Equiparazione retributiva: no agli arretrati senza atto

Un ex militare di un corpo ausiliario ha richiesto il pagamento di arretrati per l’equiparazione retributiva al personale delle Forze Armate. La Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, stabilendo che l’interpretazione degli atti amministrativi interni che dispongono l’adeguamento è una questione di fatto, non di diritto. Inoltre, né tali atti né i regolamenti contabili interni costituiscono norme di diritto idonee a fondare la pretesa economica.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 23 dicembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Equiparazione retributiva: quando un atto interno non basta per gli arretrati

La questione dell’equiparazione retributiva tra diverse categorie di dipendenti pubblici è spesso fonte di contenzioso. Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha offerto importanti chiarimenti sui presupposti necessari per ottenere il riconoscimento degli arretrati, distinguendo nettamente tra atti interni di un ente, come ordinanze e regolamenti, e le vere e proprie norme di diritto. La decisione sottolinea che l’interpretazione di un atto amministrativo è una questione di fatto, non sindacabile in sede di legittimità, e che le semplici annotazioni contabili non possono creare un’obbligazione.

I fatti del caso

La vicenda trae origine dalla richiesta di un ex appartenente al corpo militare di un ente pubblico ausiliario dello Stato. Egli aveva chiesto di essere ammesso al passivo della liquidazione coatta amministrativa dell’ente per ottenere il pagamento di crediti relativi a retribuzioni arretrate. La sua pretesa si fondava sulla presunta equiparazione retributiva del suo trattamento economico a quello dei militari delle Forze Armate di pari grado.

Il Tribunale di primo grado aveva respinto la domanda, sostenendo che mancasse un presupposto fondamentale: un atto formale dell’organo di vertice dell’ente che disponesse l’estensione retroattiva di tale equiparazione. Contro questa decisione, il lavoratore ha proposto ricorso per cassazione.

La distinzione tra questione di fatto e violazione di legge

Il ricorrente basava la sua impugnazione sulla violazione di diverse norme, sostenendo che alcune ordinanze emesse dal Commissario straordinario dell’ente tra il 2009 e il 2010 avessero di fatto disposto non solo l’adeguamento futuro degli stipendi, ma anche il pagamento delle differenze maturate in passato. A prova di ciò, indicava l’iniziale iscrizione del debito nei bilanci dell’ente, poi successivamente cancellata.

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, centrando la sua analisi su una distinzione cruciale nel processo civile: quella tra ‘questione di fatto’ e ‘questione di diritto’. L’interpretazione del contenuto e della portata delle ordinanze del Commissario è un’attività di accertamento del fatto, riservata al giudice di merito. La Corte Suprema non può sostituire la propria interpretazione a quella del Tribunale, a meno che non venga contestata una palese violazione dei canoni legali di ermeneutica contrattuale, cosa che non è avvenuta nel caso di specie.

L’inefficacia del regolamento interno come fonte di diritto

Un altro punto cardine del ricorso riguardava la presunta violazione del regolamento di contabilità dell’ente. Anche su questo fronte, la Cassazione è stata netta. Un regolamento interno, volto a disciplinare il funzionamento dell’ente pubblico, non costituisce una ‘norma di diritto’ ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. Le norme di diritto sono caratterizzate da generalità e astrattezza, e sono destinate a regolare i rapporti giuridici tra l’ente e soggetti terzi (inclusi i dipendenti) in modo stabile. I regolamenti interni, invece, hanno natura organizzativa e non possono fondare autonomamente diritti soggettivi.

Le vicende contabili, come l’iscrizione a bilancio del debito e il suo successivo stralcio, sono state considerate irrilevanti come fonte dell’obbligazione. Tali operazioni, secondo la Corte, non possono creare un diritto di credito, ma al massimo possono essere considerate come elementi fattuali nell’ambito dell’interpretazione degli atti amministrativi, tornando così alla questione di fatto non censurabile in Cassazione.

le motivazioni
La ratio decidendi della Corte si fonda su principi consolidati della procedura civile. In primo luogo, l’ambito del giudizio di legittimità è circoscritto alla verifica della corretta applicazione delle norme di diritto e non può estendersi a una nuova valutazione dei fatti di causa. L’interpretazione di un atto amministrativo specifico, come le ordinanze del Commissario, rientra pienamente nell’accertamento di fatto. Il Tribunale aveva concluso che tali atti disponevano l’adeguamento solo per il futuro, riservando a un secondo momento la valutazione sulla concessione degli arretrati, previa verifica della copertura finanziaria. Questa è una ricostruzione fattuale che la Cassazione non può riesaminare.

