Finanziamento enti pubblici: limiti per società multiutility

La Cassazione chiarisce i limiti del finanziamento a enti pubblici, stabilendo che le società di capitali multiutility non sono soggette al divieto di indebitamento per spese correnti previsto per gli enti territoriali. La Corte ha cassato la decisione che dichiarava nullo un contratto di finanziamento, affermando che tali società godono di autonomia negoziale secondo il codice civile, anche se partecipate da enti pubblici.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 30 novembre 2025 in Diritto Commerciale, Diritto Fallimentare, Diritto Societario, Giurisprudenza Civile

Finanziamento enti pubblici: la Cassazione fa chiarezza sulle società partecipate

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale per il finanziamento a enti pubblici e le loro società partecipate. La questione centrale è se i rigidi vincoli all’indebitamento previsti per Comuni e Regioni si estendano anche alle società di capitali che gestiscono servizi pubblici. La decisione chiarisce che le società multiutility, anche se a partecipazione pubblica, operano secondo le regole del diritto privato e non sono soggette al divieto di contrarre debiti per coprire spese correnti, segnando un punto importante per l’autonomia gestionale di queste entità.

I fatti di causa

Una società finanziaria aveva concesso un importante finanziamento a una società multiutility, partecipata da un Comune, destinato alla realizzazione di una centrale di cogenerazione e all’estensione di una rete di teleriscaldamento. Successivamente, la società beneficiaria del prestito è stata dichiarata fallita. La società finanziaria ha quindi chiesto di essere ammessa al passivo del fallimento, ma la sua richiesta è stata solo parzialmente accolta.

Il Tribunale, in sede di opposizione, ha rigettato la domanda della finanziaria, dichiarando nullo l’intero contratto di finanziamento. La ragione? Una parte significativa delle somme erogate non era stata utilizzata per l’investimento previsto, ma per ripianare debiti pregressi, pagare tributi e contributi. Secondo il Tribunale, questo utilizzo configurava una “spesa corrente” e violava l’articolo 119 della Costituzione, che permette agli enti territoriali di indebitarsi solo per finanziare spese di investimento.

La questione del finanziamento enti pubblici e società strumentali

Il cuore del problema risiedeva nella natura giuridica della società fallita. Il Tribunale l’aveva qualificata come “società strumentale” del Comune, ritenendola quindi soggetta agli stessi limiti di indebitamento dell’ente pubblico. Di conseguenza, il contratto di finanziamento, destinato a coprire spese non di investimento, è stato considerato nullo per violazione di una norma imperativa.

La società finanziaria ha impugnato questa decisione davanti alla Corte di Cassazione, sostenendo che tale interpretazione fosse errata. Secondo la ricorrente, la normativa che limita l’indebitamento si applica solo agli enti territoriali e non alle società di capitali, anche se costituite per l’esercizio di servizi pubblici. Queste ultime, infatti, sarebbero escluse esplicitamente dal divieto.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto i motivi principali del ricorso, cassando il decreto del Tribunale e rinviando la causa per un nuovo esame. I giudici supremi hanno chiarito un punto fondamentale: la legge esclude espressamente dal divieto di indebitamento per spese correnti le società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici. Queste società, anche se partecipate da enti pubblici, godono di una generale capacità giuridica e sono soggette, per tutto quanto non espressamente derogato, alle norme del codice civile.

La Corte ha specificato che le cosiddette “società strumentali” sono solo quelle che producono beni e servizi esclusivamente per l’ente pubblico di riferimento, senza poter operare per altri soggetti pubblici o privati. La società fallita, invece, era una “multiutility” che erogava servizi pubblici locali anche a terzi, rientrando quindi nella categoria delle società di capitali escluse dal divieto. L’oggetto sociale, come ha osservato la Corte, costituisce solo un limite interno al potere degli amministratori, la cui violazione può generare responsabilità, ma non la nullità degli atti compiuti verso terzi.

