tra il 60% e l’80% di ciascuna operazione finanziaria ‘; c) ‘ nei limiti della copertura massima di ciascuna operazione, la RAGIONE_SOCIALE diretta copre in misura variabile tra il 60% e l’80% dell’importo dell’esposizione dei soggetti richiedenti nei confronti RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ‘ (comma 2); d) ‘ la RAGIONE_SOCIALE è inoltre diretta, nel senso che si rivolge ad una singola esposizione ‘ (comma 3); e) ‘ in caso di inadempimento RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, i soggetti richiedenti possono rivalersi sul RAGIONE_SOCIALE per gli importi da esso garantiti, anziché continuare a perseguire il debitore principale ‘; f) ‘ai sensi dell’art. 1203 del c odice civile, nell’effettuare il pagamento, il RAGIONE_SOCIALE acquisisce il diritto a rivalersi sulle RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE inadempienti per le somme da esso pagate ‘; g) ‘ne llo svolgimento RAGIONE_SOCIALE procedure di recupero del credito per conto del RAGIONE_SOCIALE di gestione si applica, così come previsto dall’art. 9, comma 5, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 123, la procedura esattoriale di cui all’art. 67 del decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43, come sostituita dall’art. 17 del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46 ‘ (comma 4).
2.5. Il d.lgs. n. 123/1998 (che reca le disposizioni per la razionalizzazione degli interventi di sostegno pubblico alle RAGIONE_SOCIALE a norma dell’art. 4, comma 4, lett. c), della l. n. 59/1997), prevede, inoltre, che: -‘ nei casi di restituzione dell’intervento in conseguenza della revoca di cui al comma 3, o comunque disposta per azioni o fatti addebitati all’impresa beneficiaria, e della revoca di cui al comma 1, disposta anche in misura parziale purché proporzionale all ‘inadempimento
riscontrato, l’impresa stessa versa il relativo importo maggiorato di un interesse … ‘ (art. 9, comma 4); -‘per le restituzioni di cui al comma 4 i crediti nascenti dai finanziamenti erogati ai sensi del presente decreto legislativo sono preferiti a ogni altro titolo di prelazione da qualsiasi causa derivante, ad eccezione del privilegio per spese di giustizia e di quelli previsti dall’articolo 2751-bis del codice civile e fatti salvi i diritti preesistenti dei terzi ‘; -‘al recupero dei crediti si provvede con l’iscrizione al ruolo, ai sensi dell’articolo 67, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43, RAGIONE_SOCIALE somme oggetto di restituzione, nonche RAGIONE_SOCIALE somme a titolo di rivalutazione e interessi e RAGIONE_SOCIALE relative sanzioni ‘ (art. 9, comma 5).
2.6. Dal predetto complesso assetto normativo si evince, quindi, che: – la RAGIONE_SOCIALE diretta è concessa dal RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE alla banca (o al soggetto finanziatore) in misura percentuale rispetto all’importo da questi complessivamente finanziato; in caso d’inadempimento dell’impresa che ha ricevuto il finanziamento, il soggetto finanziatore (anziché continuare a perseguire il debitore principale) può rivalersi sul RAGIONE_SOCIALE per gli importi da esso garantiti; – il RAGIONE_SOCIALE, a sua volta, nell’effettuare il pagamento, a cquisisce il diritto a rivalersi sull’impresa inadempiente, per le somme dallo stesso pagate, in surroga ai sensi dell’art. 1203 c.c.; – i crediti del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE nascenti dai finanziamenti erogati ai sensi del d.lgs. n. 123/1998 e RAGIONE_SOCIALE disposizioni ivi richiamate sono assistiti da privilegio sin dalla nascita (vedi, sul punto, Cass. n. 33369 del 2023); – il credito del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE presuppone soltanto l’intervenuto pagamento (nella percentuale prevista) all’istituto di credito che aveva erogato il finanziamento bancario, non
occorrendo, invece, un formale provvedimento di revoca del beneficio a carico dell’impresa inadempiente.

