Garanzia pubblica: diritto autonomo del Fondo al passivo

La Corte di Cassazione ha stabilito che il credito derivante dall’escussione di una garanzia pubblica è autonomo e privilegiato. Pertanto, l’ente che ha pagato il debito può insinuarsi al passivo del fallimento con una propria domanda, senza che ciò costituisca una duplicazione del credito originario della banca finanziatrice. Questa decisione chiarisce che il diritto del Fondo di garanzia non è una semplice surroga, ma un nuovo diritto sorto per ripristinare le risorse pubbliche.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 novembre 2025 in Diritto Bancario, Diritto Commerciale, Diritto Fallimentare, Giurisprudenza Civile

Garanzia pubblica: il Fondo ha un diritto autonomo di insinuarsi al passivo fallimentare

L’intervento dello Stato a sostegno delle imprese tramite una garanzia pubblica su finanziamenti bancari genera importanti questioni legali, specialmente in caso di fallimento dell’impresa beneficiaria. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce la natura del diritto che sorge in capo al Fondo garante quando questo è chiamato a onorare il proprio impegno. La Corte ha stabilito che il Fondo acquisisce un diritto di credito autonomo e privilegiato, che può essere fatto valere direttamente nella procedura fallimentare, senza incorrere in una duplicazione del credito originario della banca.

I Fatti di Causa: un’opposizione allo stato passivo

Una società, dopo aver ottenuto due finanziamenti da una banca, garantiti da un fondo pubblico gestito da un ente specializzato, veniva dichiarata fallita. A seguito dell’inadempimento della società, la banca escuteva la garanzia e l’ente garante provvedeva al pagamento della quota garantita. Successivamente, l’Agente della riscossione, per conto del Fondo, presentava domanda di insinuazione al passivo del fallimento per recuperare le somme versate.

La Decisione del Tribunale: il timore di una duplicazione del credito

Il Tribunale di primo grado rigettava la domanda, ritenendola inammissibile. Secondo i giudici, l’ente garante avrebbe dovuto agire in surroga, ai sensi dell’art. 115 della legge fallimentare, subentrando nella posizione già ammessa (seppur parzialmente) della banca finanziatrice. Presentare una nuova e autonoma domanda di ammissione, secondo il Tribunale, avrebbe comportato una illegittima duplicazione dello stesso credito nel passivo fallimentare.

L’Analisi della Cassazione: la natura autonoma del credito da garanzia pubblica

La Corte di Cassazione ha completamente ribaltato la prospettiva del Tribunale, accogliendo il ricorso dell’Agente della riscossione. I giudici supremi hanno chiarito che il diritto esercitato dal Fondo di garanzia pubblica non è una semplice surrogazione nel credito originario della banca, ma un diritto nuovo, autonomo e distinto.

Distinzione dalla Surrogazione Ordinaria

La surrogazione ordinaria (art. 1203 c.c.) implica che chi paga un debito altrui subentra nella stessa identica posizione del creditore originario, con le medesime garanzie e limitazioni. Nel caso della garanzia pubblica, invece, la legge stessa crea un diritto diverso. Questo diritto sorge ex lege nel momento in cui il Fondo paga la banca, e ha uno scopo preciso: non tanto recuperare il finanziamento originario, quanto piuttosto riacquisire le risorse pubbliche impiegate per sostenere l’economia.