In secondo luogo, la Corte ribadisce che non tutti gli atti normativi di un ente pubblico sono ‘norme di diritto’ la cui violazione può essere denunciata in Cassazione. Le ordinanze commissariali, prive di generalità e astrattezza, e i regolamenti interni, con finalità puramente organizzative, non rientrano in questa categoria. Di conseguenza, il ricorso è stato giudicato inammissibile perché tentava di trasformare una disputa sull’interpretazione di fatti e atti specifici in una questione di violazione di legge.

le conclusioni
La sentenza stabilisce un importante principio per i dipendenti pubblici che rivendicano diritti economici basati su atti interni dei propri enti. Per ottenere il riconoscimento di arretrati legati a un’equiparazione retributiva, non è sufficiente richiamare ordinanze generiche o regolamenti interni. È necessario un atto dispositivo chiaro, formale e specifico che preveda espressamente l’efficacia retroattiva del beneficio economico. In assenza di tale atto, l’interpretazione del giudice di merito sulla portata limitata al solo futuro di un adeguamento retributivo è difficilmente contestabile in Cassazione. La decisione, inoltre, conferma che le registrazioni contabili, pur avendo una loro rilevanza interna, non hanno la forza di creare, modificare o estinguere un’obbligazione giuridica.

Un regolamento interno di un ente pubblico può essere considerato una norma di diritto per fondare una pretesa economica?
No, la Cassazione ha stabilito che i regolamenti interni che disciplinano il funzionamento dell’ente non sono norme di diritto ai sensi dell’art. 360 c.p.c., in quanto non regolano in via generale e astratta i rapporti giuridici con soggetti terzi come i dipendenti.

L’interpretazione di un atto amministrativo, come un’ordinanza interna, può essere contestata in Cassazione come violazione di legge?
No, l’interpretazione di un atto amministrativo specifico è considerata una questione di fatto, la cui valutazione è riservata al giudice di merito. Non può essere censurata in Cassazione come violazione di legge (art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.), che attiene invece all’errata applicazione di norme generali e astratte.

L’iscrizione di un debito a bilancio crea l’obbligazione di pagamento per l’ente?
No, la Corte ha chiarito che l’appostazione a bilancio di un debito non è la fonte dell’obbligazione stessa. Al massimo, può essere un elemento fattuale utile a interpretare gli atti che hanno generato il presunto debito, ma da sola non è sufficiente a creare il diritto di credito in capo al lavoratore.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 26865 Anno 2024

Civile Sent. Sez. L Num. 26865 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 16/10/2024

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 16374/2022 R.G. proposto da:

NOME COGNOME , domiciliato in Roma presso la Cancelleria della Corte di Cassazione, con diritto di ricevere le comunicazioni all’indicato indirizzo PEC dell’AVV_NOTAIO, che lo rappresenta e difende

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALERAGIONE_SOCIALE) in Liquidazione Coatta Amministrativa , in persona del AVV_NOTAIO Liquidatore, domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso l ‘ AVV_NOTAIOura AVV_NOTAIO dello Stato, che lo rappresenta e difende ope legis

– controricorrente –

avverso il decreto n. 1629/2022 del Tribunale di Roma, depositato il 15.6.2022;

udita la relazione svolta nella pubblica udienza del l’11 .9.2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

udito il AVV_NOTAIO Ministero, in persona dell’AVV_NOTAIO, che ha concluso per il rigetto del ricorso;

udita l ‘ AVV_NOTAIO;

FATTI DI CAUSA

Il ricorrente -già appartenente al corpo militare della RAGIONE_SOCIALE -chiese di essere ammesso al passivo della Liquidazione Coatta Amministrativa dell’RAGIONE_SOCIALE per crediti vantati a titolo di retribuzioni arretrate, con riferimento all’equiparazione del suo trattamento economico a quello dei militari di pari grado delle Forze Armate.

Il Tribunale di Roma ha respinto la domanda, avendo ritenuto assente il necessario presupposto del diritto vantato, ovverosia una determina dell’organo di vertice dell’ente che avesse disposto l’estensione retroattiva del la riconosciuta equiparazione retributiva.

Contro il decreto del Tribunale il lavoratore ha proposto ricorso per cassazione ai sensi degli artt. 209 e 99, ultimo comma, legge fall., denunciando due distinte violazioni di legge, entrambe illustrate con un’unica e c umulativa argomentazione.

L’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE umentale RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE LRAGIONE_SOCIALE si è difesa con controricorso.

Il AVV_NOTAIO Ministero ha depositato conclusioni scritte per il rigetto del ricorso, ribadite anche in udienza, nella quale è intervenuto anche il difensore del ricorrente, che ha invece insistito per l’accoglimento del ricorso .

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il motivo di ricorso è così rubricato: «Violazione e falsa applicazione di norme di diritto ex art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. con riferimento agli artt. 116, comma 1, r.d. n. 484/1936 e dell’art. 1757, comma 3, Codice Ordinamento Militare. Violazione e falsa applicazione di norme di diritto ex art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. con riferimento all’art. 11, comma 5, del Regolamento di contabilità della RAGIONE_SOCIALE adottato con Delibera n. 47 del 9.5.2008 dal RAGIONE_SOCIALE».
Secondo il ricorrente il AVV_NOTAIO straordinario della RAGIONE_SOCIALE, con alcune ordinanze adottate tra il 2009 e il 2010, avrebbe disposto , non solo l’ allineamento del trattamento economico

del personale militare della RAGIONE_SOCIALE agli aumenti accordati ai militari delle Forze Armate dal 2005 in poi, ma anche il pagamento, a titolo di arretrati, delle differenze retributive nel frattempo già maturate. Il che si evincerebbe anche dall’iniziale inserimento a bilancio del relativo debito, sia pur successivamente stralciato in asserita violazione del regolamento di contabilità adottato dRAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

2. Il ricorso è inammissibile.

2.1. La prima censura, sebbene formalmente proposta in termini di violazione di legge, pone, in realtà, una questione di fatto, tale essendo l’interpretazione de lle ordinanze con cui il AVV_NOTAIO Straordinario dispose l’aggiornamento delle retribuzioni dovute al personale militare della RAGIONE_SOCIALE.