2.7. Il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE previsto dalla l. 662 cit., non avendo garantito il soggetto finanziato ma il soggetto finanziatore, non assume, dunque, la posizione di coobbligato solidale ai sensi degli artt. 1292 ss. c.c., con la conseguenza che, tanto alla luce d ella natura ‘ pubblicistica ‘ del credito del RAGIONE_SOCIALE garante, avente ex lege natura privilegiata (a differenza della natura chirografaria del credito dell’istituto di credito finanziatore), quanto in ragione della natura autonoma di tale diritto, sorto al mom ento dell’escussione della predetta RAGIONE_SOCIALE, non può trovare applicazione alla fattispecie in esame l’art. 61, comma 2°, l.fall., che disciplina esclusivamente i rapporti tra coobbligati solidali.
2.8. Il RAGIONE_SOCIALE, pertanto, nel momento in cui adempie per l’intero la propria obbligazione, ha realizzato il presupposto legale per insinuare al passivo, in collocazione privilegiata, il credito, verso il debitore inadempiente poi fallito, ad ottenere la ‘ restituzione ‘ RAGIONE_SOCIALE somme erogate al creditore garantito, a prescindere dal fatto che la banca finanziatrice, già insinuatasi al passivo, abbia o meno ottenuto la soddisfazione integrale di tale credito (chirografario), il quale, nella misura corrispondente alle somme ‘ rimborsate ‘ dal predetto RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, si è comunque estinto ed è, in parte qua , surrogato, ai sensi dell’art. 1203 c.c., dal (diverso) diritto spettante al RAGIONE_SOCIALE stesso (cfr. Cass. n. 1453 del 2022, la quale, in tema di finanziamenti alle RAGIONE_SOCIALE coperti da RAGIONE_SOCIALE pubblica, ha ritenuto che: – la revoca del beneficio, per il venir meno dei requisiti cui ne è subordinato il riconoscimento, comporta l’insorgenza di un’autonoma obbligazione ex lege della beneficiaria nei confronti del garante; – tale obbligazione, trovando la propria autonoma
fonte nel sopravvenuto difetto della causa giustificatrice del beneficio, è sottratta alle norme in tema di fideiussione ordinaria, di surroga e di regresso nonche alla disciplina di cui agli artt. 61 e 62 l.fall.; – in caso di fallimento della beneficiaria, pertanto, la garante è legittimata ad insinuare il proprio credito al passivo, quand’anche consti un pagamento non interamente satisfattorio a vantaggio dell’istituto di credito in origine garantito, il quale abbia, a sua volta, chiesto ed ottenuto l’am missione al passivo).
2.9. Si è, infatti, condivisibilmente affermato che: – tale ‘ azione, pur mirando al medesimo risultato economico di quella di surrogazione o di regresso, ovverosia alla neutralizzazione della diminuzione patrimoniale conseguente all’esborso effettuato, si distingue dalle stesse, non costituendo esercizio del diritto precedentemente spettante al creditore garantito, nel quale l’ente concedente subentra a seguito dell’escussione della RAGIONE_SOCIALE, … ma trovando fondamento nell’atto di concessione o nella convenzione che costituiscono il presupposto della RAGIONE_SOCIALE, e postulando la revoca del beneficio, che comporta, non diversamente da quanto accade in caso di finanziamento diretto, il venir meno della causa giustificatrice dell’erogazione, nei rapporti con il debitore beneficiario, e quindi l’insorgenza del diritto alla restituzione del relativo importo ‘; -‘ l’inoperatività del vincolo di solidarietà, in conseguenza del mancato esercizio dell’azione di surrogazione o di regresso, comporta inoltre l’inapplicabilità della disciplina dettata dagli artt. 61 e 62 della legge fall., con la conseguenza che, in caso di fallimento del beneficiario, l’ente concedente può insinuare il proprio credito al passivo, anche nel caso in cui il pagamento, effettuato dopo l’apertura della procedura concorsuale, non sia risultato interamente sat isfattorio per l’istituto di credito, il quale abbia a
sua volta ottenuto l’ammissione al passivo ‘ (Cass. n. 1453 del 2022) e, per la somma erogata, è stato soddisfatto, con la conseguente estinzione in parte qua del credito ammesso.

Il ricorso dev’essere, pertanto, accolto: e il decreto impugnato, per l’effetto, cassato con rinvio, per un nuovo esame, al tribunale di Brescia che, in differente composizione, provvederà anche sulle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte così provvede: accoglie il ricorso e, per l’effetto, cassa il decreto impugnato con rinvio, per un nuovo esame, al tribunale di Brescia che, in differente composizione, provvederà anche sulle spese del presente giudizio.

Così deciso a Roma, nella Camera di consiglio della Prima Sezione Civile, il 14 ottobre 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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