La Nascita di un Diritto Privilegiato e Indipendente

A differenza del credito della banca, che è spesso chirografario (cioè non assistito da privilegi), il credito del Fondo è assistito da privilegio sin dalla sua nascita. Questo significa che, nella ripartizione delle somme ricavate dalla liquidazione fallimentare, il credito del Fondo ha la precedenza su altri crediti. La Corte ha sottolineato che questo meccanismo è previsto da norme specifiche (come il D.Lgs. 123/1998) volte a tutelare l’integrità dei fondi pubblici di sostegno alle imprese.

le motivazioni

La Corte ha fondato la sua decisione su una solida base normativa e giurisprudenziale. Ha evidenziato che l’operazione di garanzia pubblica non crea un rapporto di coobbligazione solidale tra il Fondo e l’impresa fallita. Di conseguenza, non si applicano le norme fallimentari (art. 61 l.fall.) che limitano il diritto di regresso tra coobbligati. Il diritto del Fondo è autonomo, sorto al momento dell’escussione della garanzia, e ha una natura pubblicistica. Il suo obiettivo è la restituzione di fondi pubblici, non il soddisfacimento di un credito privato. L’escussione della garanzia estingue parzialmente il credito della banca, e in quella stessa misura fa sorgere il nuovo e diverso diritto del Fondo. Pertanto, non vi è alcuna duplicazione: il passivo fallimentare viene semplicemente modificato, con la sostituzione di un credito (quello del Fondo, privilegiato) a una porzione di un altro (quello della banca, chirografario).

le conclusioni

Questa ordinanza della Cassazione ha importanti implicazioni pratiche. In primo luogo, rafforza la posizione dei fondi di garanzia pubblica nelle procedure concorsuali, garantendo loro un trattamento privilegiato per il recupero delle somme erogate. In secondo luogo, fa chiarezza per i curatori fallimentari, che ora hanno una linea guida precisa su come trattare queste specifiche domande di insinuazione. Per le imprese, infine, emerge la consapevolezza che l’intervento di una garanzia statale non è un’assicurazione a fondo perduto, ma un meccanismo che, in caso di default, attiva un credito pubblico forte e privilegiato, finalizzato a preservare le risorse della collettività.

Quando un fondo di garanzia pubblica paga una banca per un prestito non onorato da un’impresa poi fallita, può presentare una propria domanda di ammissione al passivo?
Sì, la Corte di Cassazione ha stabilito che il Fondo può e deve presentare una propria domanda di ammissione al passivo, in quanto il suo è un diritto autonomo e distinto da quello della banca originaria.

Il credito del fondo di garanzia è una semplice surroga nel credito della banca?
No. La Corte ha chiarito che non si tratta di una surrogazione, ma della nascita di un nuovo diritto, autonomo e con natura privilegiata, che sorge per legge (ex lege) nel momento in cui il Fondo effettua il pagamento a seguito dell’escussione della garanzia.

La domanda di ammissione del fondo di garanzia crea una duplicazione di crediti nel passivo fallimentare?
No. Secondo la Corte, non si verifica alcuna duplicazione. Il pagamento da parte del Fondo estingue, per la parte corrispondente, il credito della banca. Al posto di quella porzione di credito estinto sorge il nuovo credito del Fondo. Si tratta quindi di una modifica qualitativa e soggettiva dello stato passivo, non di un suo ingiustificato aumento.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 30647 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 30647 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 20/11/2025

ORDINANZA

sul ricorso 4553-2023 proposto da:

AGENZIA DELLE ENTRATE-RISCOSSIONE, rappresentata e difesa dall ‘ Avvocatura Generale dello Stato;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, rappresentato dall’AVV_NOTAIO per procura in calce al controricorso;

– controricorrente –

avverso il DECRETO del TRIBUNALE DI RIMINI depositato il 24/1/2023;

udita la relazione della causa svolta dal Consigliere NOME COGNOME nell ‘ adunanza in camera di consiglio del 14/10/2025;