Le conclusioni e le implicazioni pratiche

Questa ordinanza stabilisce un principio di grande rilevanza pratica: le società multiutility a partecipazione pubblica, in quanto società di capitali, non sono equiparabili agli enti territoriali per quanto riguarda i limiti all’indebitamento. Esse possono legittimamente ricorrere al mercato dei capitali anche per finanziare esigenze legate alla gestione corrente, senza che ciò comporti la nullità dei contratti di finanziamento. La decisione riafferma l’autonomia negoziale di tali società e offre maggiore certezza giuridica agli operatori finanziari che interagiscono con il settore delle public utilities, distinguendo nettamente tra la gestione diretta dell’ente pubblico e quella, di natura privatistica, delle sue società partecipate che operano sul mercato.

Il divieto di indebitamento per spese correnti previsto per gli enti pubblici si applica anche alle società di capitali da essi partecipate?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che le società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici sono espressamente escluse da tale divieto. Esse sono soggette alle norme del codice civile e godono di piena capacità giuridica, a differenza degli enti territoriali.

Cosa distingue una ‘società strumentale’ da una società che eroga servizi pubblici ai fini di questo divieto?
Una ‘società strumentale’ ha come oggetto sociale esclusivo la produzione di beni o servizi per l’ente pubblico di riferimento, senza poter svolgere prestazioni per altri soggetti. Una società che eroga servizi pubblici, come una multiutility, può operare anche a favore di terzi e non è soggetta allo stesso divieto, rientrando nella categoria delle società di capitali con autonomia negoziale.

La destinazione effettiva dei fondi di un finanziamento, diversa da quella pattuita, causa la nullità dell’intero contratto?
Secondo la Corte, la nullità deriva da un vizio genetico del contratto (contrasto con una norma imperativa al momento della stipula), non dalla sua fase esecutiva. L’utilizzo dei fondi per finalità diverse da quelle previste può rilevare ai fini della corretta esecuzione del contratto, ma non ne determina di per sé la nullità, che dipende invece dalla conformità della sua causa alla legge.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 17927 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 17927 Anno 2024

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 28/06/2024

ORDINANZA

sul ricorso 24700-2022 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall ‘ AVV_NOTAIO COGNOME per procura in calce al ricorso;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, rappresentato e difeso dall ‘ AVV_NOTAIO per procura in calce al controricorso;

– controricorrente –

avverso il DECRETO N. 7067/2022 del TRIBUNALE DI MILANO, depositato il 12/9/2022;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 7/11/2023 dal Consigliere NOME COGNOME;

FATTI DI CAUSA

1.1. Il Tribunale di Milano, con decreto del 12/9/2022, ha rigettato l ‘ opposizione ex art. 98 l. fall. proposta dalla RAGIONE_SOCIALE nei confronti del decreto con il quale il giudice delegato al fallimento della RAGIONE_SOCIALE in

liquidazione, dichiarato con sentenza del 17/5/2017, aveva solo parzialmente accolto la sua domanda di ammissione allo stato passivo , escludendo l’invocata prelazione ipotecaria e privilegiata, in ragione della ritenuta nullità del contratto di finanziamento posto a fondamento della domanda.

1.2. Il tribunale, in particolare, dopo aver evidenziato che l’opponente il 3/2/2010 aveva concesso alla società poi fallita un finanziamento ‘ in funzione della realizzazione di una … centrale di cogenerazione e per l’estensione della rete di teleriscaldamento nel RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ‘, ha rilevato che, come documentato e incontestato in giudizio , ‘ una parte ‘, ‘ invero rilevante ‘ , ‘ del finanziamento ‘ era stato ‘ destinato espressamente al ripianamento di debiti pregressi, vale a dire all’estinzione di precedenti finanziamenti’, ‘ come anche al pagamento di debiti tributari, contributivi e commerciali ‘ .
1.3. Ha quindi ritenuto che tale destinazione, costituente spesa corrente e non di investimento, comportasse la nullità del contratto in quanto stipulato in violazione dell’ art. 119, comma 6, Cost., norma che consente agli enti territoriali ivi indicati di ricorrere all’indebitamente solo per finanziare spese di investimento e che trova applicazione non solo per i soggetti previsti dall ‘ art. 3, comma 16, della l. n. 350/2003, e cioè le regioni a statuto ordinario, gli enti locali, le aziende e gli organismi di cui agli artt. 2, 29 e 172, comma 1, lett. b), del d.lgs. n. 267/2000, ma anche per le società c. d. ‘ strumentali ‘ degli enti territoriali, che, come la fallita – costituita per la gestione delle dotazioni strumentali (immobili, reti, impianti) funzionali all’erogazione dei servizi pubblici (erogati, però, da altra società partecipata dal RAGIONE_SOCIALE) esplicano attività amministrativa del patrimonio comunale in forma privata, o che comunque, non avendo ad oggetto solo l’ erogazione di servizi
pubblici locali, e dovendo considerarsi società c.d. ‘ RAGIONE_SOCIALE ‘, non rientrano tra quelle ‘ costituite per l’esercizio di servizi pubblici ‘, espressamente sottratte al divieto previsto dall’art. 3, comma 16, cit..