Non viene messa in discussione l’interpretazione che il Tribunale ha dato all’art. 1757, comma 3, del Codice dell’ Ordinamento Militare (d.lgs. n. 66 del 2010) e nemmeno quella dell’analogo, e previgente, art. 116, comma 1, del r.d. n. 484 del 1936. Quelle disposizioni attribuiscono all’organo di vertice della RAGIONE_SOCIALE (normalmente, la presidenza nazionale; in questo caso, il AVV_NOTAIO straordinario) il potere di stabilire le competenze spettanti al personale del corpo militare «assunto in servizio in tempo di pace negli stabilimenti o uffici dell ‘ Associazione» ( id est : della RAGIONE_SOCIALE). Il principio di diritto è stato accolto nel decreto impugnato e il Tribunale ha respinto la domanda accertando che le ordinanze del AVV_NOTAIO straordinario avevano disposto l’adeguamento reddituale soltanto per il futuro, riservandosi di valutare in un secondo momento i presupposti (in particolare la copertura finanziaria) per il riconoscimento di ulteriori somme a titolo di arretrati.
L’interpretazione dell’atto amministrativo è questione di fatto, che non può essere censurata ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. e, infatti, la difesa del ricorrente -evidentemente di ciò consapevole -si sforza di prospettare una questione di violazione

delle norme di legge a monte (in particolare, del vigente art. 1757, comma 3, del Codice dell’Ordinamento Militare ), che però non ha alcuna attinenza con la ratio decidendi , basata su un difforme accertamento del fatto e non su una errata interpretazione o su una falsa applicazione della legge.

Fermo restando che il ricorso non è posto in questi termini, è appena il caso di aggiungere che non possono essere considerate fonti di norme di diritto le ordinanze del AVV_NOTAIO straordinario, prive dei necessari requisiti di generalità e astrattezza, in quanto volte a dettare il contenuto integrativo di una serie individuata di contratti pendenti.

2.2. Identica sorte, e per analoga ragione, spetta anche RAGIONE_SOCIALE seconda censura, posto che nemmeno il Regolamento di contabilità della RAGIONE_SOCIALE può essere annoverato tra le norme di diritto ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c ., trattandosi di un regolamento interno volto a disciplinare il funzionamento dell’ente pubblico e non i rapporti giuridici della RAGIONE_SOCIALE con altri soggetti e, in particolare, i rapporti tra l’ente e i suoi dipendenti (sulla statuizione che i regolamenti interni degli enti pubblici non sono norme di diritto, v., ex multis , Cass. nn. 27456/2017; 10581/1998; 3311/1985).
Anche sotto questo profilo il ricorrente cerca di sostanziare una questione di diritto allegando il fatto del l’appostazione a bilancio del debito per il pagamento degli arretrati, cui sarebbe seguito, nei bilanci successivi, uno stralcio ritenuto illegittimo. Ma le vicende contabili potrebbero tutt’al più rilevare ai fini dell’interpretazione delle citate ordinanze e, quindi, ancora una volta, sul piano dell’accertamento del fatto, incensurabile in questa sede.

Certamente non si potrebbe attribuire all’a sserita appostazione a bilancio il valore di fonte dell’obbligazione , né il credito potrebbe essere sorto per il successivo stralcio dal bilancio della posta passiva. E, infatti, a onor del vero, una simile prospettazione non compare nel ricorso.

L’inammissibilità del ricorso preclude l’esame di qualsiasi ulteriore profilo non sollevato dalle parti, anche se rilevabile d’ufficio , quale quello del possibile difetto di giurisdizione del giudice ordinario sul rapporto di pubblico impiego del personale militare, quantunque non facente parte delle forze armate (vedi: Corte cost., ordinanza n. 273/1999 e art. 3 d.lgs. n. 165 del 2001).

Dichiarato inammissibile il ricorso, le spese del presente giudizio di legittimità seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

Si dà atto che sussistono i presupposti, ai sensi dell’art. 13 , comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, per il versamento, da parte del ricorrente, d ell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello eventualmente dovuto per il ricorso a norma del comma 1 -bis dello stesso articolo 13.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso;

condanna il ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese relative al presente giudizio di legittimità, liquidate in € 5.0 00, oltre a spese generali al 15%, € 200 per esborsi e accessori di legge;

ai sensi dell’art. 13 , comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti , dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello per il ricorso a norma del comma 1 -bis , dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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