FATTI DI CAUSA

1.1. L ‘RAGIONE_SOCIALE ha proposto opposizione allo stato passivo del RAGIONE_SOCIALE.

1.2. Il tribunale, con il decreto in epigrafe, ha rigettato l ‘ opposizione.

1.3. Il tribunale, in particolare, dopo aver evidenziato che il credito azionato dall’opponente era stato dichiaratamente fondato sul pagamento operato dalla Banca del MezzogiornoRAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE s.p.a. a seguito dell’escussione della RAGIONE_SOCIALE prestata dalla stessa relativamente a due finanziamenti erogati da una banca alla società poi fallita, ha, in sostanza, ritenuto che: l’istanza di insinuazione al passivo, proposta in via autonoma a norma dell’art. 101 l.fall e non in surroga ai sensi dell’art. 115, comma 2°, l.fall., ha avuto ad oggetto ‘ un diritto diverso ed autonomo rispetto a quello della Banca garantita ‘, ‘ che risulta ancora ammesso, seppure parzialmente, nel passivo del RAGIONE_SOCIALE ‘ opposto; l’insinuazione proposta, non avendo argomentato alcunché ‘ in ordine all’intervenuta surrogazione di RAGIONE_SOCIALE in parte del credito insinuato ‘ della banca finanziatrice, è, di conseguenza, inammissibile ‘ in quanto ‘ avrebbe comportato ‘ la duplicazione del medesimo credito ‘, laddove, al contrario, nel caso, come quello di specie, in cui ‘ la RAGIONE_SOCIALE risulti valida ed efficace, il pagamento da parte del garante impone necessariamente l’applicazione ‘ dell’art. 115 l.fall..
1.4. L’RAGIONE_SOCIALE, con ricorso notificato il 24/2/2023, ha chiesto, per due motivi, la cassazione del decreto, documentandone la comunicazione in data 25/1/2023.

1.5. Il RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso e depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

2.1. Con il primo ed il secondo motivo, l ‘RAGIONE_SOCIALE ricorrente, lamentando, rispettivamente, la violazione e la falsa applicazione degli artt. 1 e 9 del d.lgs. n. 123/1998, degli artt. 1203 e 1292 c.c., degli art. 61, 62 e 63 l.fall. nonché dell’art.

24, comma 33, della l. n. 449/1997, in relazione all ‘ art. 360 n. 3 c.p.c., e l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio, in relazione all’art. 360 n. 5 c.p.c., ha censurato il decreto impugnato nella parte in cui il tribunale ha ritenuto che la domanda di ammissione al passivo proposta dalla stessa era inammissibile sul rilievo che , a seguito dell’escussione della RAGIONE_SOCIALE, l’ agente della riscossione, facendo valere i diritti del garante che ha provveduto al pagamento, avrebbe dovuto agire in giudizio in surroga a norma dell’art. 115 l.fall. e non a mezzo di una domanda di ammissione al passivo, la quale, come tale, avrebbe finito per duplicare il credito già ammesso in modo parziale in favore della banca finanziatrice.
2.2. Il tribunale, tuttavia, ha osservato la ricorrente, così facendo, ha omesso di considerare che: – la società RAGIONE_SOCIALE, allora in bonis , aveva beneficiato di un finanziamento ad opera di una banca; – tale finanziamento era stato garan tito, ai sensi dell’art. 2 della l. n. 662/1996, dal RAGIONE_SOCIALE; – il gestore del RAGIONE_SOCIALE, a seguito dell’in adempimento dell’impresa debitrice a ll’obbligazione di restituzione del finanziamento e della conseguente escussione della RAGIONE_SOCIALE concessa dal RAGIONE_SOCIALE ad opera della banca finanziatrice, ha, quindi, provveduto ad erogare a quest’ultima l’importo garantito ; – la domanda di insinuazione per l’importo versato non determina, tuttavia, la duplicazione RAGIONE_SOCIALE somme già insinuate dalla banca finanziatrice; -il gestore, infatti, a seguito dell’escussione della RAGIONE_SOCIALE , che ha estinto il credito della banca per la somma erogata, ha acquisito, per conto del RAGIONE_SOCIALE stesso, un automomo diritto di rivalersi, nei confronti dell ‘ impresa beneficiaria inadempiente, per le somme erogate, che, ai sensi del comb.disp. degli artt. 1203 e 1204 c.c. e dell’art. 2, comma 4, del d. m. 20/6/2005, si
surroga, nei limiti RAGIONE_SOCIALE somme erogate, a quello già ammesso della banca.