1.4. Il tribunale ha aggiunto che la deduzione dell’opponente, secondo cui i precedenti finanziamenti era no stati tutti finalizzati al progetto del teleriscaldamento, era rimasta priva di prova poiché i relativi contratti non erano stati prodotti in giudizio.

1.5. La RAGIONE_SOCIALE, con ricorso notificato l’11/10/2022 , ha chiesto, per cinque motivi, la cassazione del decreto.

1.6. Il Fallimento ha resistito con controricorso.

1.7. La ricorrente ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

2.1. Con il primo motivo RAGIONE_SOCIALE, lamentando la violazione e la falsa applicazione dell ‘ art. 119, comma 6, Cost., dell ‘ art. 3, comma 16, della l. n. 350/2003, dell’art. 13 del d.l. m. 2 (2)3/2006, conv. con l. m. 248/2006, con riferimento all’art. 1418 c.c., in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c., censura il decreto impugnato per aver il tribunale ritenuto che la fallita, quale ‘ società strumentale ‘ del RAGIONE_SOCIALE, fosse assoggettata al disposto dell ‘ art. 3, comma 16, della l. n. 350/2003, norma che consente ai soggetti ivi previsti di ricorrere all ‘ indebitamento solo per finanziare spese di investimenti, e che il contratto di finanziamento stipulato il data 3/2/2010, in quanto utilizzato per ripianare debiti pregressi costituenti ‘ spesa corrente ‘ , fosse, di conseguenza, viziato da nullità.
2.2. Osserva, sotto un primo profilo, che la sanzione della nullità riguarda esclusivamente gli enti territoriali e gli altri

soggetti previsti dalla norma predetta , con l’espressa eccezione delle società di capitali costituite per l ‘ esercizio di servizi pubblici, anche se non necessariamente in via esclusiva, come la società fallita, la quale, ai sensi degli artt. 1 e 2 dello o statuto, aveva ad oggetto sia ‘ la progettazione, la costruzione, la manutenzione, l’ampliamento e, in generale, la gestione di fabbricati, reti, impianti e altre dotazioni funzionali, accessori e/o necessari allo svolgimento di servizi pubblici locali ‘ , sia, come lo stesso tribunale ha accertato, ‘ la gestione dei servizi pubblici locali, nell ‘ accezione più ampia del termine ‘ . Deduce, sotto altro profilo, che il tribunale ha errato anche nel ritenere che le società c.d. strumentali costituiscano un genus differente da quelle che svolgono servizi pubblici e che il divieto contenuto nell’art. 3 cit. sia anche ad esse riferito.
2.3. Con il secondo motivo la ricorrente, denunciando la violazione dell’art. 13 del d.l. n. 2 (2)3/2006, conv. con l. n. 248/2006, il vizio di motivazione e l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio, in relazione all’art. 360 n. 5 c.p.c., lamenta che il tribunale abbia ritenuto che RAGIONE_SOCIALE fosse una società strumentale del RAGIONE_SOCIALE. Deduce che, a norma dell’art. 13, comma 1, del d.l. n. 223 cit., possono essere qualificate come tali unicamente le società costituite dalle amministrazioni pubbliche per la produzione di beni e servizi strumentali e che le stesse, come dispone il comma 2, sono ad ‘ oggetto sociale esclusivo ‘ e non possono quindi svolgere prestazioni in favore di terzi diversi dall’amministrazione di riferimento, laddove, al contrario, la società fallita, come emergeva dagli artt. 1 e 2 del suo statuto, era stata costituita con l’espresso rinvio all’art. 113, comma 4, lett. a) del d.lgs. n 267/2000 ed aveva ad oggetto anche lo svolgimento di ‘ servizi
pubblici locali ‘ in favore di soggetti diversi dal RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE.