2.3. l motivi, da trattare congiuntamente, sono fondati.

2.4. Non v’è dubbio che: – in caso di subingresso nel credito a titolo particolare, come la surrogazione, chi subentra in un credito concorsuale può (anzi, deve) proporre la domanda di ammissione al passivo del fallimento del debitore soltanto se la relativa pretesa non è stata già ammessa; – nel caso in cui, al contrario, il credito azionato è già stato ammesso al passivo, il nuovo creditore (in forza di cessione ovvero, come la norma espressamente prevede, di ‘ surrogazione ‘) deve procedere nei modi previsti dall’art. 115, comma 2°, l.fall., dando comunicazione dell’atto e/o del fatto traslativo al curatore del fallimento, il quale, con atto suscettibile di reclamo (al pari dell’eventuale omissione) a norma dell’art. 36 l.fall., provvede, poi, alla rettifica formale dello stato passivo (cfr. Cass. n. 10454 del 2014, in motiv.)
2.5. Nei casi di sostegno pubblico erogato in forma di concessione di RAGIONE_SOCIALE pubblica da parte del RAGIONE_SOCIALE, tuttavia, questa Corte ha già avuto modo di affermare che l’avvenuta escussione della RAGIONE_SOCIALE da parte del creditore determina la surrogazione del predetto RAGIONE_SOCIALE nella posizione del garantito, con la nascita di un autonomo e distinto diritto, avente natura privilegiata, volto non già al recupero del credito originato dal primigenio finanziamento bensì a riacquisire le risorse pubbliche impiegate per il versamento della somma garantita alla banca finanziatrice (cfr. Cass. n. 1005 del 2023; Cass. n. 6508 del 2020; Cass. n. 36495 del 2023; Cass. n. 9657 del 2024).
2.6. Si è, infatti, condivisibilmente affermato che: l’art. 2, comma 100, della l. n. 662/1996 ha previsto il finanziamento