2.4. Con il terzo motivo la ricorrente, prospettando violazione e falsa applicazione dell’art. 1418 c.c., in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c., c ontesta che il contratto di finanziamento potesse ritenersi radicalmente nullo perché una parte rilevante delle somme erogate era stata destinata a ll’ estinzione di debiti pregressi, atteso che la nullità costituisce la conseguenza di un vizio genetico del rapporto e non, come invece nel caso in esame, di un vizio che riguarda la sua fase esecutiva. Assume che la circostanza, peraltro contestata, dell’avvenuto utilizzo del finanziamento da parte di RAGIONE_SOCIALE per estinguere debiti tributari, contributivi e commerciali, ha rappresentato una deviazione rispetto alla volontà negoziale manifestata nell’art. 1 del contratto, secondo cui le somme erogate avrebbero dovuto essere impiegate solo ad estinzione dei recedenti finanziamenti indicati nel l’art. 3 , semmai rilevante ai fini dell ‘accertamento della corretta esecuzione degli impegni contrattuali, ma certo non integrante una causa di nullità dell’intero contratto che, a norma dell’art. 1418 c.c., consegue solo in presenza del contrasto tra il regolamento contrattuale e una norma imperativa.
2.5. Con il quarto motivo la ricorrente, denunciando la violazione e la falsa applicazione degli artt. 115 e 116 c.p.c., degli artt. 2712, 2727 e 2729 c.c., in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c., nonché il vizio di motivazione e l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio, in relazione all’art. 360 n. 5 c.p.c., lamenta che il tribunale abbia ritenuto il contratto di finanziamento radicalmente nullo anche sul rilievo della mancata produzione di quelli relativi ai precedenti finanziamenti e del conseguente difetto di prova della loro finalizzazione al progetto
di teleriscaldamento, senza considerare che la prova in questione emergeva dal contratto dedotto in giudizio, secondo il quale la prima tranche del finanziamento era destinata al rimborso dei mutui già erogati (compreso quello concesso ad RAGIONE_SOCIALE il 24/3/2005 e dalla stessa trasferito ad RAGIONE_SOCIALE con la cessione di ramo d’azienda del 21/6/2007) , i quali erano volti alla copertura dei costi del progetto di teleriscaldamento e, quindi, a spese di investimenti e non a spesa corrente.

2.6. Con il quinto motivo, proposto in via subordinata, la ricorrente, deducendo la violazione e la falsa applicazione d ell’art. 1420 c.c., in relazione a ll ‘ art. 360 n. 3 c.p.c., lamenta che il tribunale abbia ritenuto il contratto radicalmente nullo, omettendo di considerare che si trattava di un contratto plurilaterale, col quale essa e RAGIONE_SOCIALE avevano concesso ad RAGIONE_SOCIALE, pro quota e senza vincolo di solidarietà, il finanziamento sino all’importo di €. 45.000.000 e che solo la prima erogazione, e cioè le somme stanziate da MPS CS, era stata impropriamente utilizzata per coprire anche la spesa corrente.
3.1. I primi due motivi sono fondati, con assorbimento degli altri.