pubblico di un RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE presso il RAGIONE_SOCIALE ‘ allo scopo di assicurare una Parziale assicurazione ai crediti concessi dagli istituti di credito a favore RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ‘; -l’art. 2 del d.m. attività produttive del 20/6/2005 (che ha rideterminato le caratteristiche degli interventi del RAGIONE_SOCIALE), prevede, a sua volta, che: a) la ‘ RAGIONE_SOCIALE diretta è concessa ‘ alle banche ed agli intermediari finanziari iscritti negli albi ivi in dicati (comma 1); b) ‘ la RAGIONE_SOCIALE è esplicita, incondizionata ed irrevocabile ed è concessa nella misura massima variabile, ai sensi della normativa vigente, tra il 60% e l’80% di ciascuna operazione finanziaria ‘; c) ‘ nei limiti della copertura massima di ciascuna operazione, la RAGIONE_SOCIALE diretta copre in misura variabile tra il 60% e l’80% dell’importo dell’esposizione dei soggetti richiedenti nei confronti RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ‘ (comma 2); d) ‘ la RAGIONE_SOCIALE è inoltre diretta, nel senso che si rivolge ad una singola esposizione ‘ (comma 3); e) ‘ in caso di inadempimento RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, i soggetti richiedenti possono rivalersi sul RAGIONE_SOCIALE per gli importi da esso garantiti, anziché continuare a perseguire il debitore principale ‘; f) ‘ai sensi dell’art. 1203 del c odice civile, nell’effettuare il pagamento, il RAGIONE_SOCIALE acquisisce il diritto a rivalersi sulle RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE inadempienti per le somme da esso pagate ‘; g) ‘nello svolgimento RAGIONE_SOCIALE procedure di recupero del credito per conto del RAGIONE_SOCIALE di gestione si applica, così come previsto dall’art. 9, comma 5, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 123, la procedura esattoriale di cui all’art. 67 del decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43, come sostituita dall’art. 17 del decreto legis lativo 26 febbraio 1999, n. 46 ‘ (comma 4).
2.7. Il d.lgs. n. 123/1998 (che reca le disposizioni per la razionalizzazione degli interventi di sostegno pubblico alle RAGIONE_SOCIALE a norma dell’art. 4, comma 4, lett. c), della l. n. 59/1997), prevede, inoltre, che: -‘ nei casi di restituzione dell’intervento in conseguenza della revoca di cui al comma 3, o comunque disposta per azioni o fatti addebitati all’impresa beneficiaria, e della revoca di cui al comma 1, disposta anche in misura parziale purché proporzionale all ‘inadempimento riscontrato, l’impresa stessa versa il relativo importo maggiorato di un interesse … ‘ (art. 9, comma 4); -‘per le restituzioni di cui al comma 4 i crediti nascenti dai finanziamenti erogati ai sensi del presente decreto legislativo sono preferiti a ogni altro titolo di prelazione da qualsiasi causa derivante, ad eccezione del privilegio per spese di giustizia e di quelli previsti dall’articolo 2751-bis del codice civile e fatti salvi i diritti preesistenti dei terzi ‘; -‘al recupero dei crediti si provvede con l’iscrizione al ruolo, a i sensi dell’articolo 67, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43, RAGIONE_SOCIALE somme oggetto di restituzione, nonche RAGIONE_SOCIALE somme a titolo di rivalutazione e interessi e RAGIONE_SOCIALE relative sanzioni ‘ (art. 9, comma 5).
2.8. Dal predetto complesso assetto normativo si evince, quindi, che: – la RAGIONE_SOCIALE diretta è concessa dal RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE alla banca (o al soggetto finanziatore) in misura percentuale rispetto all’importo da questi complessivamente finanziato; in caso d’inadempimento dell’impresa che ha ricevuto il finanziamento, il soggetto finanziatore (anziché continuare a perseguire il debitore principale) può rivalersi sul RAGIONE_SOCIALE per gli importi da esso garantiti; – il RAGIONE_SOCIALE, a sua volta, nell’effettuare il pagamento, a cquisisce il diritto a rivalersi sull’impresa inadempiente, per le somme dallo stesso pagate, in
surroga ai sensi dell’art. 1203 c.c.; – i crediti del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE nascenti dai finanziamenti erogati ai sensi del d.lgs. n. 123/1998 e RAGIONE_SOCIALE disposizioni ivi richiamate sono assistiti da privilegio sin dalla nascita (vedi, sul punto, Cass. n. 33369 del 2023); – il credito del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE presuppone soltanto l’intervenuto pagamento (nella percentuale prevista) all’istituto di credito che aveva erogato il finanziamento bancario, non occorrendo, invece, un formale provvedimento di revoca del benefi cio a carico dell’impresa inadempiente.