3.2. L’art. 30, comma 15, della l. n. 289/2002 vieta soltanto agli enti territoriali indicati dall’art. 119 , comma 6°, Cost. (e cioè i comuni, le province, le città metropolitane e le regioni) nonché a quelli previsti dall’art. 3, comma 16, della stessa legge (e cioè le regioni a statuto ordinario, gli enti locali, le aziende e gli organismi di cui agli artt. 2, 29 e 172, comma 1, lett. b), del testo unico degli enti locali, di cui al d.lgs. n. 267/2000), il ricorso all’indebitamento ‘ per finanziare spese diverse da quelle di investimento ‘ ; la sanzione di nullità colpisce dunque i soli contratti di finanziamento stipulati dai predetti enti
e organismi in violazione del divieto (tenuto conto della destinazione del finanziamento stesso, così come indicata nelle previsioni negoziali, e non di quella che la provvista fornita ha poi, di fatto, effettivamente avuto).

3.3. La stessa disposizione, tuttavia, espressamente esclude da tale divieto tutte le società di capitali costituite (non necessariamente in via esclusiva, stante la mancanza di una precisazione normativa sul punto) per l’esercizio di servizi pubblici: vale a dire per lo svolgimento di un’attività che non poteva essere, invece, compresa nell’oggetto delle società c.d. strumentali , successivamente previste dall’art. 13 del d.l. n. 223/2006, poi abrogato dal d.lgs. n. 175/2016, ‘ a capitale interamente pubblico o misto, costituite o partecipate dalle pubbliche amministrazioni regionali o locali’ aventi come ‘ oggetto sociale esclusivo ‘ ‘la produzione di beni o servizi strumentali all’attività di tali enti in funzione della loro attività’, ‘con esclusione ‘, appunto, ‘dei servizi pubblici locali ‘, e, nei casi previsti, ‘ lo svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative di loro competenza ‘ e che, come tali, non potevano ‘svolgere pr estazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati’ ).
3.4. Le società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici (che, in mancanza dell’ appena indicata previsione, sarebbero state incluse nel divieto, in quanto comprese fra quelle contemplate da ll’art. 172, comma 1, lett. b) del T.U. cit. nel testo in vigore alla data di stipulazione del contratto per cui è causa), pertanto, ancorché partecipate in tutto o in parte da enti pubblici, restano assoggettate (come stabilito dalla norma interpretativa a carattere generale già prevista dall’art. 4, comma 13, del d.l. n. 95/2012, conv. con l. n. 135/2012, poi confermata dall’art. 1, comma 3, del d.lgs. n.
175/2016), per tutto quanto non previsto e salvo deroghe espresse, solo alle norme del codice civile in materia di società di capitali; godono, quindi, di una generale capacità giuridica e, per l’effetto, in mancanza di specifiche limitazioni stabilite dalla legge (come, ad esempio, quella prevista dall’art. 3, comma 16, cit.), del potere di porre in essere qualsiasi atto o rapporto giuridico (cfr. Cass. n. 18449 del 2015, la quale ha, tra l’altro, osservato che l’ oggetto sociale costituisce solamente un limite al potere deliberativo e rappresentativo degli organi societari, la cui violazione non determina la nullità dell ‘ atto, né la sua inefficacia, ma, eventualmente, la responsabilità degli amministratori che lo hanno compiuto).
3.5. D’altra parte, ai fini dell’applicazione dell’art. 119 comma 6 della Costituzione , non costituiscono ‘ indebitamento ‘ (e sono, come tali, sottratte alla sanzione della nullità) ‘

(e sono, come tali, parimenti sottratti alla sanzione della nullità)

3.6. Il tribunale, che ha accertato che RAGIONE_SOCIALE era una società c.d. RAGIONE_SOCIALE , avente ad oggetto anche

l’erogazione di servizi pubblici locali, è perciò incorso nei vizi denunciati nei motivi in esame.

Il decreto impugnato va , per l’effetto, cassato , con rinvio, al Tribunale di Milano che, in differente composizione, procederà a un nuovo esame e provvederà anche sulle spese del presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie i primi due motivi di ricorso, assorbiti gli altri, cassa il decreto impugnato e rinvia al Tribunale di Milano in differente composizione, che provvederà anche sulle spese del presente giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Prima

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.