2.9. Il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE previsto dalla l. 662 cit., non avendo garantito il soggetto finanziato ma il soggetto finanziatore, non assume, dunque, la posizione di coobbligato solidale ai sensi degli artt. 1292 ss. c.c., con la conseguenza che, tanto alla luce d ella natura ‘ pubblicistica ‘ del credito del RAGIONE_SOCIALE garante, avente ex lege natura privilegiata (a differenza della natura chirografaria del credito dell’istituto di credito finanziatore), quanto in ragione della natura autonoma di tale diritto, sorto al mom ento dell’escussione della predetta RAGIONE_SOCIALE, non può trovare applicazione alla fattispecie in esame l’art. 61, comma 2°, l.fall., che disciplina esclusivamente i rapporti tra coobbligati solidali.
2.10. Il RAGIONE_SOCIALE, pertanto, nel momento in cui adempie per l’intero la propria obbligazione, ha realizzato il presupposto legale per insinuare al passivo, in collocazione privilegiata, il credito, verso il debitore inadempiente poi fallito, ad ottenere la ‘ restituzione ‘ RAGIONE_SOCIALE somme erogate al creditore garantito, a prescindere dal fatto che la banca finanziatrice, già insinuatasi al passivo, abbia o meno ottenuto la soddisfazione integrale di tale credito (chirografario), il quale, nella misura corrispondente alle somme ‘ rimborsate ‘ dal predetto RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, si è comunque estinto ed è, in parte qua , surrogato, ai sensi dell’art.
1203 c.c., dal (diverso) diritto spettante al RAGIONE_SOCIALE stesso (cfr. Cass. n. 1453 del 2022, la quale, in tema di finanziamenti alle RAGIONE_SOCIALE coperti da RAGIONE_SOCIALE pubblica, ha ritenuto che: – la revoca del beneficio, per il venir meno dei requisiti cui ne è subo rdinato il riconoscimento, comporta l’insorgenza di un’autonoma obbligazione ex lege della beneficiaria nei confronti del garante; – tale obbligazione, trovando la propria autonoma fonte nel sopravvenuto difetto della causa giustificatrice del beneficio, è sottratta alle norme in tema di fideiussione ordinaria, di surroga e di regresso nonche alla disciplina di cui agli artt. 61 e 62 l.fall.; – in caso di fallimento della beneficiaria, pertanto, la garante è legittimata ad insinuare il proprio credito al pa ssivo, quand’anche consti un pagamento non interamente satisfattorio a vantaggio dell’istituto di credito in origine garantito, il quale abbia, a sua volta, chiesto ed ottenuto l’ammissione al passivo).
2.11. Si è, infatti, condivisibilmente affermato che: – tale ‘ azione, pur mirando al medesimo risultato economico di quella di surrogazione o di regresso, ovverosia alla neutralizzazione della diminuzione patrimoniale conseguente all’esborso effettuato, si distingue dalle stesse, non costituendo esercizio del diritto precedentemente spettante al creditore garantito, nel quale l’ente concedente subentra a seguito dell’escussione della RAGIONE_SOCIALE, … ma trovando fondamento nell’atto di concessione o nella convenzione che costituiscono il presupposto della RAGIONE_SOCIALE, e postulando la revoca del beneficio, che comporta, non diversamente da quanto accade in caso di finanziamento diretto, il venir meno della causa giustificatrice dell’erogazione, nei rapporti con il debitore beneficiario, e quindi l’insorgenza del diritto alla restituzione del relativo importo ‘; -‘ l ‘inoperatività del vincolo di solidarietà, in conseguenza del mancato esercizio
dell’azione di surrogazione o di regresso, comporta inoltre l’inapplicabilità della disciplina dettata dagli artt. 61 e 62 della legge fall., con la conseguenza che, in caso di fallimento del beneficiario, l’ente concedente può insinuare il proprio credito al passivo, anche nel caso in cui il pagamento, effettuato dopo l’apertura della procedura concorsuale, non sia risultato interamente satisfattorio per l’istituto di credito, il quale abbia a sua volta ottenuto l’ammissione al passivo ‘ (Cass. n. 1453 del 2022) e, per la somma erogata, è stato soddisfatto, con la conseguente estinzione in parte qua del credito ammesso.
2.12. Il ricorso dev’essere, pertanto, accolto: e il decreto impugnato, per l’effetto, cassato con rinvio, per un nuovo esame, al tribunale di Rimini che, in differente composizione, provvederà anche sulle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte così provvede: accoglie il ricorso e, per l’effetto, cassa il decreto impugnato con rinvio, per un nuovo esame, al tribunale di Rimini che, in differente composizione, provvederà anche sulle spese del presente giudizio.

Così deciso a Roma, nella Camera di consiglio della Prima Sezione Civile, il 14 ottobre 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

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